我国环境污染责任保险的市场环境考察：模型构建及调研分析

王海萍，李秀荣

（1.山东财经大学 保险学院，山东 济南250014；2.山东财经大学 工商管理学院，山东 济南250014；3.山东财经大学 东方学院，山东 泰安 271000）

一、引言

从发达国家的实践来看，环境污染责任保险（以下简称“环责险”）的市场容量很大，美国近几年的环责险保费每年都高达40 多亿美元（吴文娟和闫瑞琼，2017）[1]。国外研究也表明，环责险对生态环境保护具有显著重要作用（Freeman 和Kunreuther，1997；Katzman，1986；Lenz，1982）[2-4]。环责险作用的影响范围广、影响力大，有助于赔偿技术性灾难和工业事故造成的损害，减轻政府对环境事故的财政负担，在很大程度上能够缓解一国社会和经济制度的脆弱性（Misheva，2015）[5]。因此，作为一种环境保护制度，环责险被纳入我国环境污染治理制度体系中①2007年12月，国家环境保护总局和中国保监会联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，启动试点。2008年，江苏、湖北、湖南、重庆、深圳等地开展试点工作。2013年1月，中华人民共和国环境保护部和中国保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，指导高环境风险行业推进环境污染强制责任保险试点。2014年5月新修订的《中华人民共和国环境保护法》规定，国家鼓励投保环责险。2015年5月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出深化环责险试点。2015年9月国务院发布《生态文明体制改革总体方案》、2016年8月发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，都明确提出在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。根据上述政策要求，至2019年，全国31个省（区、市）均已开展试点。2020年4月，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第九十九条，新增了“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”的规定。2020年5月，生态环境部部长召开部务会议，审议并原则通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，意味着启动了环境污染强制责任保险制度的建设。2021年11月2日，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》规定：“在环境高风险领域依法推行环境污染强制责任保险。”2021年11月19日，国家生态环境部发布《危险废物环境污染责任保险管理办法（征求意见稿）》意见的通知。，成为服务于国家治理体系和治理能力现代化的一个重要手段②2014年8月10 日，国务院印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》指出，保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。，以推进我国绿色金融发展。

根据中华人民共和国生态环境部与中国银保监会公布的数据，2014年③2013年1月，中华人民共和国环境保护部与中国保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，明确了试点企业范围，2014年才有统计数据对外公布。至2020年，尽管环责险投保省市及投保企业数呈现逐年增长趋势，但与我国保险业、财产保险、责任保险的整体发展状况相比，环责险绝对数额低，占比较小，发展缓慢。如表1 所示，2014年至2020年，保险业保费收入从20235亿元增长到45257亿元，年均增长14.36%；财产保险保费收入从7203 亿元增长到11929 亿元，年均增长8.77%；责任保险保费收入从253 亿元增长到901 亿元，年均增长23.58%；环责险保费收入从2.46 亿元增长到3.15 亿元（2018年、2019年与2020年数据缺失），年均增长7.0%。环责险保费收入在责任保险中的占比在2014—2017年间分别是0.97%、0.93%、0.78%与0.70%，占比低且逐年下降；其在财产保险中的占比更小，分别是0.034%、0.035%、0.033%与0.030%。

表1 2014—2020年环责险、责任保险、财产保险、全部保险保费收入与风险保障

已有研究表明，环境风险生产企业（以下简称“企业”）购买商业环境保险比政府对企业直接提供补贴更利于推动其做出保护环境的选择，还可以提高企业环保作为的积极性（Yin 等，2012、2011；Yin等，2011）[6-8]。我国环责险刚进入全面推广阶段不久，尚未有文献研究全面实施阶段环责险的环保效果。现有文献通常是根据对试点现状的分析，总结试点经验，阐明环责险市场发展中存在的问题及原因，并提出相应解决对策。但是这些文献在探讨推广环责险存在问题、原因及解决方案时，缺少一个系统化分析框架，导致所做的原因分析和提出的对策方案流入表面化和碎片化。据此，本文尝试提出环责险市场发展的影响因素模型和解析环责险市场参与主体的联动运作机制，深入探究当前时期我国环责险市场发展缓慢背后的成因，在田野调查和二手数据整理的基础上，针对环责险制度全面实施初期的实际情况，系统筹划如何推动环责险制度落实和进一步扩大环责险市场规模的宏观管理建议，为环责险制度充分发挥其环境污染预防和治理作用提供分析框架和对策建议。

二、环责险的性质

环责险起源于20世纪60年代，当时西方发达国家出现了严重的环境污染，政府为此制定了一系列环境保护法规，对环境污染行为予以严厉处罚，这迫使企业产生转嫁责任风险的需求，环责险应运而生。环责险指的是保险公司为存在环境污染风险的被保险人因突发的、意外的环境污染事故造成第三者人身伤害或财产损失依法承担赔偿责任的保险。环责险具有经济性与社会性两种属性。

环责险的经济性体现在保险的保障原理上，即经济主体将自身面临的环境责任风险转嫁给保险公司，以支付较小的保险费为代价，取得为弥补环境受害方可能遭受的损害而赔付的大额赔偿金。而保险公司则通过对面临同样环境风险的众多单位收取保险费建立起一定的基金，当其中少数单位发生环境风险事故后，用基金给予赔偿。同时，保险公司通过督促被保险人进行事前预防、事中监督与事后赔付，实现风险管理功能（Misheva，2016）[9]。

环责险的社会性体现在以下两方面。一方面，它以法律形式和制度形式确保对社会全体的实施。法律形式表现为投保人与保险人签订合法有效的保险合同。由于民事侵权责任制度是环责险发展的基础（陈冬梅和夏座蓉，2011）[10]，制度形式则表现为以制度规定的强制与自愿投保相结合（我国当前的情况）。环责险制度还具有一定的公益性。环责险制度的强制实施意味着环责险成为一种准公共物品，具备消费的非竞争性、不完全排他的受益性、交易使用的正向外部性与精确测量社会效益的不易实现性（李强等，2019）[11]。另一方面，尽管环责险制度的实施依赖政府政策的推动和保障，但是这种政策性保险并不像农业保险一样几乎完全依靠政府。环责险制度只是强制规定特定高风险领域的企业必须投保，其他企业则自愿投保。而对于市场供给方，该制度鼓励保险公司参与，并不要求所有保险公司都必须提供环责险。

三、环责险市场发展的影响因素分析

（一）影响因素模型的构建

环责险是一种保险产品①保险产品是保险公司承诺在保险事故发生时履行赔付义务的一种服务性产品，提供包含核保、理赔、防灾防损、风险管理咨询等服务，与后面所称保险服务同义。，其推广和发展离不开市场机制的作用。根据保险市场营销理论，保险市场存在着卖方即保险公司、买方即面临可保风险的企业②即前述环境风险生产企业。、保险产品与保险中介四类要素。在环责险制度强制实施背景下，政府（含监管部门）作为主体之一进入环责险市场。此外，由于环境污染与治理的外部性也涉及公众的利益，因此应将公众纳入主体范围。建立如图1 所示的环责险市场影响因素模型。

在图1 中，政府对企业、保险公司和保险中介通过法律法规引导、约束与监管其行为；企业与保险公司或保险中介之间通过环责险产品相联系，企业直接（或者通过保险中介）向保险公司购买环责险，保险公司和保险中介则为投保企业提供保险服务；公众①这里的公众不仅指受到外部环境影响的居民，还包含媒体在内。媒体既有宣传党和政府方针政策的作用，也有舆论监督和反映公众心声的作用。作为图1 最外圈的主体，间接影响环责险市场。公众通过对自身生产生活环境受污染情况和自身利益受损情况的感受和采取的投诉及维权行为参与到影响环责险市场的因素中。就现实情况来看，公众的参与方式有三：一是直接与企业沟通，希望能够得到赔偿、停止污染等；二是投诉到政府相关机构，通过政府或媒体的力量，终止企业对自身利益的损害行为，惩罚污染企业，获得赔偿；三是向法院提起诉讼，以法律手段解决环境污染损害问题。因为公众的参与，企业就有动力将自身面临的赔偿责任风险通过购买环责险转嫁给保险公司，因而产生对环责险产品的需求，同时也刺激了供给。此外，公众还可以通过舆论借助政府相关机构的职能，影响到企业行为，进而影响到环责险的供给与需求，最终影响环责险市场的发展。

图1 环责险市场影响因素模型

从利益相关者理论视角，环责险制度实施涉及的利益相关者包括企业、保险公司和保险中介、政府与公众。环责险承保的风险是一种社会风险，造成这种社会风险的主体是存在环境污染可能性的企业，承担这种社会风险发生造成损害后果的主体是这类企业与公众。对这种社会风险进行管理的方式有三：一是转移给保险公司；二是由政府制定规章制度约束企业行为；三是公众的监督。这三者共同打造环境保护的氛围，达到治理社会风险的目标。由于环责险属于准公共品，具有政策性，环责险是需要政府干预、体现企业社会责任的一种保险产品，因此需要政府制定相应制度推行，这也是实施环境污染强制责任保险的依据。据此，政府的角色是运用环责险制度引导和监督保险公司的承保与企业的投保行为，不以行政命令的方式过度干预市场。基于保险产品具有的无形性（郭颂平和赵春梅，2018）[12]、购买与使用的不可分割性、专业性、需求滞后性等特点，保险中介（主要指保险代理机构与保险经纪机构）成为保险产品营销中重要的一环，作为沟通投保企业与保险公司之间的桥梁，为其合作提供服务，在利益相关者中相当于基于保险产品营销而延伸出的一个主体，与保险公司可以并列归为一类。

（二）各影响因素的运作机制

1.政府进行环责险制度设计

政府是规则的制定者与执行者，建立和完善环责险法律与法规以确保市场规范运行是其主要职责。政府对于企业投保与保险公司承保行为的影响通过制度引导、支持与规范得以实现。特别是环责险制度中的政府支持政策、环责险条款的可理解性等对企业投保意愿有重要影响（王康和孙健，2016）[13]。因此，要实现环责险制度设计的市场效益，首先必须做到制度规定要具体明确、易于理解、可执行性与可操作性强；不仅包含战略性、提纲挈领性的法律条款，还要有与环责险制度实施有关的具体可执行条款（吴琼和邵稚权，2020）[14]。

政府作为环责险市场中的重要主体，对环责险的推行起到主导和监督作用。在企业对环责险的重要性认识不足、需求不高的情况下，政府通过颁布法律制度发挥其市场调节作用，以提高企业对环责险的购买动力（杨孟著，2020）[15]，刺激市场需求，引发供给，形成环责险市场流动的良性循环，实现环责险的环保作用。此外，环责险市场运行中可能存在政策失灵的情况（顾向一和陈诗一，2020）[16]，因此需要政府在必要时调整政策法规，以应对政策失灵存在的问题。政府还发挥着对环责险市场运行的监督职能，监督市场中的各方即保险公司、保险中介和企业是否遵循市场运行规则和法律法规，对其行为给予约束、惩罚和激励，引导环责险市场的有效健康运行。

2.保险公司与保险中介提供高质量服务

保险公司与保险中介的服务对环责险市场发展具有重要影响。投保前，保险公司的产品和服务质量（冯志刚和吕阳，2016）[17]与保险中介的宣传和指导服务显著影响企业的投保意愿，保险公司对环境风险评估厘定的费率是否合适（徐斌，2013）[18]，承保范围是否合理涵盖企业所需，保险金额是否物有所值（王康和孙健，2016）[13]等都将影响企业的投保动力；投保后，如果保险公司对投保企业的风险监督与服务不够好，企业体验不到购买保险在风险转移、防灾防损等方面的作用，也会挫伤其继续投保的积极性。出险时保险公司与保险中介的理赔服务不周到，评估风险责任不具专业性使得赔偿额度较低或者免赔额较高，会导致投保企业对环责险的作用产生怀疑。

保险公司与保险中介在环责险市场中的作用类似于供应商和经销商。保险公司主要负责提供环责险产品，保险中介主要负责营销该产品，两者利益息息相关。二者与企业接触、宣传产品时应讲解清楚，让企业了解购买该保险的权利和义务；企业购买环责险产品时要准确核保；企业购买后，则须提供足够的售后服务，包含保险产品所特有的防灾防损、出险理赔、退保、续保等业务。因此，有关保险服务方面产生的问题，也是环责险市场发展的阻力。

3.环境风险生产企业具有投保需求

根据保险经营的大数法则，环责险必须有足够规模的企业参保才能分散高额环境风险（保罗和霍华德，2016）[19]。因此，企业如果投保意愿和需求不足则会限制风险分散机制的有效发挥，导致保险公司因担心成本不抵收益承受巨大压力而变得谨慎推出环责险产品或提供价值没有吸引力的产品，进而影响环责险市场的发展，即图1 所述企业与保险公司之间的双向影响关系，这是环责险制度实施的重要交叉影响因素。

投保企业是环责险市场的需求方，通过环责险产品的购买与保险公司或保险中介相联系。从企业角度看，可能由于缺乏对相关知识的了解，对环责险产品的认可度存在问题；也可能因为风险意识不强（冯志刚和吕阳，2016）[17]，导致对环责险的需求不足。这些都会影响环责险的销售，进而影响到环责险发挥其应有作用。因此，企业的投保意愿是影响环责险推广的重要因素之一。

4.公众踊跃参与环境风险的发现和举报

公众的参与度对环责险制度实施的作用是外部监督。通过直接感知企业环境污染行为的危害和寻求补偿，刺激企业购买环责险，间接影响环责险市场的开拓。公众参与主要表现在公众对发现的环境污染问题是否了解并主动告知相关部门或机构（毛宽海和李先杨，2016）[20]，因此，公众参与环境保护实际行动的程度，取决于公众对环境危害的识别能力、投诉环境危害的成本与收益等。如果公众对环境危害敏感，参与环境保护成本低，环保投诉行为得到鼓励，他们的环境保护行为则将具有持续性，也将有利于其邻近环境的保护，并将逐渐扩大影响范围，最终打造一个青山绿水的宜居生态环境。

公众在影响因素模型中的作用实际是借助于舆论或通过媒体向企业与政府机构施加压力，进而影响到所有主体，既监督企业与保险公司或保险中介的行为，又可以督促政府采取行动。尽管公众舆论的影响力度可能不是直接的或者不够大，但长期对环境的保护作用将影响深远。

5.环责险产品设计科学合理

环责险产品设计的是否科学合理一方面影响到该产品的市场吸引力与可销性，另一方面影响到保险公司的经营效益。遵循保险产品运行规律，只有足够多的企业愿意以覆盖保险公司赔付成本和利润的价格来购买保险产品（保罗和霍华德，2016）[19]，保险公司才愿意设计与出售该产品。如果保险公司由于缺乏历史统计数据导致可保性的基准不够（郭权等，2016；熊雪雨，2019）[21-22]，则没有动力提供环责险；而可销性不足将导致投保企业少，不利于分散风险，也会影响保险公司的承保积极性（Kunreuther 和Freeman，2011）[23]。

环责险产品在环责险市场中是交易的主要对象，没有环责险产品，将不能构成一个完整的市场。产品能否销售出去，价格是重要因素之一，因此环责险产品的费率厘定是重要的设计因素（徐斌，2013）[18]。

（三）环责险制度的具体参与主体及其职责

根据前述影响因素模型，具体实施环责险制度主要涉及四方参与主体（如图2所示）。

图2 环责险市场参与主体的联动运作机制

一是政策法规的制定与监督保障实施方——各级生态环境部门与银保监局以及保险行业协会；二是投保环责险的一方——企业及其代理人即保险经纪公司；三是承保环责险的一方——保险公司（或者多家保险公司组成共保体）；四是受到环境污染损害的第三方——公众。

对以上主体的职责及联动运作关系做如下说明。

（1）生态环境部门与银保监局之间相互沟通协调，按照制度规定对监管对象即投保企业与保险公司分别实施监管；公众构成监管体系的一个组成部分，对投保企业行为进行监督。

银保监局在监督保险公司行为时，派专门负责人员做好承保环责险情况的登记，并及时与生态环境部门沟通，告知企业投保情况。

（2）保险行业协会负责制定统一的环责险示范条款，对保险公司与保险中介机构的依法合规经营情况、诚信行为等进行督促，并与银保监局之间保持沟通。

（3）对于保险经纪机构，图2 中以虚线表示可有可无，制度规定中也未明确涉及。实践中，如深圳市政府指定由其负责招标保险公司成立共保体（丁瑶瑶，2019）[24]，受与之合作的保险公司的监督。在具体环责险制度实施过程中，投保人可以自由选择是否通过保险经纪机构选择经营环责险的保险公司进行投保。

（4）保险公司负责为企业提供专业保险服务，与政府机构配合进行积极宣传，以提高企业投保意愿。图2 中以虚线表示的保险代理机构同样可以不涉及，其在授权范围内可接受保险公司委托代理经营环责险业务，并接受保险公司的监督。

四、山东省环责险市场发展环境的田野调查

（一）山东省环责险市场发展环境的历史回顾

山东省自2013年4月开始环责险制度试点，至2018年4月，先后组织了两轮试点工作，共有391 家企业投保，累计保费收入1809 万元，为企业提供风险保障15 亿元，为56 家企业赔付352 万元①山东省生态环境厅.崔凤友副厅长参加省政府保险业座谈会[EB/OL].[2019-03-06].http://www.sdein.gov.cn/dtxx/hbyw/201903/t20190306_2178427.html.。总体而言，相对于保费收入位列全国第三，仅次于广东省与江苏省②山东省2020年GDP为73129亿元，位列全国第三（广东与江苏分别为第一与第二）。山东省统计局.2020年山东省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2021-02-28].http://tjj.shandong.gov.cn/art/2021/2/28/art_6196_10285382.html.，山东省的环责险投保率相对较低。自2019年3月1 日起，山东省开始施行《山东省实施企业环境污染责任保险管理办法》（鲁环发〔2018〕50号）（以下简称《办法》），该《办法》要求：“环境高风险企业应当投保环责险……。鼓励前款范围以外的企业自愿投保环责险。”由于《办法》只要求环境高风险企业购买环责险，按照“先试点后推广”的思路，山东省当前实施的环责险制度属于“强制+自愿”型模式，即全国通行模式。当前，山东省正处于经济发展向较高收入阶段迈进时期③山东社会科学院课题组.谋划好经济发展“走在前”的关键举措[EB/OL]. [2022-01-02].https://www.sohu.com/a/513896421_148698.，根据国际经验，这个阶段是企业对环责险有较高需求的阶段。在环责险市场发展初期，其发展很大程度上依赖于环境保护法规的实施情况（杨孟著，2020；王宝敏，2020）[15,25]。据此，本文以山东省为例，通过解析环责险市场发展中存在的问题及原因，为政府有效实施环责险制度提供理论依据和宏观管理建议。

（二）调查方法与调查对象

1.调查方法

以问卷调查与实地访谈方式，对典型环境风险生产企业、保险公司与公众开展田野调查，以了解山东省环责险市场的现实情况。

以2013年设计的青岛市环责险调研问卷④2013年学校组织大学生开展“三千计划”活动，以青岛的环责险制度实施情况为主题进行调研，结合文献设计了当时的调查问卷。由于调查内容是定性的，边访谈边填写问卷，经过有关专家的分析，问卷内容能够达到调研的目标，问卷的信度与效度得到保证。为基础修订完善调查问卷。通过对山东省平阴县8 个环境风险较大企业进行预调研后，调整修改问卷内容和形式，形成调查问卷终稿。涉及调查对象分别是保险公司、投保企业、未投保企业及公众的四类问卷⑤这四类调查问卷也是定性分析的内容，经过专家的逻辑分析，能够达到调研目标。限于篇幅，具体调查问卷内容未在文中列出，可联系作者索取。。调查时间是2019年7月至8月。

2.调查对象的选择及其概况

由于调研时间有限、被调查对象对环境检查的敏感性以及获取全省数据存在的困难，课题组选取具有区域代表性的企业进行调研与访谈。选取全省8 个地市即济南市、滨州市、聊城市、潍坊市、淄博市、东营市、威海市、青岛市的29 家投保环责险的企业、41 家未投保的污染企业，共70 家企业（如表2 所示）。共对10家保险公司进行了调研，其中9家承保环责险，1 家未承保环责险。主要通过问卷发放与现场访谈方式了解公众对环责险的认知和相关意见，共获得54份有效问卷。

表2 被调研企业概况

（三）妨碍环责险市场发展的原因

通过田野调查可知当前山东省环责险市场发展中存在的主要问题是投保率较低。企业的投保率不到20%，被调查企业中投保企业数占比只有41%，未达到50%①企业投保率不足20%是被访谈保险公司的数据，是根据当地保险公司所辖范围内企业的数量确定的。。调查总结具体原因如下。

1.制度设计不周全，环责险法规不完善

环责险制度由政府颁布并主导实施，最终目标是实现环境保护。因此政府在推行环责险制度中的责任较重，应承担积极作用。调查发现，53%的企业希望环责险能以市场为主导推广，35%的企业希望政府在推行环责险中起监督作用。而山东省政府颁布的《办法》中也存在一些问题，如环责险的参与主体责任定位不清晰、具体监督机制不完善，可能导致该制度存在落实不到位问题：具体参与实施的主体职责履行未到位、政府在试点中的监督指导效果不明显。

在走访中发现，常有企业将环责险和安全生产责任保险（以下简称安责险）进行比较。企业认为安责险与环责险相似度很高，但对待两险种的态度存在很大不同。企业投保过一次安责险之后会选择续保，而大多数企业对环责险持观望态度。由于安责险的规章制度相对完善，对承保的保险公司提出了严格要求，从保费厘定到出险后的调查理赔程序，皆有相关政策支持。反观环责险，原则性的要求见之于《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中，具体操作程序和细则的规定较少，如环责险制度实施的具体指导程序或步骤不够明晰，给基层环保部门人员在具体指导企业投保和环责险投保业务的普及上带来困难。

2.宣传力度不够，企业了解环责险途径单一

调查发现，半数以上（51%）投保企业是通过政府环保部门的通知了解到环责险，仅19%的投保企业经保险公司宣传了解到该险种，通过媒体和其他途径了解到环责险的投保企业较少，分别占17%与14%。但即使是投保企业，仍有18%不太了解环责险的作用。76%的未投保企业不了解或仅听说过环责险，了解的企业超半数是通过政府环保部门的通知。这些企业未投保环责险的原因主要有三方面：41%的企业未投保是因为不了解、没听说过；30%的企业未投保是认为环境污染很轻微，发生承保范围内事故的概率小；15%的企业嫌保费太贵，还有小部分企业是因为其他原因未投保。

在“是否了解已经出台的环境污染责任保险相关法规规定”这个问题上，已投保企业中了解法规的企业（83%）要多于不了解的企业（17%）；而未投保企业中不了解相关法规的企业（69%）要多于了解的企业（31%）。这在一定程度上反映了政府宣传力度不够的问题。

3.企业投保意愿不强

环保投入高的大型企业和采用先进环保技术的企业认为自身出险概率低，投保的必要性不强。其他企业有的担心出险索赔可能损害其声誉和外在形象，宁愿内部处理而不报告保险公司，因此认为是否投保没有影响；有的感觉赔付额低、不足以弥补大额损失，因此认为不值得投保。有些中小企业面临较高成本的环保设备更新，若保费较高则雪上加霜，故不愿投保。有的企业大多位于远离城市中心的工业园区，周围既无农田也无村落，企业员工的宿舍也不在工业园区内，而在就近的城市近郊，对第三方造成的影响微乎其微，所造成的损害不大，因此缺乏投保动机。

4.保险公司服务不充分、推广环责险动力不足

调研的所有承保环责险的保险公司都认为环责险有助于改善社会环境污染问题，具有很好的发展前景，但环责险的投保率均在20%以下。超半数保险公司投保此险种的客户主要为高危企业，化工企业投保率最高。这些保险公司都认为环责险的发展与完善离不开政府的力量，政府在推行环责险中应当起主导和协调作用，保险公司愿意联合政府一起推行环责险。而未承保的保险公司认为环责险市场需求不足，发展前景一般，故不愿推出此类保险产品。

已投保企业中仅有一家石化企业对保险公司的服务感到满意。大多数已投保企业认为保险公司服务存在着承保后不负责任、出险后调查取证时间长、承保风险范围小、保费较高、保额较低、服务不周、投保渠道不畅、理赔困难等问题。未投保企业最担心承保风险范围小和保费高，其次担心理赔困难，以及保险公司服务不到位等问题。

5.公众环保意识不足，社会治理力量薄弱

调查发现仅16.67%的公众了解环责险，有79.17%的公众希望政府强制实施环责险，20.83%的公众表示无所谓。公众认为企业不愿意投保环责险的原因主要有以下几个方面：79.17%的公众认为企业为省钱不愿投保；58.13%的公众认为是该险种宣传力度不够的问题；33.33%的公众认为因为企业对自己的环保设备足够自信而不投保；还有8.33%的公众选择了其他原因，比如相关惩罚措施不严、污染成本太低等。

在调研中也对途经村落进行了走访，村民大多表示知道被调查企业。在谈到对于企业在环保方面做得是否到位这个问题上，回答往往是“没有闻见味道，所以还比较满意”“没有看见有废水流出，所以企业做得还不错”等。但事实上未闻到味道并不代表无污染，不代表不会对公众的身体造成损害，这种损害往往日积月累，因此亟须提升公众的环保意识。

五、进一步扩大环责险市场的宏观管理建议

为确保环责险制度有效推广落实，扩大我国环责险市场，有效发挥环责险的作用，从政府角度，提出如下管理建议。

（一）完善环责险制度

针对环责险制度设计不周全、法律法规体系不完备的问题，建议完善相关环责险制度。除了涵盖现有制度外，制定具体实施细则，确保有效实施环责险制度有据可依。

省生态环境厅、省银保监局、保险公司及相关部门等一起制定省环境污染责任保险制度实施具体细则①可参考深圳市的做法。2020年10月，深圳市正式将环境污染强制责任保险制度写入《深圳经济特区绿色金融条例》，是目前全国唯一通过立法确立环境污染强制责任保险制度的城市。深圳特区报.深圳环境污染强制责任保险制度改革落地.[EB/OL].[2021-07-29].http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_9026560.html.2021年7月，《深圳市环境污染强制责任保险实施办法》发布，强制要求相关环境高环境风险企业参投环境污染强制责任保险。深圳市生态环境局、中国银行保险监督管理委员会深圳监管局关于印发《深圳市环境污染强制责任保险实施办法》的通知[EB/OL].[2021-07-15].http://meeb.sz.gov.cn/xxgk/zcfg/zcfg/hblgfxwj/content/post_8981428.html.，明确具体的实施程序、各相关机构的工作职责、政策扶持与制约措施等，以指导企业规范投保。此外，在具体实施时，各级环保部门可以根据国家相关规定筛选所辖区域符合强制投保要求的企业，由省生态环境厅与省银保监局定期发布《省环境污染强制责任保险企业名录》（以下简称《需投保企业名录》），向保险公司和社会发布企业名称、地址、联系方式、从事行业、风险情况等信息，为后续有效指导投保、调查环责险实施成效提供支持。

（二）建立四方联动运作机制，发挥各方监督职责

四方联动运作机制的建立解决的是参与主体履行职责上存在的问题。图2 的参与主体中，在现有制度基础上加入保险行业协会，实施对企业投保情况的执行与监督，即省生态环境厅、省银保监局、省保险行业协会、公众为监督方，形成四方联动运作机制。政府相关机构倡导履行服务创新职能，利用行政手段配套银保监部门、保险行业协会的监管措施，为该制度的贯彻执行提供保障，监督与引导投保企业与保险公司的行为，为其提供服务；对于制度体系中的公众，既是可能的受害方也是监督方，需要最大可能发挥其参与监督的职能，以形成全社会共同参与、共同监督的氛围。企业的主体责任则由市场引导机制（对自愿投保的企业）与政府强制规范（对强制投保的企业）共同确定，即形成企业主体责任市场引导与强制相结合的机制。

（三）加强对企业与保险公司的激励与约束

激励与约束一方面提高保险公司承保积极性与企业投保意愿，另一方面也是对保险公司与投保企业行为的规范。

可采取如下激励措施。

一是对保险公司提供补贴（李强等，2019）[11]、给予税收优惠（李金玉等，2015）[26]，支持参与环境风险治理体系建设、公开表彰表现突出的保险公司等。

二是对投保企业提供税收减免、信贷优惠或者组合优惠方式、续保费率优惠、免费“环保体检”、提高信用评级、公开表彰引领示范、树立企业形象等。

可采取如下约束措施。

对企业的约束如下。

一是建立环境信用评价体系对企业行为进行约束①参考《山东省企业环境信用评价办法》（原省环保厅，2016年10月颁发，2018年5月修订）的规定，将企业环责险的投保状况与其环境信用评价相联系，加强环保诚信体系建设。。

二是将企业是否能够出具保险单或控制污染的保证条款作为批准放贷的条件之一（孙增芹和张欣媛，2018；朱艳霞，2020）[27-28]。

三是制定与执行严格的惩罚措施，如可暂停审核环境保护相关专项资金；降低信用等级；加大监管力度；暂缓审批排污许可证核发、年检申请；按照《中华人民共和国保险法》和相关环责险条款规定对企业违反诚信情况进行处罚；等等。

对保险公司的约束如下。

一是在承保或理赔过程中，欺骗诱导企业投保，未按规定免费提供环境风险指导服务，未提供高效迅速理赔服务，经核实将取消其下一年的承保资格等（参考《办法》规定）。

二是对保险机构行为进行定期监测评估。保险监管部门负责监督所辖保险公司推行环责险的情况，根据企业对保险机构服务的反馈、保险机构经营环责险情况进行评价打分②限于篇幅，具体打分细则未在文中列出，可联系作者索取。，并向环境保护监督部门报送工作进展情况，据此进行激励或约束。

（四）提供高效的政务服务

政务服务的提供主要通过建立信息沟通与服务保障机制，为确保环责险的有效实施而提供外部环境支持，主要针对政府职责履行存在的问题。

一是建设信息共享平台。将环责险信息纳入省污染源监测信息共享系统，形成互联网环境污染监控大数据服务平台。整合企业信息，为银行业、保险业和企业提供集企业经营情况、金融产品信息及银企融资需求等信息为一体的服务平台。环责险数据信息平台与其他信息平台应做到互联互通，信息重叠的部分不重复录入，以减轻企业录入信息量，避免重复劳动。

二是增强执行力。各级环保部门按规定落实各地环责险的推广与宣传工作，根据《需投保企业目录》，当地环保部门派出人员为组长，由专家、保险公司在当地的负责人员、各类行业标杆企业的环安人员等组成小组，切实帮助企业开展环境风险评估，引导其根据风险等级选择合适的保险公司投保。

三是监督考核推广落实情况。省级环境保护监督部门定期对所辖各级环保机构的执行情况进行统计监测和考核通报，各级环境保护监督部门应对照环责险实施方案与相关监管政策，对实施环责险制度的进展、成效、主要困难和不足等定期进行自我评估，确保环责险制度落到实处。

（五）提高宣传力度

针对公众环保意识与参与度低的情况，设立省内环保监督热线，形成常态化群众环境诉求解决机制。实施有奖举报，畅通信访举报渠道，用好微信、微博、抖音、电话、网站、信函等各类手段，鼓励社会大众用最简便易行的方式反映环境诉求，建立环境信访舆情执法联动机制。省生态环境厅通过网络、报刊、电视等多渠道进行各类环保宣传活动，建立良好的信息平台，使公众能够更好地了解、支持、参与到生态环境保护中。宣传组织推行各种绿色活动，如开展绿色学校、绿色家庭、绿色社区等行动，引导广大群众自觉加入生态环境保护工作中，使其既做参与者，又做监督者，形成全社会共同参与、共同监督的合力。

针对企业反映的对环责险缺乏基本了解的情况，可由各级生态环境部门主办、保险公司专业人员参与，举行环责险知识讲座，或者通过各级相关部门向企业传递环责险实施的精神，对全省统一制定保险条款、基础保险费率及其调节系数的情况进行详细说明，对于环责险投保的注意事项进行说明与答疑，确保各企业环保部门负责人对环责险的投保必要性和合同具体内容有全面的了解。