欧盟和美国的农业生态补偿政策及启示*

陈诗华，王 玥，2，王洪良，2，香 宝，2※

（1.中国环境科学研究院环境基准与风险评估国家重点实验室，北京 100012；2.天津市滨海新区环境创新研究院，天津 300450）

0 引言

农业农村的生态环境保护是普惠的民生福祉。当下，人们已经认识到生态环境保护与经济社会协同发展的重要性。生态补偿以经济激励换取环境效益，能够促进农业生产者采取对生态环境有益的生产实践，是国际上应对农业环境问题的主要政策手段，也是我国生态文明建设的重要制度保障。

为了减轻农业生产带来的负面环境影响，欧盟和美国分别建立了庞大的农业环境支付计划。欧盟于20世纪60年代推出了共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP），在收入支持和农村发展两种机制下，为农民提供稳定和持续性的付款以强化环境绩效[1]；美国则开展以项目为依托的农业生态补偿，不仅采取土地租金、成本分摊和环境绩效奖金等经济激励措施，还向农业生产者提供环境教育和技术援助。

欧盟和美国的农业生态补偿取得了巨大成就。自1990 年以来，欧盟通过农业环境措施提升了农业生态系统的景观和生物多样性，使欧盟农业温室气体排放下降了20%以上[2,3]。美国于1986 年起实施保护储备计划，自项目实施以来减少了90 亿t 以上的农业土壤侵蚀量，在2017 年度减排约23.6 万t 氮、4.67 万t磷和4 400 万t 二氧化碳，实现了多重环境效益[4]。此外，欧盟和美国的农业生态补偿还具有法律保障坚实、货币化程度高的特点，是国际上农业生态补偿经验较丰富和成熟的国家和地区[5]。

在国内农业生态补偿政策研究中，一部分研究从生态资源出发，探讨了美国湿地和草地保护计划[6]、发展中国家森林资源和水资源生态补偿项目[7]、耕地和生物多样性保护项目[8]等方案的实施经验；另一些研究则基于农业部门的运行机制，关注生态农业转型补贴[9]、生态产品认证[10]和农业生态补偿专项基金[11]等制度，少有研究将“农业”和“生态”两方面的目标结合起来，没有明确农业生态补偿的制度定位。

加强农业生态补偿的制度设计是新时代实现农业可持续发展和生态文明建设的必然要求。2020 年11月，国家发展改革委发布了《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》，未来这一条例将成为我国生态补偿领域的第一个单独法规，为建立生态补偿长效机制提供制度保障。文章通过比较分析欧盟和美国的农业生态补偿在政策目标、政策工具和法律保障上的做法和经验，并结合我国农业生态补偿的现存问题，提出了细化农业生态补偿制度设计的建议，以期进一步发挥生态补偿机制在乡村振兴战略中的作用。

1 欧盟和美国农业生态补偿政策及特征

1.1 政策目标

在欧盟和美国的农业政策体系中，农业环境保护占了很大篇幅。农业环境政策作为一项协调政策，起到了保护自然资源、支持农业生产的作用。明确的政策目标能够促进欧盟和美国的农业生态补偿政策与环境需求之间的匹配，从而达到优化资金分配、提高政策效率的目的[12]。在政策目标上，欧盟和美国的农业生态补偿政策存在着显著的差异[13]：欧盟认为土地用于农业生产时能够实现最高的环境价值，强调农业生产在提供食物、调节气候、改善水质、物种及栖息地保护和景观提供等方面发挥的正外部性[14]；美国的农业生态保护模式旨在降低农业生产的负外部性，在农业资源保护上不对具体领域进行区分，而是关注综合的生态效益[15]。

1.2 政策工具

为鼓励农民采取对环境友好的农业生产实践，欧盟和美国提供了广泛的政策选择，对农民的支付水平很高[16]。由于政策目标的差异，二者在具体的政策工具采取上体现出不同的侧重点：欧盟围绕建设农田景观和降低环境风险设置特定的环境目标，侧重于限制农业集约化；美国则主要通过土地休耕等限制农业土地利用的方法保护农业资源，降低农业扩张。

1.2.1 欧盟

在CAP 2014-2020 提供的众多政策工具中，绿色CAP 工具金字塔是欧盟农业生态补偿机制的主要内容。如图1所示，按照政策参与的义务性和补贴程度，绿色CAP工具金字塔分为交叉合规、绿色直接支付和农村发展下的环境措施3层[17]。

图1 欧盟绿色CAP工具金字塔

在绿色CAP工具金字塔中，底层的交叉合规是欧盟农民的环境义务基准，具有强制性而无经济补贴，属于监管性政策。中间层的绿色直接支付属于CAP的收入支持机制，通过激励农民采取有益于土壤质量、碳固存和生物多样性的耕作方式，促进与农业生产相关的环境产出，产生对土地利用和农业市场的正面影响[18]。

顶层的农村环境措施属于CAP 的农村发展机制，基于农民自愿履行的环境承诺签订多年合同并给予经济补贴，这类付款也是欧盟最高的保护性支出[19]。农业环境措施包括各种维持生物多样性和农业生态系统质量与服务的做法，以及农业—环境—气候措施、有机耕作措施、Natura 2000 和水框架指令付款等内容，其作用是帮助欧盟更有针对性地开展农业环境管理。

整体上，CAP 为欧盟的农业环境保护提供了强大而完善的政策框架，但在实际方案的选择上自由度不高，降低了政策效率[20]。由于环境目标和具体措施之间的对应关系，一些预期的生态系统服务和景观维护指令没有向更具成本效益的保护区建设投入，而是在农田管理实践上支出[21]。

1.2.2 美国

美国农业保护计划是农业生态补偿制度的中心。通过对下列政策工具的组合，可以获得不同控制水平的农业保护计划[22]。

（1）合规要求：指农业生产者为了获得生态补偿付款应遵循的环境监管要求，主要包括湿地保护规定（Swampbuster）和易侵蚀土壤保护（Sodbuster）。

（2）财政激励、教育及技术援助：政府向农民或牧场主付款以鼓励对环境有益的活动，或提供规划和实施管理实践的信息和培训。

（3）国家认证标准：识别对消费者有价值的、采用特定的环境实践生产的产品。如有机产品认证或其他生态标签认证。

（4）环境信用交易：用一个实体提供的环境效益来换取另一个实体的付款。通过在不同污染源之间分配污染物排放以降低污染控制成本。

（5）缓解银行：补偿性缓解措施，通过异地生态建设来抵消失去的生态系统服务，是一种类似于排放交易的市场机制。

1.3 法律保障

欧盟和美国的农业生态补偿法律保障在各自的农业法中得到了集中的阐述，不仅确保了生态补偿的资金和分配，还保障了评估和监管体系。其不同之处在于CAP 为整个欧盟提供了统一且完善的机制，并通过成员国层面的集成和控制系统均衡地区差异，而美国的农业生态补偿以农业资源保护为中心，同时重视农业生态补偿方案中跨部门的合作与协调。

1.3.1 欧盟

根据《欧盟运作条约》，欧盟法规对所有成员国具备约束力并统一执行，在立法级别上高于各成员国法律。关于农业生态补偿制度主要由直接支付法规、农村发展法规和CAP 的融资、管理、监测和评估法规确立，并集成于CAP，形成系统性的法律保障。

欧盟农业生态补偿立法最显著的特点是遵循环境政策整合（Environmental policy integration,EPI）的原则。EPI要求根据农业部门的运行机制综合考虑环境退化的潜在驱动力，将农业部门下的环境管理作为一个整体，有效落实了监管主体的责任，但对各成员国而言具有实施上的难度。

1.3.2 美国

美国农业生态的补偿性立法包括《农业法案》《清洁水法》《安全饮用水法》《资源保护与恢复法》《综合环境响应、补偿和责任法》和《清洁空气法》等，由《农业法案》规定按环境绩效支付的农业保护计划，其他环境法提供市场机制或技术支持。

《2018 农业法案》授权的农业保护计划包括在耕土地项目、土地休耕项目、地役权项目和合作项目，这些项目由美国农业部的自然资源保护局或农业服务局管理，并受到农业研究服务处、经济研究服务处、国家粮食与农业研究所等辅助机构的支持[23]。美国法律还规定了农业保护计划的监测、评估和成本效益分析，但与环境保护署对其他环境政策的定期回顾计划相比，通过4～6年的农业法案改革对农业保护计划的调整和改善还比较有限[24]。

1.4 政策特点

1.4.1 积极采取正向的政策激励，扩大参与主体及其参与途径

欧盟和美国的农业生态补偿政策分为正向激励和监管要求两个方面：监管要求在个体上表现为合规机制，是农民的强制环境义务基准。另一些监管措施也用于创造环境市场，如履行环境无净损失时创造的排放交易和抵消。在大多数情况下，促进性参与的正向激励措施被广泛应用。

表1列举了国外农业生态补偿方案中常见的主体及其参与方式和需求。

表1 欧盟和美国的农业生态补偿主体、激励因素和具体参与途径

由表1可知，为了吸引一些追求经济效益的市场主体和追求社会效益的公共组织参与，欧盟和美国的农业生态补偿政策对参与主体及其参与途径的规定非常灵活，组合了实物补偿、财政直接支付、技术和教育援助、政策优惠和超绩效付款等各类补偿手段，充分发挥各主体的激励因素，更有效地利用了现有资源。但美国的方案相比欧盟更注重实际的环境效益，获得支付的难度和财务风险更大。

1.4.2 环境服务提供者之间相互竞争，优化了成本效益

欧盟和美国投入了大量资金保障农业生态补偿方案的实施和平稳运行。为了获得更具成本效益的农业生态补偿方案，欧盟和美国的农业管理部门采取反向拍卖的机制，对生态补偿的参与对象进行筛选。如图2所示，通过竞标的双向程序，政府更容易收集土地历史信息并考察申请者的受偿意愿，同时降低了后续方案中运行和监测的成本[34]。

图2 农业生态补偿方案注册程序（以美国农业资源保护项目为例）

由于农民拥有的土地规模存在很大差异，为了避免资金向大规模生产者聚集，欧盟和美国还会在资格审查环节中限制大规模农场的参与，防止重复资助和过度支付。

2 欧美农业生态补偿政策对中国的启示

自20世纪90年代以来，我国广泛实施农业生态补偿机制，但对生态补偿的理论研究和制度设计尚处于起步阶段[35]，在实践中凸显了一些问题。首先，农业生态补偿要素分割，缺乏整体性[36]。复杂的制度背景和行政体系降低了资源配置效率，与环境的整体性不兼容[37]。其次，市场化机制保障不足，缺乏创新性经营方式。由于产业化发展动力不足，难以调动市场主体积极性，缺乏“造血式”的补偿模式[38]。最后，没有充分发挥农民主体作用。在我国部分生态补偿方案中，对农民约束强、激励少，农民缺乏对生态补偿的认识和信任，阻碍了生态补偿政策的推广[39]。基于我国农业生态补偿的现实问题和制度诉求，结合欧盟和美国农业生态补偿政策设计经验，可以获得以下启示。

2.1 推动农业和环境的政策协调

推动农业政策和环境政策协调，有利于保障农业生态补偿政策的全面性、一致性和连贯性[40,41]。包括三个方面的内容。

（1）实施横纵结合的生态补偿机制，实现治理层面的协调。欧盟和美国均实施横纵结合的生态补偿机制，在整合农业环境要素的同时确保部门内部政策一体化，建设了权责范围广、绿色化程度高的农业部门。我国现行的主要生态补偿机制是由政府主导的纵向机制，能够保障行政效率，但不利于综合环境目标的实现。未来应推动建立横纵结合的农业生态补偿机制，充分考虑农业生产的各类环境影响，结合自然资源资产产权制度、国土空间规划制度和生态系统生产总值核算国家标准等政策的支撑，促进农业生态补偿方案的科学化、精细化设计，整合我国农业领域的环境责任。

（2）合理安排强制机制与辅助机制，实现政策要素的协调。在生态补偿强制机制中，环境考虑优先于其他要素，如封山绿化、退耕还林（草）和退田环湖工程。辅助机制则是将环境因素纳入决策，环境目标本质上还是为农业生产服务，如有机肥补贴、高效节水农业建设补偿和秸秆综合利用补偿。农业作为我国的基础产业，现阶段显然无法将农业环境保护目标绝对优先，但提升农业政策内部的环境关切势在必行。

（3）促进生态补偿机制行动导向到绩效导向的转变，实现政策过程的协调。在农业生态补偿制度设计中，更关注环境保护实践的采取还是环境绩效的产出对政策的制定、实施和评估的影响十分显著。在行动导向机制下，对政策执行的考核更加便利，如规定农膜回收率、高效低毒低残留农药使用率来确保实施。但欧盟的经验显示，如果措施与实际环境效益的联系不足，采取更多的政策措施并不能保证更有效的结果。目前，我国要建立起生态补偿环境效益的评估体系、对政策运行进行全面监测还具有很大的难度，可以在现有的生态补偿方案基础上加强对农业环境措施的分类指导和效果评估，在长期上朝绩效导向的生态补偿机制积极转型。

2.2 构建“政府+市场”型的生态补偿模式

农业生态补偿与农业、农村和农民问题息息相关。在我国的农村地区，贫困和生态环境问题往往同时出现。与国外环境服务付费机制不同，促进生态减贫、巩固脱贫攻坚成果是我国农业生态补偿的目标之一。为了实现这一目标，最重要的任务就是确保农业生态补偿机制的长效、平稳运行。

环境市场并不是完美运作的。国外学者关于市场工具的采取和评估研究表明，使用以市场为基础的政策工具管理复杂的生态系统时，可能出现无法稳定提供农业环境公共服务、增加财务风险等问题[42]。在美国和欧盟以市场为主导的生态补偿方案中，政府将以第三方的身份加强对方案的监督和管理，在必要情况下利用专项资金的支持。我国应依托强有力的政府，构建“政府+市场”协同治理型的生态补偿模式。通过加强现代化农业金融体系建设和生态产品市场的科学配置、建立农业环境领域的国家绿色发展基金等措施，增强我国农村地区的风险防范能力，确保政府兜底。同时还要积极开展生态补偿理论研究尤其是经济政策机制研究，做到因地制宜地进行制度安排，强化农业生态补偿对地方发展的积极辐射。

2.3 强化农民的主体作用

乡村是一种文化共同体，农业环境问题不仅是自然环境受损的生态学问题，更是一个社会治理问题。与欧盟和美国的大规模农场生产不同，我国还没有形成适度的农业经营规模，无法独立实现农业经济的可持续性[43]，在生态补偿机制中需要依靠广泛的农民参与来降低小农经济模式的分散性，使农民在提供环境公共服务时能够更有效地对接市场和资源。强化农民在生态补偿中的主体作用，能够增强农民的环境责任和集体信任[44]。我国可以充分利用现有的基层治理模式，借鉴欧盟和美国的经验，设置农业环境教育机构并建立监督和反馈渠道，向农民提供决策所需的知识和信息，赋予农民或村民委员会等基层主体更大的话语权，鼓励绿色利益共享，让农业生态环境保护成为人们切实追求、乐于共建的目标。

3 结论

通过对欧盟和美国农业生态补偿政策的宏观审查，发现发达国家非常重视农业环境保护，发展生态补偿机制、扩大激励政策是普遍的做法。在一体化宗旨的驱动下，欧盟通过系统性的政策设计实现了环境目标与农业部门目标的整合，形成了统一的农业生态补偿制度。美国则以项目为依托开展综合性的农业生态保护，并通过建立完备的政策支持和保障体系提升农业生态补偿的环境绩效。

农业环境政策碎片化、市场化生态补偿机制保障不足和农民参与度不足是我国农业生态补偿中亟待解决的问题，通过借鉴欧盟和美国协调农业和环境政策、完善绿色金融体系和科技支撑以及提升政策透明度的经验，能够优化我国农业生态补偿政策的系统性，加强对政策的保障和监督。