资源型城市转型阶段识别及效果评价<br/>——以鄂尔多斯市为例

资源型城市转型阶段识别及效果评价
——以鄂尔多斯市为例

2022-03-25■王艳/邓锋

中国国土资源经济 2022年3期

■ 王艳/邓锋

（1.鄂尔多斯应用技术学院，内蒙古鄂尔多斯 017000；2.中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

习近平总书记强调，要加快转变经济发展方式，推动经济高质量发展迈出更大步伐。目前，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，转变经济发展方式、优化产业结构、转换增长动力是我国实现经济高质量发展的重要途径。我国是资源大国，一直以来，资源型城市作为重要的能源基地和原材料供应地为我国经济发展做出了重要贡献。但随着资源的逐步枯竭，很多资源型城市出现了严重的经济衰退、失业人口增多、生态环境恶化等问题，资源型城市迫切需要转型。资源型城市的可持续发展问题受到了国家高度重视。2001年，国务院发布了促进资源型城市转型升级的相关战略和规划，开展了资源型地区经济转型试点；2013年，《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》对资源型城市进行梳理，公布了262个资源型城市名单，并提出了资源型城市转型发展的目标和实施办法。资源型城市能否成功转型关系到高质量发展全局。资源型城市可持续发展规划实施已经近十年，转型成果如何，需要通过科学合理的方法进行评价。识别资源型城市转型阶段、评价资源型城市转型效果，既是评价国家转型政策实施效果的重要途径，也是资源型城市转型发展研究的重要议题[1]。

资源型城市是指以矿产、森林等自然资源开发和加工产生或发展起来，并以资源供应为主要职能的城市，是一种以职能分类的城市类型[2]。长期以来，国内学者分别从地理、生态、经济、社会等学科角度对资源型城市及其转型进行研究。在研究内容方面，主要集中在资源型城市的界定与分类[3]、发展困境分析[4]、区域空间发展研究[5]、城市转型路径选择[6]、转型机制[7]等方面。在研究方法方面，主要集中在对资源型城市转型效果的定量与实证研究方面。如商允忠等将DEA方法与交叉评价方法运用到资源型城市转型效果评价研究中[8]；陶晓燕运用主成分分析法评价河南省5个地级市的产业转型能力[9]；王学军等将TOPSIS评价模型运用到资源型城市低碳转型评价中[10]。在研究尺度方面，大多以全国层面或单一典型资源枯竭型城市为研究对象，如孙浩进[11]、余建辉[12—13]、郑伟[14]等学者对全国资源枯竭型城市的研究。

综上，我国关于资源型城市转型的研究具有如下特点：研究多关注资源枯竭型城市，对非资源枯竭型城市研究较少；多以全国或区域层面为主，对单一资源型城市转型研究较少；对资源型城市转型阶段识别和评价指标还存在差异，研究方法尚不完善。基于此，本文以我国典型的资源型城市——内蒙古自治区鄂尔多斯市为实证分析对象，构建了资源型城市转型阶段识别和评价指标，以2013年各指标全国平均水平作为参考标准，计算指标与2013年全国平均水平相比的差距，分析各指标的影响；参考相关论文[15]引入具有隶属函数性质的分段函数模型，识别转型阶段、评价转型效果。

1 研究方法

1.1 评价指标体系构建

以实现可持续发展为宗旨，结合《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》中对资源型城市可持续发展提出的经济发展、产业转型、能源节约和环境保护目标要求，资源型城市良性发展必须实现经济、社会、环境可持续，为考察资源型城市的转型效果，重点考察产业结构的变化是否合理。其中，经济和社会平稳发展是城市发展的必要条件，环境保护和能源节约是可持续发展的保障，产业结构合理是资源型城市转型的重点。

本文以经济、社会和环境可持续发展三个方面为参考维度，结合目的性、综合性、代表性、数据可获得性和精简性等基本原则，选取评价指标（表1）。

表1 鄂尔多斯市资源型城市转型阶段识别指标

(1)经济方面，从经济发展状况和产业结构优化两方面进行指标选取。经济发展状况选择人均GDP、GDP增长率等2个指标。产业结构优化选择采矿业和制造业从业人员比例等3个指标。经济发展状况是城市转型的支持力量，产业结构是城市转型的成果。通过对二者的考察，尤其是产业结构的变化及制造业的发展状态，可以正确判断城市经济转型成效，为城市成功转型提供保障。

(2)社会方面，从居民生活水平、文教卫生和城市建设三方面进行指标选取。如城镇登记失业率、居民医疗保险比例、人均道路面积等。

(3)环境方面，从能源节约和环境保护两方面进行指标选取。能源节约选择万元GDP水耗、万元GDP能耗等指标。环境保护选择工业固体废物综合利用率、污水处理率等指标。

1.2 评价方法和工作步骤

1.2.1 数据的处理和权重的确定

1.2.1.1 数据的处理

自2013年开始全国资源型城市进入转型发展阶段，因此本文选取2013年同期各指标全国平均水平作为参考标准，通过分析各指标与参考标准的差距，评价资源型城市转型发展的效果。为了便于研究，需要对相关数据进行一致化和无量纲化处理，对效益型指标和成本型指标处理方式如下。

效益型指标：

式中，x'ij表示各指标与2013年同期各指标全国平均水平的差距；xij表示第j年的第i项指标值；Xi表示2013年全国第i项指标值。指标值大于0的表示该指标优于全国平均水平，小于0则反之，数值越大表明发展状况越好。

成本型指标：

1.2.1.2 权重的确定

指标权重的合理性决定着评价结果的科学性。指标的赋权方法大体可以分为两类：主观赋权法和客观赋权法。这两类方法都各有优缺点，本文选择博弈论组合赋权法。博弈论组合赋权法是一种利用综合、协调的思想在多种权重之间寻求一致和妥协的方法。一般是用多种方法求出指标的基本权重，对这些基本权重进行最优线性组合，最后得出最优组合权重。这种方法可以有效避免单一赋权法的局限。本文选择的基本赋权法为层次分析法、变异系数法和主成分分析法。

(1)层次分析法权重。根据层析分析法的基本原理，邀请业内专家进行赋分，进而得出指标的比较矩阵，然后对矩阵进行一致性检验，最后得出指标权重。层次分析法是重要的主观赋权法，能较好地发挥专家的知识与经验，避免指标权重偏离常识。

(2)变异系数法权重。变异系数法认为，在评价指标体系中取值差异大的指标，属难以实现的指标，这样的指标更能反映被评价单位的差距。变异系数法是比较重要的客观赋权法，可以剔除指标体系中对评价结果贡献不大的指标，降低人为干扰。

(3)主成分分析法权重。主成分分析法赋权属于客观赋权法，本文引入主成分分析法进行赋权是为了消除指标间的相互关联和影响，避免信息重叠。

最后用这三种基础权重进行最优线性组合，得出组合权重作为指标的最终权重。公式如下：

式中，G1T、G2T、G3T是层次分析法、变异系数法和主成分分析法所确定的指标基础权重向量；WT为各指标的组合权重向量；α1、α2、α3为线性组合系数。

为了使WiT与G1T、G2T、G3T离差极小化，对线性组合系数α1、α2、α3进行优化，引入一个交叉规划模型：

根据矩阵的微分性质，得出最优化的一阶导数条件为：

求出线性组合系数α1、α2、α3，对其进行归一化处理得到线性系数α*，最终利用公式（3）加权求和得出组合权重向量WT。

1.2.2 隶属函数构建

本文参考李汝资等对各指标转型阶段的划分方法，首先建立隶属函数，选用五分制进行打分，将各指标赋值为1、3、5，表达转型阶段与得分之间的隶属关系。具体做法为：对于水平指标（如人均GDP等)，比全国平均水平高10%赋值5分，表示成功转型；比全国平均水平低10%赋值1分，表示转型起步；介于二者之间赋值3分，表示基本转型。同理，对于速度指标（如GDP增长率等），比全国平均水平高2%赋值5，表示成功转型；比全国平均水平低2%赋值1，表示转型起步；介于二者之间赋值3，表示基本转型[15]。公式如下：

水平指标：

式中，f(x)表示具体指标赋值；x'ij表示第j年的第i项指标值；Xi表示2013年全国第i项指标值。

速度指标：

1.2.3 转型阶段识别

1.2.3.1 转型阶段划分标准

对转型阶段的划分，综合多位专家的意见，理论上以100分为满分，0～40分为转型起步阶段，41～55分为初步转型阶段，56～75分为基本转型阶段，76～100分为成功转型阶段。本文共涉及15个指标，根据理论分值进行折算，具体计算方法如下：对所有指标进行求和（15×5=75），满分为75分，将其按照百分制划分标准进行折算，如理论上0～40分为转型起步阶段，转换成实际得分则为75×（40/100）=30，即实际得分0～30分为转型起步阶段，以此类推，详见表2。

表2 分年度转型阶段识别

1.2.3.2 分年度转型阶段识别

各年度的转型阶段识别，即对每年度指标的转型得分进行加权汇总。

式中，Bj表示第j年度资源型城市转型综合得分；Wi表示第i项指标权重值；n为指标数；其余变量含义同公式（6）、公式（7）。

1.2.3.3 综合转型阶段识别

参考李汝资等的综合转型阶段识别方法，求鄂尔多斯市各年度的综合得分Bj的平均值和变异系数，以平均值确定所处的转型阶段，以变异系数的大小确定目前的发展状态是否处于稳定期。具体做法如下：Bj的变异系数大于10%，则以平均值所处阶段及其前一阶段为该城市综合转型阶段；Bj的变异系数小于10%，则以平均值所处阶段为该城市综合转型阶段[15]。

2 鄂尔多斯资源型城市转型阶段识别及效果评价

2.1 区域概况

鄂尔多斯市坐落于内蒙古自治区西南部，地处鄂尔多斯高原腹地，属资源富集型城市，煤炭、天然气探明储量分别约占全国的1/6和1/3。进入21世纪以来，鄂尔多斯市在国家市场化经济改革和西部大开发政策的指引和支持下，将资源优势转化为经济优势。2012年，鄂尔多斯市GDP达到3658.8亿元，以资源开发为主的第二产业实现GDP约2213亿元，占鄂尔多斯市GDP总值的63.8%。2013年，鄂尔多斯市被纳入全国262个资源型城市名单，属于成长型资源型城市，是我国重要能源资源的供给和后备基地。

2.2 数据来源

本文考察鄂尔多斯市2013—2019年资源型城市转型发展情况，考虑到数据的连贯性和可获得性，分别搜集了2013年、2015年、2017年和2019年鄂尔多斯市各指标数据和2013年全国各指标数据，数据主要来自《鄂尔多斯统计年鉴》[16-19]《中国统计年鉴2014》[20]及政府相关网站。

2.3 指标权重计算

本文先利用层次分析法、变异系数法、主成分分析法计算出三个基础权重G1、G2、G3，再利用公式（3）、公式（4）、公式（5）计算出最优组合权重Wi，结果如下：

G1= ( 0.0832, 0.099, 0.1522, 0.1141, 0.1141, 0.0348,0.0232,0.0316,0.0211,0.0324,0.0265,0.0542,0.1264,0.0604,0.0259)

G2= (0.048,0.185,0.153,0.061,0.037,0.030,0.033,0.059,0.067,0.028,0.038,0.076,0.123,0.050,0.011)

G3= (0.059,0.034,0.047,0.048,0.079,0.064,0.070,0.091,0.076,0.085,0.091,0.033,0.076,0.057,0.090)

Wi= (0.0556,0.1009,0.1245,0.0873,0.0823,0.0599,0.0411, 0.0625, 0.0410, 0.0440, 0.0500, 0.0505,0.0911,0.0638,0.0348)

2.4 综合转型阶段识别及重要指标分析

将最优组合权重Wi带入公式（8），得到鄂尔多斯市各年份的综合得分，并结合之前介绍的综合转型阶段识别方法，对鄂尔多斯市所处的转型阶段进行测度（表3）。

表3 鄂尔多斯市各年份指标的得分及转型阶段识别

从测度结果来看，鄂尔多斯市经过多年的转型发展，转型成果显著，整体进入基本转型阶段。2013年，鄂尔多斯市综合转型得分为46.27，之后有一个平缓的回落，到2019年下降了14%。其平均得分为43.42，属于基本转型阶段；变异系数为5%，未超过10%，说明这几年鄂尔多斯市经济发展较平稳，进入转型瓶颈期，若要突破尚需进一步努力。从经济、社会和环境转型发展来看，发展情况并不平衡，除社会转型情况较好外，经济和环境转型均落后于整体水平。经济转型平均得分为10.24，位于初步转型阶段；变异系数为18%，指标数据变化较大，经济转型阶段正处于起步转型向初步转型发展。社会转型情况较好，2013年就进入了成功转型阶段，其后一直平缓上升，平均得分为24.45；变异系数为9%，说明鄂尔多斯市社会转型成果较为稳定。环境转型发展缓慢，从2013年开始进入了停滞期，直到2019年有一个较为明显的回落，平均得分为12.42；变异系数为12%，说明鄂尔多斯市环境转型虽然已经进入基本转型阶段，但成果并不稳定。

从各指标的权数值（Wi）上看，大于0.06的指标有7个，包括GDP增长率、采矿业从业比重、居民参保医疗保险比率和万元GDP能耗等（表4）。

表4 权数值（Wi）大于0.06的指标值（x'ij）

对这些指标进行分析，其中反映经济发展指标的有GDP增长率、采矿业从业比重、制造业从业比重和第三产业产值占总产值比重，这四个指标均有波动现象。从图1可见，鄂尔多斯市GDP增长率虽一直优于全国平均水平，但是呈现出逐年下降趋势，2015年开始降至全国平均水平之下,2019年更是降至-0.487，与全国平均水平差距缓慢增大。采矿业从业比重、制造业从业比重和第三产业产值占总产值比重这三个指标均低于全国平均水平，虽取得了一定成绩，如采矿业从业比重从2013年的-6.577提高至2019年的-3.813，但从整体上看依然落后于全国平均水平。

图1 权数值（Wi）大于0.06的七个指标状况

反映能源节约的指标有万元GDP能耗，鄂尔多斯市该项指标与全国平均水平相比一直居高不下，并呈逐年增长态势，2019年比2013年全国平均水平增长了近55%，这说明鄂尔多斯市能源利用效率问题亟待解决。工业固体废物综合利用率虽有所提高，从2013年到2019年提高了约0.05%，但仍低于全国平均水平。

反映社会状况的指标情况较好，尤其是代表人民生活水平的居民参保医疗保险比率增长迅速，远高于全国平均水平，表明在政府的有效扶持下，鄂尔多斯市生活水平和生活质量有了极大的提升。

这些指标与鄂尔多斯市经济、社会、环境发展状况基本一致，表明目前制约鄂尔多斯市转型发展的主要因素是产业结构调整及能源有效利用问题。

综上，从2013—2019年的综合得分上看，鄂尔多斯市的转型发展已经进入基本转型阶段，取得了阶段性的成果。但经济、社会和环境转型呈现出不平衡的态势，并且经济转型的落后成为制约整体转型发展的关键因素。产业结构虽有所调整，但仍然体现出对资源较强的依赖性，能源效率问题日渐严重，GDP增长率逐年下降，这既是资源型城市产业转型的必经阶段，也是鄂尔多斯市现阶段转型发展亟待解决的主要问题。

2.5 分指标转型效果评价及影响因素分析

2.5.1 经济支持力明显不足，整体转型进入瓶颈期

相比于全国资源型城市转型发展的总体情况，鄂尔多斯市转型情况较好，目前已经进入基本转型阶段。2013年之前是鄂尔多斯市经济发展的辉煌期，依靠资源型产业创造了巨大的经济财富。但从2013年之后随着能源价格下降和经济环境变化，政府虽然积极推进产业结构改革，大力发展第三产业，但是经济发展水平依然出现下滑，2019年GDP增长率与全国平均水平存在明显差距，增加率比2013年下降了近1/2。

从图2可见，虽然鄂尔多斯市人均GDP、GDP增长率等指标与全国平均水平相比较高，但是高于全国平均水平的比例逐年下降。这主要是由于鄂尔多斯市属于成长型资源型城市，作为全国的能源基地，资源产业产值在地区总产值中仍然占据主要地位，由此导致了总量指标高走和相对指标低迷的矛盾态势。尤其在近年能源价格下降和政府政策性转移的影响下，资源型产业的萎缩导致了经济总体水平的下降，这是资源型城市转型的必然趋势。

图2 鄂尔多斯市经济转型效度分析

从图3可以看出，鄂尔多斯市经济、社会和环境转型发展并不平衡。经济转型位处于末位，对综合转型的贡献率最低，这与资源型城市转型发展的规律不符。经济发展是整体转型的支撑，经济转型的滞后致使社会和环境转型发展情况也不稳定，呈现出波动态势。因此经济转型是目前鄂尔多斯市转型最主要的影响因素，只有解决了经济转型问题，鄂尔多斯市综合转型发展才能进入下一个阶段。

图3 鄂尔多斯市转型阶段识别

2.5.2 资源型产业比重依然过大，产业结构有待进一步优化

从上文分析可见，经济转型滞后已经成为制约鄂尔多斯市综合转型发展的关键因素，其中最为主要的就是产业结构的优化问题。

配第-克拉克定理揭示了产业结构的演变规律，产业结构的最高级模式为“三二一”模式。早在2015年我国产业结构就形成了“三二一”模式，实现了产业结构的现代化[21]。鄂尔多斯市积极推进产业结构改革，2019年产业结构为3.4∶58.1∶38.5，第二产业份额呈下降趋势，第三产业不断增长，变化总体趋势符合配第-克拉克定理。但与全国产业结构比例相比，鄂尔多斯市产业结构仍高位呈现“二三一”特征。

资源性是资源型城市功能的体现，资源型城市转型的一个重要特点就是资源性特征逐渐消减。本文用采掘业从业比重、制造业从业比重、第三产业产值占总产值比重来刻画鄂尔多斯市产业结构特征。从图4可以看出，鄂尔多斯市产业结构优化取得了一定成效，第三产业产值占总产值比重接近全国平均水平，在2017年时相差0.06%；采矿业从业比重得分虽有波动，但总体向好，从2013年到2019年与全国平均水平的差距缩减了近50%。但整体上来看资源依赖性特征仍然明显，这三个指标值与全国平均水平的差距虽有缩减，但进展非常缓慢，资源产业产值依然是当地经济的主要贡献者，第二产业依然是“一煤独大”，新兴产业发展滞后、现代服务业占比偏低等问题依然突出。一方面，这是资源型城市转型发展的必经之路；另一方面，由于鄂尔多斯市属于成长型资源型城市，基于其丰富的自然资源优势而担负着重要的能源资源供应任务，这成为鄂尔多斯市转型发展的阻力。

图4 鄂尔多斯市产业结构指标情况

2.5.3 环境转型指标两极分化，能源节约问题亟待解决

通过指标分析，鄂尔多斯市环境转型呈现出两极分化现象，环境治理方面取得显著成效，污水处理率、城市人均绿地面积均高于全国平均水平；但能源利用效率方面一直低于全国平均水平，并且呈现出负增长态势，尤其是2019年万元GDP能耗与2013年全国平均水平相比增长了近55%，与全国平均水平差距急剧扩大。工业固体废物综合利用率虽然有所上升，但幅度不大，且在2019年有比较大的下滑（图5）。

图5 鄂尔多斯市环境转型效果分析

总体来说，鄂尔多斯市环境转型发展取得一定成效，但转型发展已进入瓶颈期。环境状况改善是一个长期的过程，虽然鄂尔多斯市环境指标综合得分早在2013年就已经进入初步转型阶段，但是时至2019年，近7年时间依然徘徊在初步转型至基本转型阶段，没有完全达到阶段性转变。从图5也可以看出，鄂尔多斯市优于全国平均水平的指标基本上涨幅不大，但是落后于全国平均水平的指标却迅速下降，尤其是万元GDP能耗。可见，目前资源的有效利用已经成为制约鄂尔多斯市环境转型的一个关键问题。