集体资产股份有偿退出的特别性及其规范*

高 海

一、引言

集体资产股份有偿退出是指集体经营性资产和资源性资产折股量化的股份，由集体赎回或者转让给本集体成员，甚至转让给非本集体成员的行为。集体资产股份有偿退出既是农村集体产权权能和正在制定的《农村集体经济组织法》的重要内容，又是成员之间集体资产股份份额与集体收益分配的主要调整机制。2021 年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》要求“深化农村集体产权制度改革，完善产权权能”；“依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户‘三权’市场化退出机制和配套政策。”显然，无论是完善农村集体产权权能，还是保障集体收益分配权并健全其市场化退出机制，均需探究并加强规范集体资产股份有偿退出。为此，本文将在农村集体经济组织特别法人之特别性的视域下，阐释集体资产股份有偿退出的特别性，并结合地方规范性文件中集体资产股份有偿退出的制度分歧，探究能够贯彻集体资产股份有偿退出特别性的实体法规范和程序法规范。

二、集体资产股份有偿退出的特别性

正如集体资产股份退出包括股份转让和集体赎回，公司股权退出则包括股权转让和公司股权收购，农民专业合作社成员出资退出包括出资转让以及成员退社与被除名时的出资退还。提炼集体资产股份有偿退出相对于公司股权退出、农民专业合作社成员出资退出的特别性，可以进一步挖掘农村集体经济组织特别法人与公司营利法人的区别、阐释农村集体经济组织法人与农民专业合作社法人被《民法典》第96条规定为两类不同特别法人的理由，而且还可以论证集体资产股份有偿退出中的哪些方面可以参照公司股权退出、农民专业合作社成员出资退出的现有规则在哪些方面需要设计特别规则。依循能否退出、退出给谁、如何退出、退出后果，集体资产股份有偿退出呈现出退出条件、受让主体、退出程序和退出效果四个方面的特别性，集体资产股份有偿退出的特别性主要根源于农村集体经济组织特别法人的财产公有性、成员封闭性、功能综合性等特别性。

（一）退出条件侧重强调保障性

1.转让集体资产股份的条件

地方规范性文件对集体资产股份转让条件的限制主要体现在三个方面：（1）要求股份转让者已有生活保障或居住保障，《浙江省农村集体资产股权管理暂行办法》（浙农经发〔2018〕12 号；以下简称《浙江省股权管理办法》）第15 条如此规定。（2）要求股份转让者“户内须保留不低于一人份额的最低股权数”，《福建省松溪县村集体经济组织股权管理暂行办法》（松政办〔2019〕24 号；以下简称《松溪县股权管理办法》）第16 条如此要求。之所以要求股权户保留最低股权数，是因为《松溪县股权管理办法》第35 条规定：“股权全部转让或有偿退出后，原成员不再享有本村集体经济组织福利待遇。”（3）要求未成年人股份不得转让，佛山市顺德区《关于开展规范和完善顺德区农村股份合作社组织管理试点工作的指导意见》（顺农改〔2012〕2 号；以下简称《顺德区股份合作社管理意见》）有类似规定。

与公司股权退出相比，集体资产股份退出的特别性体现如下：（1）转让限制适用的普遍性。有限责任公司股权内部转让没有限制，只是向外部转让股权需经其他股东过半数同意；股份有限公司并不限制向公司外部转让股权——更不限制股权内部转让，只是为了保障股权市场的稳定性，2018 年《公司法》第141条才对股份有限公司内部转让和外部转让统一规定了三种短期限制情形，其中两种情形都只是对发起人和公司高级管理人员转让股权的限制。而集体资产股份外部转让在绝大部分地区被禁止，上述转让限制在相应地区不仅普遍适用于集体资产股份内部转让，而且前两种限制情形普遍适用于所有成员股东。（2）转让限制原因的保障性。有限责任公司股东外部转让，要求其他股东半数以上同意是基于有限责任公司的人合性；股份有限公司限制发起人、高级管理人员和公开发行股份前的原有股东在一定期限内转让股权，是为了防止道德风险的发生，保障股票交易秩序、受让人和其他股东的合法权益。而集体资产股份转让限制则主要是基于集体资产股份的保障性，①参见房绍坤、任怡多：《论农村集体资产股份有偿退出的法律机制》，载《求是学刊》2020 年第3 期；王洪平：《农村集体产权制度改革的“物权法底线”》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第1 期。前两种限制主要保障股份主体的基本生活及其户内成员的福利待遇受益权，第三种限制则主要保障未成年人的基本生活权益。显然，集体资产股份转让限制的普遍性和保障性，根源于集体所有权保障本集体成员生存和发展的本质属性；②参见韩松：《我国民法典物权编应当界定农民集体所有权类型的本质属性》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第3 期。而且，限制原因的保障性导致了限制适用的普遍性。

2.赎回集体资产股份的条件

地方规范性文件对集体资产股份赎回条件的规定主要体现在三个方面：一是要求农村集体经济组织流动资金及经营性收入年均增幅达到一定比例。如《浙江省股权管理办法》第16 条如此要求。二是要求股东发生重大疾病等特殊情况。《北京市海淀区农村股份经济合作社股权管理办法（试行）》（海行规发〔2018〕22 号；以下简称《海淀区股权管理办法》）第28 条规定：“股东因重大疾病等特殊情况急需转让其股份，且在一定期限内无其他股东愿意受让其股份的，经所在股份经济合作社同意，……可由所在股份经济合作社赎回。”③《甘肃省永昌县农村集体资产股权设置与量化管理指导意见（试行）》（县委办发〔2020〕23 号，以下简称《永昌县股权管理办法》）也有类似规定。三是要求户内全部集体成员死亡、户籍迁出或丧失集体成员身份。《松溪县股权管理办法》第19 条与《福州市晋安区农村集体经济组织股权管理暂行办法》（榕晋政综〔2019〕21 号；以下简称《晋安区股权管理办法》）第19 条规定：“户内全部集体经济组织成员死亡，户籍迁出本集体经济组织所在地或成为国家行政机关、企事业单位正式在编人员的，其合法继承人或其本户自愿提出退出股份申请，经本集体经济组织审批同意，可以由本集体经济组织赎回。”其中第一种赎回条件是一般要求，具有普适性；第二种和第三种赎回条件属于特殊情形，可以不受第一种赎回条件限制。而且，“可以”赎回意味着有条件地赎回，赋权集体决定赎回与否，并非强制集体兜底赎回。

集体资产股份赎回类似于公司股权收购，但是集体资产股份赎回与公司股权收购相比，不仅两者限制条件不同而且限制原因也不同。《公司法》第74 条第1 款规定公司连续盈利却决议不向股东分配利润，公司决议合并、分立、转让主要财产等特定情形下，投反对票的股东可以请求公司收购其股权，主要是为了保障投反对票股东权益并促进相关决议能够通过；《公司法》第142 条第1 款规定“将股份用于员工持股计划或者股权激励”“将股份用于转换上市公司发行的可转换为股票的公司债券”等情形下，公司可以收回本公司股份，也是为了促进公司特定目的的有效实现。而集体资产股份退出时，要求农村集体经济组织流动资金和经营性收入年均增幅达到一定比例时集体才可以赎回股份，有助于保障农村集体经济组织经营的持续性，避免经营不善时因股份有偿退出使集体经营陷入更难境地，进而有助于保障更多集体成员持续地获取集体收益和福利；规定股东发生重大疾病等特殊情况时集体可以赎回股份，有助于保障成员股东的股份及时变现并克服暂时困难；规定户内全部集体成员死亡、户籍迁出或丧失集体成员身份时集体可以赎回股份，有助于保障集体资产股份的退出渠道和农村集体经济组织成员的社区性。

农民专业合作社成员退社时的出资退出类似于集体资产股份赎回。与农民专业合作社成员退社的条件限制相比，集体资产股份赎回的限制更多。退社自由是农民专业合作社的一项基本原则，成员退社除需继续履行其成员资格终止前已经与本农民专业合作社订立的合同，并“按照章程规定分摊资格终止前本社的亏损及债务”外，没有其他特别条件限制。同理，农民专业合作社成员转让出资时，也应自己继续履行已经与本农民专业合作社订立的合同并承担亏损及债务，或约定由受让人履行和承担。显然，集体资产股份退出限制较多，根源于农村集体经济组织成员的封闭性以及集体资产的保障性，而农民专业合作社成员出资退出限制极少，则契合了其成员的开放性。

（二）受让主体主要限于集体内部

规范性文件对集体资产股份受让主体主要有如下三种表达：（1）明确将受让人限定在集体经济组织内部。2016 年12 月《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》）要求：“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”（2）要求“股权原则上只能在本集体经济组织内部转让”。《松溪县股权管理办法》第15 条和《福建省永安市农村集体经济组织股权管理暂行办法》（永政办〔2019〕31 号；以下简称《永安市股权管理办法》）第15 条均如此规定。（3）有条件地将受让人扩展到本集体经济组织之外。根据《海淀区股权管理办法》第15 条的规定，“股权原则上在股东之间进行转让，也可以转让给股东本人的配偶、子女、父母”；如果受让人不具有本集体成员资格，“受让人为非普通股股东的，其受让股权只享有收益权”。④《浙江省人民政府办公厅关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》（浙政办发〔2014〕101 号）要求“探索在县域范围内开展股权流转交易”。本条中“原则上”的表达以及受让人可以是不具有本集体成员资格的配偶、子女、父母的规定，也为第（2）种情形中“原则上”的表达已包含受让人可以有限制地突破本集体范围提供了解释空间。

据上，除个别地区允许集体资产股份受让主体是非本集体成员之外，绝大多数地区要求集体资产股份受让主体限于集体内部。与有限责任公司股权退出和农民专业合作社成员出资退出相比，集体资产股份受让主体主要限于集体内部的特别性更为明显：（1）有限责任公司和股份有限公司均允许股份内部转让和外部转让，只是有限责任公司股份外部转让须经其他股东半数以上同意。（2）农民专业合作社成员出资转让虽然一般限于成员内部，⑤2019 年《农民专业合作社示范章程》第46 条第2 款规定：“经理事会【注：或者理事长】审核，成员大会讨论通过，成员出资可以转让给本社其他成员。”但是并非不允许外部转让，而是外部转让已经被农民专业合作社“入社自愿、退社自由”中的入社和退社制度予以吸收并规范，如外部转让可以分解为成员退社与外部主体入社，退社与入社两项制度相结合可以达到外部转让的效果。集体资产股份退出的受让主体主要限于集体内部，是“因成员的身份性导致股权的封闭性”⑥郭洁：《论农村集体经济组织的营利法人地位及立法路径》，载《当代法学》2019 年第5 期。，即集体资产股份主体的身份性要求股份的受让主体也应具有本集体成员身份。

（三）退出程序凸显更多限制性

一方面，就退出是否需审批同意而言，集体资产股份退出程序较为严格。（1）集体资产股份转让普遍要求转让人申请，集体经济组织同意、公示无异议后，方可办理过户即股权变更登记。⑦参见《浙江省股权管理办法》第17 条、《福建省漳平市村集体经济组织股权管理暂行办法》（漳农权改办〔2018〕6 号；以下简称《漳平市股权管理办法》）第17 条。有的地方还需要转让方户内全部集体成员⑧参见《松溪县股权管理办法》第16 条、《漳平市股权管理办法》第16 条。或18 周岁以上集体成员，甚至镇（街道）集体资产管理部门同意，⑨参见《海盐县农村集体资产股权交易管理办法（试行）》（盐政办发〔2015〕52 号；以下简称《海盐县股权管理办法》）第16 条。即需经多达三个环节三方同意。显然，如果任意一方未同意，都会影响集体资产股份转让的法律效力或变更登记。（2）股份有限公司股权转让除《公司法》第138 条要求的交易场地、交易方式之外，并无特别限制；有限责任公司股东除向外部转让股权需“经其他股东过半数同意”之外，内部转让股权也无限制，而且根据《公司法》第71 条第2 款规定，“其他股东半数以上不同意转让的，不同意的股东应当购买该转让的股权；不购买的，视为同意转让”。由此可见，向外部转让股权需“经其他股东过半数同意”的要求，仅仅是为了保障股东之间人合性而规定的程序性限制，并不会禁止股权转让。（3）农民专业合作社成员入社、退社、除名等事项需要经过成员大会决定，即仅需农民专业合作社同意即可，显然比集体资产股份转让可能需要两方甚至三方主体同意更为简单。《农民专业合作社示范章程》第23 条之所以未明确列举出资转让也需要成员大会决定，既可能是因为转让可以被入社和退社分解替代，也可能是因为转让已经含在“等事项”之中。

另一方面，就退出是否受优先购买权限制而言，集体资产股份退出受此限制较多。《公司法》只规定有限责任公司股权外部转让时，其他股东有优先购买权；农民专业合作社成员出资应在成员内部转让，未见优先购买权的规定。但是，集体资产股份不仅外部转让时，集体和集体成员应有优先购买权，而且即使将集体资产股份转让限于集体内部，地方规范性文件也有本集体经济组织成员⑩《湖北省当阳市农村集体资产股份有偿退出实施办法（试行）》（以下简称《当阳市股份退出办法》）第3 条规定：“同等条件下，家庭共有人、本集体经济组织成员享有优先受让权。”或本集体经济组织⑪参见《西宁市城中区农村集体资产股份设置与量化管理指导意见》（以下简称《西宁市股份管理意见》）第23 条和《顺德区股份合作社管理意见》。有优先购买权的规定（两者的差别在于是本集体经济组织成员优先于本集体经济组织，还是本集体经济组织优先于本集体经济组织成员）。

集体资产股份退出时，无论是集体和户内集体成员的同意权，还是集体和集体成员的优先购买权，都是为了更好地实现集体资产股份对集体成员的保障功能，即根源于集体资产的公有性及其对本集体成员的保障性。如本集体优先受让集体资产股份，有助于转增集体股通过集体股股利实现集体公益，或者便于配置给户内人均占股比例偏少的集体成员。

（四）退出效果呈现受让权利有限性与转出权利延伸性

一方面，受让人受让权利的有限性。集体资产股份转让后，非本集体成员受让的，可以享有按股分红权，却不能取得表决权、选举权和被选举权；原成员股东受让的，只能因增加持股份额而增加股份分红权，在农村股份经济合作社普遍实行“一人一票”或“一户一票”的表决机制下，却不能增加其在受让之前已经享有的表决权、选举权和被选举权。集体赎回的股份如果划入已设置的集体股，则集体作为受让人因增加集体股占股比例也只是增加股份分红权，却不增加集体表决权、选举权和被选举权（集体股是否有这些权利也不无疑问）。但是公司股权转让后，不仅外部受让主体受让后，可以享有股份分红权和表决权、选举权、被选举权；而且原股东受让的，还可以增加按股表决权和按股分红权（除非有限责任公司章程有例外规定）。农民专业合作社成员受让出资后，因为农民专业合作社实行“一人一票”制不会增加成员基本表决权，但是会增加成员出资额并增加其按股分配比例，甚至有可能增加其附加表决权。由是观之，集体资产股份退出中的受让人与公司股权、农民专业合作社出资转让的受让人相比，受让权利较为有限。

另一方面，退出人退出权利的延伸性。退出人虽然丧失了集体资产股份权，但是在其未丧失集体成员资格的前提下，却由股份退出的事实催生了集体资产股份受让优先权，即退出人还有资格在占股最高比例限额内优先受让集体资产股份的权利，以便增加其再取得集体资产股份的机会。集体成员享有的集体资产股份优先受让权与宅基地面积限额内享有的宅基地使用权优先受让权⑫参见高海：《宅基地“三权分置”的法实现》，载《法学家》2019 年第4 期。一样，都是集体成员权权利体系的当然内容，也是集体所有权为本集体成员提供保障的本质特性衍生的集体资产股份保障集体成员受益权的体现。而公司股东和农民专业合作社成员在股权与出资全部转让后，并不享有受让本公司股权和本农民专业合作社成员出资的优先权。

三、集体资产股份有偿退出的实体法规范

（一）能否强制退出股份

1.丧失集体成员资格能否强制退出股份

前已提及，《松溪县股权管理办法》第19 条和《漳平市股权管理办法》第19 条均规定：“户内全部集体经济组织成员死亡，户籍迁出本集体经济组织所在地或成为国家行政机关、企事业单位正式在编人员的，其合法继承人或其本户自愿提出退出股份申请，经本集体经济组织审批同意，可以由本集体经济组织赎回。”此处言明“自愿提出”申请、“可以”“赎回”，既不是强制退出也不是无偿退出。在集体资产股份允许继承尤其是允许非本集体成员继承的规范体系中，“户内全部集体经济组织成员死亡”即集体成员因死亡丧失成员资格的，其集体资产股份应按照继承规则处理，显然不宜强制退出。在2021 年中央一号文件要求“保障进城落户农民……集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法”，即农民进城落户不必然丧失集体收益分配权和集体成员资格⑬参见韩松：《城镇化对农民集体土地所有权制度的影响及其应对》，载《江西社会科学》2020 年第2 期；高海：《论农民进城落户后集体土地“三权”退出》，载《中国法学》2020 年第2 期。的前提下，户内集体成员“户籍迁出本集体经济组织所在地”并进城落户的，其集体资产股份也不宜强制退出；即使未进城落户而是迁至其他农村集体经济组织，在《集体产权改革意见》明确建议“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”即“增人不增股、减人不减股”的政策语境下，同样不宜强制退出：既然其迁入的农村集体经济组织“增人不增股”，自然其迁出的农村集体经济组织应“减人不减股”。

那么，在“户内集体成员成为国家行政机关、企业事业单位正式在编人员”，不再依赖集体资产提供的社会保障并应丧失本集体成员资格⑭参见肖新喜：《论农村集体经济组织成员身份的确认标准》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020 年第6 期；高海：《论农民进城落户的集体土地“三权”退出》，载《中国法学》2020 年第2 期。的情况下，应否强制其退出集体资产股份？在大部分地区普遍允许非本集体成员继承甚至个别地区附条件地允许非本集体成员受让集体资产股份的前提下，以不强制退出为宜。因为集体成员丧失集体成员资格后，只不过是转变为非本集体成员占有股份；为了保障集体成员对集体资产和农村集体经济组织的管理控制，借鉴非本集体成员继承股份仅取得有限权能，同样将丧失集体成员资格者继续占有的股份变更为不享有表决权、选举权和被选举权的股份即可。否则，会造成允许非本集体成员继承却不允许原是本集体成员的非本集体成员继续持股的悖论。当然，可以设计特别规则，鼓励或促进非本集体成员占有的股份尽量转化为本集体成员占有，如不仅限制非本集体成员股份的表决权，而且制定差别受益规则，甚至借鉴《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》第16 条规定，可以通过章程或者成员民主议定，特别规定非本集体成员继承和本集体成员转变为非本集体成员后，本集体其他集体成员和集体有优先受让其股份的权利。

2.损害本集体利益能否强制退出股份

2017 年《农民专业合作社法》第15 条列举了农民专业合作社章程应当载明的涉及成员出资退出的三种方式：退社、除名和出资的转让。其中，无论是退社还是除名，均要退还成员个人账户内记载的出资额和公积金份额；退社和转让属于自愿退出，除名因成员违反章程、权力机关决议或者严重危害其他成员及合作社利益而属于强制退出。那么，能否借鉴《农民专业合作社法》中的除名，当农村集体经济组织成员有“不遵守农村集体经济组织章程、成员（代表）大会决议；严重危害其他成员及农村集体经济组织利益”等损害本集体利益情形时，强制其退出股份？

成员损害本集体利益能否强制其退出股份，可以参照集体成员资格丧失情形予以考量，因为丧失成员资格就意味着应丧失集体资产收益权——自然包括应丧失集体资产股份。考察地方规范性文件中丧失集体成员资格的情形，一般包括死亡、取得其他集体经济组织成员资格、列入公务员序列和事业单位编制、自愿放弃本集体经济组织成员资格等。⑮参见《漳州市龙文区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》（漳龙政办〔2018〕12 号；以下简称《龙文区成员身份界定意见》）第6 条。不仅集体成员违法犯罪不丧失成员资格、⑯参见《龙文区成员身份界定意见》第8 条。不丧失集体资产股份配置权，也未见以成员“不遵守农村集体经济组织章程、成员（代表）大会决议；严重危害其他成员及农村集体经济组织利益”为由，强制丧失集体成员资格的规定。

农民专业合作社成员可以被除名，而集体成员损害本集体利益却不宜强制其退出股份，理由有二：一是农民专业合作社成员承担惠顾合作社义务，如果合作社成员违反惠顾义务就会危及合作社事业；而集体成员一般无出资义务也无惠顾义务，往往难以严重危及农村集体经济组织利益。二是集体资产所有权和集体成员权是保障集体成员基本生活和发展的私权。“成员权系集体所有权的实体和人格要素”⑰陈小君：《我国农民集体成员权的立法抉择》，载《清华法学》2017 年第2 期。，“成员权体现着农民集体对集体成员生存保障职能的实现”⑱高飞：《农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴》，载《法学研究》2016 年第3 期。。基于集体成员身份配置的集体资产股份，自然也应负担集体成员的生存保障即基本人权保障；而农民专业合作社作为弱者的联合，更加关注公平交易，对其成员一般并无基本生存保障功能。

（二）如何安排赎回资金与赎回股份

1.赎回资金的确定与列支

不同于农民专业合作社成员退社时，退出资金来自成员个人账户中的出资额和公积金份额，集体资产股份赎回资金的确定与列支主要有两种方式：一是“每股赎回价格以上年度末账面净资产为基础”，由股份经济合作社按照民主议定程序确定；“赎回资金从本集体经济组织公积公益金中列支”⑲《浙江省股权管理办法》第16 条。。二是“赎回价格由退出方和集体经济组织协商确定。赎回资金可以从村集体经济组织的经营收益中列支”⑳《松溪县股权管理办法》第20 条与《漳平市股权管理办法》第20 条。。

上述两种方式中，第一种方式较为合理。理由是：第一，退出双方协商赎回价格，应当有准确的商谈基础和明确的确定程序。而“每股赎回价格以上年度末账面净资产为基础”并经股份经济合作社民主议定，恰好能够提供准确的商谈基础和明确的确定程序，从而可以避免第二种方式中商谈基础和确定程序不明的不足。第二，无论赎回的股份划入集体股，还是注销或转让，集体股收益、注销或转让的对价均宜列入公积公益金。显然，从赎回股份变现收益被列入公积公益金的去处看，赎回资金也宜从公积公益金而非经营收益中列支。

2.赎回股份的处置

综合地方规范性文件的规定，农村集体经济组织赎回股份的处置方式，主要有如下三类表达：（1）“追加到集体股中，公开转让给本组织其他股权户，或用于核减相应的股份数”21《松溪县股权管理办法》第20 条。；（2）“追加到集体公益金中或转让给其他成员，也可以用于核减相应的总股份数”22《合肥市关于开展农村集体资产股份合作制改革的指导意见的通知》（合政办〔2015〕54 号）。；（3）“转让给本集体经济组织成员，或用于核减相应的总股权数”23《浙江省股权管理办法》第18 条。。

上述三类表达中提到的四种处置方式，整合后可以归纳为三种：（1）追加到集体股。该方式适用于农村集体经济组织有集体股或者可以设置集体股且又没有超过集体股限制比例（如30%）的情况。（2）转让给本集体经济组织其他成员（或股权户）并将转让款追加到公益金。地方规范性文件不仅因对股份主体认识的差异存在转让给集体成员个人还是股权户的区别（均限于本集体内部），而且要求有偿转让而非无偿分配，这与股权静态管理是一致的；但是如果股权采取动态管理，特别是恰逢股份动态调整时，应不排除集体将赎回的股份无偿分配给集体成员，特别是调配给户内人均股份数偏少的户。另外，地方规范性文件几乎都没有明确转让款的具体处置。实际上，该转让款归属全体集体成员并无疑问，宜与集体股股息和公益金一样用于公益，故追加到公益金比较合适。（3）追加到集体公益金并核减相应的股份数。地方规范性文件要么仅规定“核减相应的股份数”，要么将“核减相应的股份数”与“追加到集体公益金”作为两种处置方式，这两种规定均不妥，宜将两者结合起来，作为一种处置方式。虽然“追加到集体公益金”，不必然相应核减股份数——因集体股或赎回股份转让给本集体经济组织其他成员（或股权户）也要将转让款追加到公益金，但是“核减相应的股份数”自然要将核减股份的价款追加到公益金。从《浙江省股权管理办法》第16 条中“赎回资金从本集体经济组织公积公益金中列支”的规定，也可以看出，将赎回股份的转让款与核减相应股份的对价均追加到公益金也是合理的。

（三）是否允许集体外部人受让股份

集体资产股份的受让人范围，不仅前述地方规范性文件规定不一，而且学界也存在不同观点。有学者提出，“从维护集体所有权考虑，应当限于向其他集体成员转让或者由本集体回购其股份，是否可以向集体外成员转让则值得深思。”24韩松《：坚持农村土地集体所有权》，载《法学家》2014 年第2 期。另有学者建议，“应当允许农村集体资产股份对外流转，探索通过本集体经济组织外部转让的方式实现集体资产股份有偿退出。”25房绍坤、任怡多《：论农村集体资产股份有偿退出的法律机制》，载《求是学刊》2020 年第3 期。

基于集体资产股份退出的受让主体主要限于集体内部的特别性以及下列考量，宜适当限制集体资产股份对外转让。理由是：（1）承载社会保障功能的集体资产股份应当与集体所有权一样保障集体成员，由此限制了集体资产股份向外部转让给非本集体成员。尤其是，实践中的集体资产股份往往未类型化为体现福利性质并承载社会保障功能的资格股与无福利性质又不承载社会保障功能的投资股。由此，为了发挥集体资产股份对集体成员的福利和社会保障功能，宜限制集体资产股份对外转让。（2）股份量化的集体资产不仅包括经营性资产还有资源性资产，如果资源性资产形成的股份长期甚至无限期地被非本集体成员占有受益，将导致集体土地所有权归本集体成员集体所有并应由集体成员受益名不副实。（3）不同于土地经营权和集体经营性建设用地使用权有明确期限限制，而且可以通过非本集体成员有偿使用实现集体收益；集体资产股份一旦被非本集体成员占有，不仅没有期限限制还难以通过收费实现集体收益。（4）治理有效是全面推进乡村振兴的核心要义之一，而治理有效不仅依赖集体投入还需要集体成员的向心力和凝聚力，显然集体成员特别是仍生活在本社区直接获益的集体成员更能促成上述要求；相反，集体资产股份被外部人员占有越多，反对利用集体收益改善集体公益或社区治理的声音可能越多，越不利于治理有效的实现。综上，在非本集体成员长期占有集体资产股份不自愿退出又不能强制退出的情形下，为了维护集体所有权名实相副，宜限制非本集体成员受让集体资产股份。

适度允许非本集体成员受让集体资产股份时，除不允许非本集体成员享有表决权、选举权和被选举权等权能，对非本集体成员受让集体资产股份既要有全部非本集体成员累计占股最高比例限制又要有单个非本集体成员占股最高比例限制之外，宜允许地方实践积极探索有效的实施方式：（1）在集体资产股份能够区分“资格股+投资股”的情形下，26《广西壮族自治区梧州市农村集体资产折股量化、股权设置和股权管理指导意见》（梧政规〔2020〕5 号；以下简称《梧州市股权管理意见》）第4 条规定，可设置人口股、土地股、资金股等股权种类。其中，人口股可以视为资格股，农户以承包地入股的土地股、农村集体经济组织成员以资金入股的资金股可以视为投资股。应禁止资格股、只允许投资股向外转让给非本集体成员。（2）对《海盐县股权管理办法》第15 条允许受让人是本县域范围内各农村集体经济组织成员等实践加强考察，以便通过部分地区的试点，积累在县域范围内向外部转让集体资产股份的经验。（3）借鉴2019 年修正的《深圳经济特区股份合作公司条例》第20 条允许向不具有本集体成员资格的本公司员工募集股份的做法，吸引、激励优秀管理人员，并为完善集体资产股份向外部转让提供经验。（4）在2020 年《浦江县自然资源和规划局关于对县政协九届四次会议第178 号提案答复的函》允许“乡贤经县政府同意回原籍落户后，可向村集体经济组织或村民委员会申请使用农村宅基地”的发展语境下，亦可允许回原籍创业的非本集体成员受让本集体资产股份，且其占有股份期限可以约定与其回乡期限一致；若返回城镇，则宜按合同约定由集体赎回股份。由此，既可以将回乡创业人员有权受让集体资产股份作为引导其返乡创业的一种激励机制，又可以限制非本集体成员无限期持有集体资产股份。

（四）如何确定受让人占股限额

集体资产股份赎回后，如果转增集体股，应受集体股占比限制；股权户之间内部转让集体资产股份，需受受让人占股最高比例限制。而受让人占股最高比例，诸多地方规范性文件规定不一。（见表1）

表1：受让人占股最高比例限制情况

根据表1 可知，受让人占股最高比例限制的规定主要涉及四个方面：（1）是限制集体成员个人还是限制股权户的占股比例或倍数。而且，各地限制的比例不一：限制集体成员个人的有1%、2%、3%、5%、10%等不同规定；限制股权户的也有5‰、1%、2%等不同表达。从户内成员是集体资产股份实质主体的角度看，宜限制集体成员个人占股比例；从既能保障户与户之间人均占股公平又能解决户内未成年成员无购股能力的角度看，宜限制户内集体成员人均占股比例，而且户内人均占股最高比例不宜过高。限制成员个人占股最高比例为10%应算过高，因为户内如果有四位集体成员，该户占股可达40%。集体成员个人或股权户占股比例过高，可能难以维持“一人一票”或“一户一票”的民主决策机制。（2）是规定持有股份总额（或享有股份数额）的限制比例，还是规定折股量化和受让的股份的限制比例或者受让和受赠的股份的限制比例。规定占股最高比例限制的目的是避免股份过于集中，而折股量化和受让的占股最高比例限制忽视了受赠与继承的持股数额、受让和受赠的限额又遗漏了折股量化与继承的限额，因此规定持有股份总额（或享有股份数额）的占股最高比例限制，更有助于实现预定目标。但是，为了保证股份继承的顺利实现，可以授权章程规定：因股份继承而超过比例限制的，不影响继承。如受让集体资产股份达到一定比例后，即将或已达到比例限制，不影响继续继承；但是继承集体资产股份达到一定比例后，即将或已达到占股比例限制，则影响继续受让。（3）以本集体经济组织股份总数还是个人股份总数为基数。因为农村集体经济组织股份总数中，除个人股就是集体股，而且集体股属于全体集体成员共有、共同管理，故无论是以本集体经济组织股份总数还是个人股份总数为基数均无不可。但是在集体股数量较多的情况下，以本集体经济组织股份总数为基数相比以个人股份总数为基数应下调占股比例。（4）是由章程还是由规范性文件规定占股限制比例。从既尊重农村集体经济组织成员意思自治又加强占股限制比例管理的视角看，宜先由规范性文件规定最高占股限制比例、再授权章程在该范围内根据具体情况自主确定适合各自的占股限制比例。

四、集体资产股份有偿退出的程序法规范

（一）保留集体同意权并明确行使机关

就集体资产股份有偿退出中集体同意权而言，需要讨论两个问题：一是集体同意权有无正当性（包括内部转让是否也需要集体同意权）；二是集体同意是指权力机关同意还是指执行机关同意。

1.集体同意权的正当性

前述规范性文件未区分内部转让还是外部转让，一律要求集体资产股份转让需经集体同意。有学者反对集体资产股权质押须经农村集体经济组织同意，27参见张运书：《农民集体资产股权质押的法理逻辑及设立规则》，载《政治与法律》2019 年第10 期。那么集体资产股份转让要求集体同意是否具有正当性，或者是否需要区分内部转让与外部转让分别对待？

集体同意权是否具有正当性，关键在于集体资产股份退出中是否有需要集体实质审核的事项？如果仅仅为了保障集体的知情权，仅需通知集体即可。前已阐述，集体资产股份转让人的退出条件是否具备（包括成员或股东发生重大疾病等特殊情况集体应否赎回）、受让人的占股是否超过最高比例限制、赎回价格的确定等等，都需要集体进行实质审核，只有审核通过后才能继续集体资产股份赎回或转让。集体同意权的行使担负着确保户内集体成员尤其是集体资产股份退出者基本生存保障、集体所有权有效实现、股份经济合作社可持续发展等功能，这些也阐释了集体同意权的价值意义之所在。上述实质审核事项与集体同意权功能，不仅是针对外部转让而言，对内部转让也同样适用，故集体资产股份内部转让也需要集体同意权。

集体对集体资产股份的优先购买权，在一定程度上也可以阐释集体同意权的正当性，因为“股份转让需经集体同意”比“转让股份仅仅通知集体”更能详尽地保障集体的知情权，更能有效地保障集体优先购买权的实现。但是，不宜保留镇（街道）集体资产管理部门同意权，理由是：赋予集体同意权就可以实现集体利益与成员个体利益的平衡保护，不需要镇（街道）同意权的过度保护；有助于简化集体资产股份退出程序、提高市场化退出机制的运行效率、充分保障农村集体经济组织成员自治权。

2.集体同意是指权力机关同意还是指执行机关同意

地方规范性文件的权力机关议事事项中，鲜见审议通过集体资产股份转让的程序要求。为了提高集体资产股份转让的审批效率，农村集体经济组织章程中宜规定集体同意集体资产股份转让的具体规则，然后由执行机关依照章程规定具体执行；章程中也可以保留由权力机关民主议定的事项。如《漳平市股权管理办法》第21 条规定：“……经村集体经济组织审批同意的，由退出方与村集体经济组织协商确定赎回价款。赎回价款应由本村集体经济组织民主程序审议确定……”。其中，“村集体经济组织审批同意”可以解读为执行机关同意，而赎回价款则属于权力机关保留的民主议定事项。由此，形成权力机关制定转让审批规则或保留民主议定事项，执行机关具体执行转让审批手续，同时发挥农村集体经济组织权力机关和执行机关的优势。

（二）分类缩限适用户内集体成员同意权

集体资产股份退出时，是否需要保留前述地方规范性文件中户内农村集体经济组织成员全部同意的规定？首先需要考量集体资产股份主体是成员个人还是户。是户内集体成员共同共有还是按份共有。从各级各类规范性文件允许集体资产股份可以继承，而且继承人与被继承人均为自然人的角度看，集体资产股份的实质主体应当是集体成员个人，而非股权户；股权户仅仅是集体资产股份确权到户、以户为单位出具股权证书语境中的行使主体或形式主体。那么，户内集体成员是个人单独所有还是户内成员共有？如果是共有，还需区分是户内流动不确定的集体成员共有还是户内固定的集体成员共有。是户内成员共同共有还是按份共有。

从集体资产股份配置给本集体成员的初始取得考量，应是户内固定的集体成员个人单独所有；受让集体资产股份而且受让资金是户内多人共同出资，方可形成多位集体成员共有集体资产股份。而且，多人共同出资受让集体资产股份形成的共有也应是固定的集体成员共有，而不是户内流动不确定的集体成员共有。只要集体资产股份可以继承，就应当是固定的成员共有；否则，如果是户内流动不确定的集体成员共有，就意味着新增人口取得成员资格自动加入户内共有（自动取得股份而非通过继承），死亡人口当然退出户内共有（无法分割出其份额成为遗产）。如果是夫妻共同出资受让或继承人继承集体资产股份尚未分割，会形成共同共有；如果按照约定出资份额享有集体资产股份份额，则会形成按份共有。

参照《民法典》第301 条规定，只有转让共同共有的集体资产股份才需全体共同共有人同意；除非按份共有人另有约定，否则一般转让按份共有的集体资产股份仅需经占份额三分之二以上按份共有人同意即可。显然，仅仅从按份共有的规定看，集体成员转让自己单独享有所有权的集体资产股份以及转让按份共有的份额，一般无需户内其他集体成员同意（不具备完全民事行为能力的集体成员转让除外），更无需户内全部集体成员同意。但是，若兼顾户内“集体成员应协商确定新增集体成员股份数”以及部分集体成员转让股份后，为新增集体成员赠与股份的负担将由户内其他享有集体资产股份的集体成员承担的事实，从保护其他享有集体资产股份的集体成员权益的角度看，宜以户内其他享有集体资产股份的集体成员同意转让为前提，并赋予户内集体成员享有优先购买权。

（三）确立集体成员和集体优先购买权顺位

前已提及，集体资产股份退出时，地方规范性文件既有规定家庭共有人、本集体经济组织成员在同等条件下享有优先购买权的，也有规定本集体经济组织有优先购买权的。还有学者主张，“集体成员退出集体转让其集体资产股份的首先应当由集体回购，以便集体将该股份分配给其他集体成员”28韩松：《论农民集体成员对集体土地资产的股份权》，载《法商研究》2014 年第2 期。，即主张本集体享有优先于本集体成员的优先购买权。

集体资产股份的家庭内按份共有人享有优先购买权，有《民法典》第306 条的参照依据。本集体成员和集体享有优先购买权也均有一定正当性，毕竟本集体成员也是集体资产所有权主体的一份子，其作为特殊共有人之一，享有优先购买权与按份共有人的优先购买权具有类似的法理基础；集体作为集体资产所有权人或所有权代表行使主体优先购买后，更便于实现集体利益或者再配置给没有或只有较少集体资产股份的集体成员。

但问题是：家庭共有人或户内集体成员、本集体其他集体成员与集体均主张优先购买权时，优先购买权的顺序如何排列？宜为未超过户内集体成员人均占股最高比例的家庭共有人或户内集体成员、本集体其他符合配置条件的集体成员与集体依次享有优先权。家庭共有人或户内集体成员之所以优先于本集体其他集体成员，不仅因为家庭成员也是本集体成员，是比其他一般集体成员更为亲近的成员，而且还因为家庭成员持股份额未超过户内集体成员人均占股最高比例；本集体其他成员之所以优先于本集体，因为本集体优先受让后还是要配置给集体成员，从避免“赎回-配置”复杂操作的角度看，直接令本集体其他符合配置条件（即户内集体成员人均占股比例偏少）的成员享有更先的优先购买权，不仅有助于简化程序，而且可以凸显“退出效果呈现转出权利延伸性”即催生优先受让权的意义，使因股份退出而导致户内集体成员人均占股比例偏少的集体成员，凭借更先的优先购买权，更容易恢复占有集体资产股份。

此外，参照2018 年《公司法》第72 条的规定，人民法院依照法律规定的强制执行程序转让集体资产股份时，应当通知本集体全部集体成员和集体，并按照上列顺序保障优先购买权的行使。有优先购买权的集体成员和集体自人民法院通知之日起满一定法定期限（如20 日）不行使优先购买权的，视为放弃优先购买权。而且，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》第16 条的规定，农村集体经济组织自然人股东因继承发生变化时，其他农村集体经济组织成员或本集体主张行使优先购买权的，人民法院不予支持；但农村集体经济组织章程另有规定或者全体本集体经济组织成员另有约定的除外。当然，继承人转让其继承的集体资产股份，本集体经济组织成员或本集体主张行使优先购买权的，应当支持。此外，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉物权编的解释（一）》第12条的规定，享有优先购买权的集体成员或集体“以其优先购买权受到侵害为由，仅请求撤销转让合同或者认定该合同无效”，应不予支持。

（四）明确内部和外部股份变更登记的效力

除《中山市人民政府关于进一步推行和完善我市农村股份合作制改革的指导意见》（中府〔2018〕28号）要求“按规定程序进行股权变更登记后方可生效”，《顺德区股份合作社管理意见》规定“受让人（受赠人）自转让（赠与）手续办理完毕之日起成为股份合作社的股东”之外，其他规范性文件一般只是规定办理过户或变更登记手续，未明确变更登记的效力。集体资产股份退出后，参照2018 年《公司法》第73条的规定，农村集体经济组织应当注销或变更原股权户的股份证明，并变更受让股权户或集体股的股份证明；还应相应修改农村集体经济组织成员（或股东）名册中有关成员（或股东）及其股份额的记载。集体资产股份退出应当于成员（或股东）名册办理完变更登记发生效力，但是未向农村集体经济组织登记机关办理变更登记不得对抗善意第三人。

如果集体资产股份转让后尚未向农村集体经济组织登记机关办理变更登记，原成员（或股东）将仍登记于其股权户名下的股份转让、质押或者以其他方式处分，受让人以其对于股份享有实际权利为由，请求认定处分股份行为无效的，参照2014 年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》第27 条的规定，人民法院可以参照民法典第311 条善意取得的规定处理。原成员（或股东）处分集体资产股份造成受让人损失，受让人请求原成员（或股东）承担赔偿责任、对于未及时办理变更登记有过错的理事、高级管理人员承担相应责任的，人民法院应予支持；受让人对于未及时办理变更登记也有过错的，可以适当减轻上述理事、高级管理人员的责任。

五、结语

集体资产股份有偿退出比单纯的转让或赎回具有更丰富的内涵和意义。相对于集体资产股份初始配置的固化管理与起点公平，有偿退出是集体资产股份在集体、集体成员乃至非本集体成员之间的动态自主调整，不仅是集体资产股份质押得以实现的基础，而且还是克服集体资产股份静态、固化管理弊端的有效协调机制，有助于在发展变化中实现集体成员之间的动态平衡与实质公平。有偿退出既包括集体成员进城转让集体资产股份，又包括集体成员返乡受让集体资产股份，由此使集体资产股份有偿退出不仅成为集聚农村集体经济组织特别法人之特别性、集体资产产权权能、乡村治理机制于一体的有助于推进乡村振兴战略的关键制度，而且成为与土地承包经营权转让、互换、退出一样已经市场化、能自主调整29参见祝之舟：《农村土地承包关系自主调整机制的法理内涵与体系完善》，载《法学家》2021 年第2 期。并促进城乡融合的有效路径。