全面提升基层宗教工作法治化水平的路径研究

李 锐

（中共通辽市委党校，内蒙古通辽 028000）

宗教工作本质上是群众工作。面对宗教活动绝大多数发生在基层的实际，解决基层宗教工作问题的关键是提升基层宗教工作的法治化水平。提升基层宗教工作法治化水平，对于全面贯彻党的宗教信仰自由政策、坚持我国宗教中国化方向、积极引导宗教与社会主义社会相适应都具有重要意义。

一、新形势下提升基层宗教工作法治化水平的重要意义

习近平总书记在2021 年召开的全国宗教工作会议上强调要全面推进宗教工作法治建设，深入开展法治宣传教育[1]。新形势下提升宗教工作法治化水平特别是基层宗教工作法治化水平具有重要理论意义和实践意义。

（一）提升基层宗教工作法治化水平是推进全面依法治国的必然要求

推进宗教工作法治化是我国全面依法治国的重要内容。完善的宗教法律法规体系是保证宗教活动有序开展、保障信教群众与不信教群众合法权益的重要前提。党的十八大以来，中国共产党持续创新和完善宗教及宗教工作的相关理论，并积极推进包括宗教部门规章和地方政府宗教规章在内的法律法规体系建设。当前我国形成了以《宪法》为基础、以新修订《宗教事务条例》为主体的宗教法律法规体系，据不完全统计，其中综合性宗教行政法规2 部，宗教部门规章12 件，涉及宗教的法律56 件，涉及宗教内容的单项行政法规40件，涉及宗教的单项部门规章88 件[2]。这些法律法规的颁布，为依法管理宗教事务、依法处理宗教问题提供了坚实的法律依据。自2018年2 月国务院颁布新修订《宗教事务条例》以来，随着各省、自治区、直辖市结合本地实际情况纷纷出台地方性宗教法规，基层宗教工作法治化也在不断推进。

（二）提升基层宗教工作法治化水平是应对当前宗教工作形势的迫切要求

宗教的社会作用具有双重性。从国际范围看，当前国际形势风云变幻，宗教矛盾在国家争端、主权领土争端、民族矛盾等方面影响越发突出，不同的宗教信仰、不同的宗教派别使其中问题更为复杂。除此之外，“暴力恐怖势力”“民族分裂势力”“宗教极端势力”三股势力更是打着宗教的旗号不断制造矛盾冲突，给各国的政治安全、经济安全、社会安全带来消极影响。从国内范围看，我国宗教工作在党和国家工作全局中具有重要性，要处理好党委政府与宗教团体、社会与宗教、国内宗教与国外宗教、宗教团体与信教群众、各宗教之间、宗教内部各教派之间等关系，宗教领域的复杂程度愈加明显。基层宗教工作是我国宗教工作的薄弱环节，需要有完善的法律法规对其进行规范，从而不断提升基层宗教工作水平。

（三）提升基层宗教工作法治化水平是提升基层社会治理水平的重要内容

提升基层宗教工作法治化水平是提升基层社会治理能力的重要内容。基层是社会治理的薄弱环节，更是提升社会治理体系和治理能力现代化的重要环节。通过开展多项活动、采取多项举措不断提升基层宗教工作法治化水平，依法处理宗教事务，有利于以依法治理为原则推进基层社会治理体系和治理能力现代化。通过发挥宗教劝人向善、自律自修等积极作用，将依法处理基层宗教工作纳入基层社会治理，推动构建“德治、法治、自治”的基层社会治理体系。立足各地基层宗教工作实际情况，积极推进基层社会治理规范化、法治化、现代化，把更多的人力、财力、物力投入到基层，确保不发生区域性、系统性公共危机，打牢社会长治久安的社会基础。

（四）提升基层宗教工作法治化水平是处理民族地区宗教事务的根本途径

我国宗教工作与民族工作紧密相关。习近平总书记在2021 年召开的中央民族工作会议上强调，铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”，所有工作要向此聚焦。宗教工作特别是基层宗教工作亦需向民族工作以及基层民族工作聚焦。民族性是我国宗教五大特征之一，相当一部分宗教活动发生在少数民族和民族地区，信教主体的民族性特征使宗教工作带有民族性特点。新时代做好基层宗教工作，有利于促进基层民族工作的顺利开展，推动我国民族工作的高质量发展。坚持我国宗教中国化方向对于铸牢中华民族共同体意识、处理好民族问题、做好民族工作都具有积极的推动作用。以培育践行社会主义核心价值观为引领，以宗教和谐促进民族团结，以爱国爱教促进“五个认同”，以基层宗教工作法治化保障信教群众的合法权益，有利于促进相互嵌入式的社会结构和社区环境建设，促进各民族交往交流交融，不断铸牢中华民族共同体意识。

二、提升基层宗教工作法治化水平的难点

我国宗教工作有着范围广、主体多、问题杂等特点。进入新时代，党和国家对基层宗教工作水平要求越来越高。当前，提升我国基层宗教工作法治化水平面临的困难和挑战，主要存在于工作部门、工作干部、宗教界人士等多个方面。

（一）基层宗教工作部门力量不足

缺少专职宗教工作干部是基层宗教工作面临的首要问题。尽管基层宗教工作三级网络已经建立，但大部分基层宗教工作干部只是兼职管理宗教工作，部分地区存在乡、村两级没有宗教工作专职人员、工作人员素质参差不齐、信息沟通滞后等情况。从领导干部层面看，一些领导干部的能力素质与新形势新要求不相适应，对宗教工作重要性认识不足，存在因政治敏感不敢管、因认识不清不愿管、因理论知识及工作方法匮乏不会管现象。从基层宗教工作干部层面上看，部分地区存在基层宗教工作干部少、专业人才紧缺、难以适应工作需要等情况。目前部分岗位存在基层宗教工作干部青黄不接现象和补充干部不能及时上岗现象。

此外，基层宗教工作干部法治思维欠缺是制约基层宗教工作法治化水平提升的重要原因。一方面基层宗教工作干部学法懂法意识不强。法律法规本身较难自学，在基层宗教工作中，部分基层宗教工作干部因岗位调动、工作繁忙、培训数量和质量等因素制约，无法对宗教工作的法律法规进行系统学习，对党的宗教工作理论和基本方针政策的认识与学习不够深入。另一方面，基层宗教工作干部法律意识淡薄、法治思维欠缺，用法的意识不强。法治思维欠缺直接导致基层宗教工作干部遇到问题时通过法律法规灵活处理现实问题的意识不强，依法分析问题、处理问题的能力不够，无法科学应对宗教领域急难问题，导致解决问题效果不尽如人意。

（二）基层宗教事务执法力量薄弱

缺少专业宗教执法队伍是当前开展基层宗教工作面临的困难之一。虽然各地区已形成关于宗教工作多部门联合执法制度，通过多个部门协调配合，提升了本地区基层宗教事务治理能力，但仍存在综合执法难度大、效率低、协调难度大等问题。基层宗教事务管理，涉及统战部、民宗局、公安局、市场监管局、民政局等多个部门，需各部门通力协作、共同应对。而基层宗教活动，特别是急需处理的私设聚会点、非法地下宗教活动，因基层统战干部没有执法权，极易让违法分子伺机逃脱，影响处理基层宗教事务成效。除此之外，多部门联合执法，一般适用于重大宗教节日和活动，在日常工作中，各部门沟通协调成本较高，难以形成常态化综合执法。

（三）非法宗教活动监管难度大

基层非法宗教活动监管难度大是基层宗教工作面临的困境之一。我国宗教政策相对较为宽松，良好的政策环境使我国宗教、宗教团体迅速发展，但同时也让违法犯罪分子找到可乘之机。一方面是网络宗教活动难以监管。随着网络的不断普及，网络传教、网传邪教等现象时常出现。网络本身带有开放性、广泛性、参与便捷性等特点，因此网络宗教传播速度更快、传播范围更广；又因为网络传教活动参与的低成本性、随机性，使网络传教更具有隐蔽性，造成网络非法宗教活动难以及时有效监管。另一方面是基层非法宗教活动难以监管。当前非法宗教活动因活动场所不固定、活动人员不固定、活动时间不固定、活动方式不固定难以对其进行有效监控监管。此外，相当一部分基层宗教干部无法正确界定某些活动是否为非法宗教活动，对非法宗教活动难以适时有效监管也给基层监控监管带来了挑战。

（四）宗教界自身法治化建设存在短板

学历相对较低、文化程度不高、法治意识淡薄是提升基层宗教团体、基层宗教教职人员法治意识的主要制约因素。从基层宗教教职人员层面上看，个别宗教教职人员对宗教政策、法律法规的认识水平有待提高；部分宗教教职人员政治敏锐度较低、依法从事宗教活动意识淡薄；在各宗教内部，宗教团体缺少办公场所，个别宗教活动场所管理混乱、权责不清、内部矛盾突出。从基层信教群众层面看，伴随部分地区佛教、基督教信教群众日益增多，信教群众人口结构不断变化。近年来信教群众整体学历水平不断增高，一些高学历人群相继开始信仰宗教，形成了多层次、高学历、多职业的信教人口特点，这些变化为提升基层宗教工作法治化水平增加了不确定性因素。从基层宗教活动层面看，基层非法宗教活动仍然存在，宗教商业化、非法传教、非法设立传教活动点等现象屡禁不止。

三、新形势下提升基层宗教工作法治化水平的有效途径

提升基层宗教工作法治化水平必须坚持问题导向，多主体、多角度、多途径同时发力。要坚持法治思维，全面分析研判、全局谋划思辨、全力推进实行，努力提高基层宗教工作干部、宗教团体及宗教教职人员的法治意识、法治思维，提高基层宗教干部依法管理宗教事务的能力和水平。

（一）加强宗教工作队伍法治化建设，着力提高依法管理宗教事务水平

加强党对基层宗教工作的集中统一领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。全面依法治国离不开党的领导，基层治理、基层工作同样离不开党的领导。提升基层宗教工作法治化水平必须坚持党的集中统一领导，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。各级党组织应提高对基层宗教工作的重视程度，在保证人员、财政支持的基础上，充分发挥基层党组织在基层“导”的作用，积极正确引导宗教界走与中国特色社会主义社会相适应的发展道路。坚持我国宗教中国化方向，持续开展好宗教活动场所“四进”活动，牢牢把握基层宗教工作的主导权、主动权，守好主阵地。

加强对基层宗教工作干部的考核与管理。习近平总书记在2021 年召开的全国宗教工作会议上强调，要培养一支精通马克思主义宗教观、熟悉宗教工作、善于做信教群众工作的党政干部队伍，让他们深入学习马克思主义宗教观、党的宗教工作理论和方针政策、宗教知识，不断提升导的能力[1]。加强宗教工作干部培养培训是新时代提升宗教工作法治化水平的重要途径。法治化，关键在人，在于宗教工作主体。各级党组织应将基层宗教工作纳入领导班子评价考核体系，加大对基层宗教工作的检查、督办、问责力度，激发基层党委、政府对基层宗教工作的责任心、使命感。可试行“责任清单化”管理，依照现行法律法规将各级宗教工作责任以“清单”形式予以落实，通过制定可量化的责任指标将宗教工作职责及时落实到个人[3]，严明工作纪律，将宗教工作责任压紧、压实、压稳，从而为提升基层宗教工作法治化水平提供坚实的制度保障。

探索跨部门跨领域联合执法的法律途径。积极探索适应当前基层宗教工作形势的跨部门跨领域综合执法，统筹配置行政执法职能和执法资源[4]。根据中央关于深化综合行政执法改革相关精神，进一步提高监管执法效率，统筹配置行政执法职能和执法资源。在行政区域内部或在同级行政区域之间尝试协调相关部门，利用现有相关执法队伍增强基层宗教事务行政执法能力。如对待佛教道教商业化问题，可依托市场管理部门、市场监管执法部门联合执法，及时取缔非法佛教道教商业性活动，保障信教群众合法权益。

（二）加强宗教工作法律法规培训，着力提高依法管理宗教事务能力

提高宗教工作理论政策培训水平和质量。聘请宗教工作理论研究领域的专家学者，举办多层次、多形式的专题研讨班和理论政策培训班，通过开展示范式宣讲、分众式宣讲、常态式宣讲等创新教学培训模式，精心打磨精品课程。不断提高党政领导干部的政治站位，使他们深刻认识宗教工作的特殊重要性，充分领会习近平总书记关于宗教工作的重要论述和重要指示精神，贯彻落实全国宗教工作会议精神，全面分析研判当前我国宗教工作面临的形势和任务，深刻认识当前基层宗教工作的艰巨性和复杂性，提升宗教工作干部的责任感和使命感，解决基层宗教工作干部不会管、不愿管、不敢管难题。

加强对新修订的《宗教事务条例》的学习与培训。自国务院颁布新修订的《宗教事务条例》以来，我国很多省、自治区、直辖市纷纷修订或者制定适合本地区实际的地方性《宗教事务条例》，不但为各地区提供了地方性宗教法规，而且更有效促进了基层宗教工作法治化进程。因此，在未来一段时期内，应将国务院颁布新修订的《宗教事务条例》与各省、自治区、直辖市颁布的《宗教事务条例》相结合，将其作为必修课，向基层宗教工作干部及宗教团体等进行普及教育，通过系统培训、教师授课、视频讲座等形式，提升基层宗教工作干部依法管理宗教事务能力和宗教团体依法开展宗教活动能力。

将宗教工作理论政策专题培训纳入铸牢中华民族共同体意识课程体系。持续推进宗教中国化是铸牢中华民族共同体意识的有效途径，是提高宗教工作干部依法管理宗教事务能力、推进新时代民族工作高质量发展、帮助宗教界人士和信教群众增强“五个认同”的重要途径。民族和宗教事务部门，特别是各级统战部门、民族和宗教事务委员会可将“推进我国宗教中国化”纳入铸牢中华民族共同体意识课程体系，将依法处理民族事务与依法处理宗教事务课程紧密衔接。各级党校、社会主义学院可将“推进我国宗教中国化”专题与依法执政等专题相结合，与增强“五个认同”专题相结合，与党史学习教育相结合，持续且有针对性地开展宗教专题培训研讨。

（三）支持宗教界加强自身建设，着力提高依法开展宗教活动修为

习近平总书记提出：“要支持引导宗教界加强自我教育、自我管理、自我约束，全面从严治教，带头守法遵规、提升宗教修为。”[1]做好基层宗教工作，要充分发挥宗教教职人员的积极作用，在支持宗教界加强自身建设的同时，增强教职人员学习宗教法律法规的自觉性，引导教职人员带头遵守宗教法律法规，将遵纪守法纳入教职人员提升宗教修为的重要内容。

深入开展对宗教界人士的法律法规培训。有针对性地对宗教界人士、宗教活动场所负责人和宗教教职人员进行新时代党的宗教理论和方针政策、新修订的《宗教事务条例》等法律法规培训，进一步增强其爱国意识、法律意识、公民意识，提升其依法管理宗教活动场所、依法开展宗教活动的能力。聘请相关专家学者就当前宗教发展新形势、新任务、新要求进行分析讲解，帮助宗教界树立大局观念，承担宗教界人士的社会责任。面对目前部分宗教团体没有固定办公场所、相关驻会人员生活补助还未完全落实、宗教界内部民事纠纷、宗教团体换届等重点难点问题，可通过法律法规依法对宗教团体和教职人员给予必要帮助，帮助宗教界依法顺利开展相关活动，加强党与基层宗教界人士等群众的血肉联系。

依法保护宗教团体和宗教界人士合法权益。增强宗教界人士的法律意识有利于更好地保障宗教界的合法权益。依法管理宗教事务要坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的基本原则，严厉打击非法宗教活动。在宗教界深入开展关于“独立自主自办原则”的主题教育，增强宗教团体和宗教教职人员抵御渗透的自觉性和责任感，提高其防范化解宗教领域风险挑战的政治敏锐性，铸牢思想屏障，发挥爱国宗教团体在构建和谐社会中的积极作用。

（四）持续创新基层工作方式方法，着力提高依法管理宗教事务效率

以创新工作方式方法加强对信教群众的教育引导。基层宗教工作要坚持以法治思维和法治方式创新工作方式方法[5]。可创新党和政府与宗教团体、宗教界人士、信教群众的协调沟通机制，以良好的沟通机制化解矛盾、解决问题。为了增强信教群众的公民意识、法治意识，自觉抵制境外敌对宗教势力渗透，防范宗教极端思想，共同维护社会和谐稳定，要在乡镇（街道）设立“专人专岗”的统战委员，认真选拔统战干事，保持岗位相对稳定，使基层干部能够专职、专业、专心做好宗教工作。在村（社区）“两委”班子中选拔具有一定基层工作经验且熟悉本村、本社区的“观察员”，必要时可以是非中共党员，但一定是拥护中国共产党领导、坚持中国特色社会主义道路、热爱祖国、维护祖国统一的新时代好干部，让他们配合党委政府和有关部门依法加强宗教事务管理。只有对宗教拥有正确的认知、持有正确的态度、对基层宗教工作意义保有深刻认识的基层宗教干部才能真正和宗教界人士、信教群众成为“肝胆相照”的好朋友。

通过对宗教法律法规多途径宣传、宣讲等方式，使宗教团体、宗教教职人员、信教群众、不信教群众认识了解基层宗教工作法律法规。坚持基层宗教工作法治化，贵在实现立法、执法、守法的有机统一，要以“法”为先、以“法”为师、以“法”为矩。党委政府应坚持依法管理、依法履职用权，基层宗教干部应坚持依法调解矛盾、依法解决问题，宗教界人士应坚持依法管理日常宗教活动和合情合理合法阐释经典，信教群众应依法参与宗教活动。各领域各主体共同努力、通力协作，坚持我国宗教中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应。

对宗教教义进行符合宗教中国化的阐释。中国法律法规的制定，鲜明地体现了中国的伦理道德规范和文化价值追求，是中华民族优秀传统文化、社会主义核心价值观的具体体现。积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须坚持对宗教教义教规作出符合当代中国发展进步要求、符合中华民族优秀传统文化的阐释。运用中国语言，采取中国式表达，形成具有中国特色的宗教理论、宗教伦理，使宗教教义教规阐释与时俱进、符合时代发展要求，促进宗教沿着中国特色社会主义道路前进发展，依法保障基层宗教活动顺利开展。