机构改革背景下的我国档案行业协会建设＊

李海涛 杨 晗

（中山大学信息管理学院，广东广州，510006）

档案行业协会是档案主管部门和档案市场经济组织之外的独立法人组织，是非营利性的社会组织。全国社会组织信用信息公示平台（下文简称“平台”）显示，目前我国档案行业组织状态为“正常”的社会组织共计344个［1］，可分为档案学会和档案行业协会两大类。

学会和行业协会在属性、服务对象、工作任务等方面存在差异。［2］学会是以同一学科中的科技专家为主体的学术性团体，服务对象是广大科技人员，工作任务以活跃学术思想、普及科学知识为主；而行业协会是档案服务企业等同行业的各类型主体自愿组成的行业自律性组织，首要服务对象是参会企业，工作任务以促进本行业发展、维护会员合法利益为主。新中国成立以来，我国档案学会和档案行业协会经过了四十年发展，但由于职能定位、资金来源、性质等原因，两个组织发展存在差异。总体来看，我国档案行业协会在数量、规模、职能设定和管理成熟度上均落后于档案学会。［3］

当前，我国正在大力推进政府职能转变，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断提升国家治理效能，档案部门也积极响应。在关于档案治理的研究成果中，金波［4］、徐拥军［5］、李孟秋［6］等都提到了包括档案行业协会在内的档案社会组织是参与档案治理的重要主体。但是学界关于“档案行业协会”的研究仅有两篇，分别研究“档案行业协会的形式和职能”［7］以及“档案外包行业协会必要性”［8］，未能从机构改革的角度关注档案行业协会的发展建设。因此，作为档案治理参与主体之一的档案行业协会，如何适应机构改革后的档案管理体制、治理机制，抓住政府“放管服”政策红利，促进档案行业协会规范建设发展应当展开进一步研究。

1 机构改革背景下我国档案行业协会的发展现状及机遇

1.1 机构改革背景下我国档案行业协会发展现状

当前我国档案行业协会根据成立目的和会员性质分为政府扶持型和市场自发型行业协会。政府扶持型档案行业协会形成于20世纪80年代，为提升档案工作意识，加强档案工作建设，各省市“城建档案行业协会”和“民营企业档案协会”陆续成立，如黑龙江省民营企业档案工作协会、武汉硚口区民营企业档案协会、扬州市城建档案协会等。其主要职能为以协会为桥梁，加强档案主管部门与相关行业民营企业联系，开展行业档案学术研究、档案业务咨询、档案信息资源开发，推动档案工作健康有序开展。此类档案行业协会衍生于档案主管部门，由行政主导和部分权力下放促成，与档案主管部门间仍保持依附关系。

市场自发型档案行业协会的形成可追溯到2017年。由于档案服务行业迅速发展、区域分布不均衡且缺乏民间行业组织的协助监管，档案外包行业无序竞争、野蛮生长。为规范行业发展、维护行业共同利益、建立信息交流平台，各地档案行业协会逐步成立，目前全国共成立如咸宁市档案服务行业协会、株洲市档案协会、广州市档案行业协会等15个档案行业协会。该类协会的形成主要源于行业市场的发展，会员多为档案寄存、档案管理软件开发、档案用品生产销售类企业，由档案服务企业自发构建，运维决策与市场关联密切，受档案主管部门的影响较小。

与我国其他领域行业协会相比，我国档案行业协会起步较晚，尚未体现出行业治理的职能，经网络调研和文献调研发现，我国档案行业协会发展主要存在三方面问题：

第一，档案行业协会对自身职能认识不明确。主要表现为档案行业协会与档案学会职能重合，档案行业协会承担起档案学会的部分职能。如Z市档案协会与H省档案学会均将学术交流、普及宣传档案学基本知识、承担档案主管部门委托档案业务和科研任务等作为主要职能。而2007年国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》阐述了行业协会商会的四大方面职能：（1）充分发挥桥梁和纽带作用；（2）加强行业自律；（3）切实履行好服务企业的宗旨；（4）积极帮助企业开拓国际市场。［9］当前档案行业协会职能同国家规定相违背。

第二，档案行业协会自治能力较差。主要表现为两个方面：一是部分档案行业协会未设置专门的监督机构或人员，监督机制仅存在理事会对秘书处的监督；二是内部管理机制的设置，即决策权、执行权和监督权之间的具体关系和各项权利自身的运作方式不够合理。［10］比如，为了提高决策效率，应对协会理事会会员的数量进行控制，但某些档案行业协会理事会会员的数量却占到了全部会员数量的三分之一。理事会人员过多不利于议题的充分讨论，影响议事效果，也为少数人专断留下了空间。

第三，档案行业协会公信力较差。在行政监管方面，当前仅依靠档案行业协会主动向登记管理机关提交年度检查以及活动申请报告，档案主管部门无法对行业协会开展有效监管。在档案行业协会自律机制方面，内部监督制度流于形式，缺少信息披露制度和信息平台，使得档案行业协会内部治理公平化、民主化和公正化不强，利益代表性不足。［11］

1.2 机构改革背景下我国档案行业协会的发展机遇及必然性

在政策背景方面，推进档案治理体系和治理能力现代化的政策要求，为档案行业协会的治理参与提供了重要机遇。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“构建基层社会治理新格局。发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能。”［12］另外，《关于加强和改进党的群团工作的意见》《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》等文件的出台都极大支持和发展了社会组织。

在行业发展方面，2018年行政体制改革中，我国档案管理体制从“局馆合一”转向“局馆分离”，绝大多数省、自治区、直辖市将原档案局行政监管指导职能划归各级党办，档案主管部门通过各级党办开展体制内外档案事业监管指导工作。改革后人力匮乏的现实，客观造成档案主管部门对档案服务企业监管的不足，相关监管多表现为行政备案的形式。因远离档案服务市场，不了解行业发展规律，针对低门槛、无序竞争等市场乱象也无有效应对之策。因此档案行业协会开展行业自治的改革成为必然。一方面协会立足行业，熟悉市场行业规律，可遏抑不良行业行为，维护行业共同利益；另一方面又可通过规范组织对接档案主管部门与各类档案服务企业，发挥上传下达，规范发展的作用。

2 机构改革背景下我国档案行业协会的职能优化

改革开放以来，我国行业协会的基本属性是政府行业管理的助手。［13］实践中，档案行业协会多通过参与行业标准、行业发展规划制定等方式，辅助档案主管部门行使相关职能，这使得档案行业协会对于档案主管部门具有较强的依附性，服务会员意识偏弱。在全面深化改革的背景下，“政社分开、权责明确、依法自治”的改革目标明确了档案行业协会是我国档案治理的参与主体。维护行业共同利益，服务会员，推动档案行业健康持续发展，也将成为我国档案行业协会职能优化的关键。

2.1 服务会员

为充分汲取和动员会员资源，获得生存和发展空间，会员服务功能是新时期档案行业协会的基础性功能，主要包括：（1）信息沟通分享。档案行业协会连接档案主管部门和档案会员，提供包括市场、技术和政策等方面的信息沟通分享。［14］（2）会员交流。总结和推广会员的先进经营和管理经验、研究成果等，为会员的经济与技术协作牵线搭桥。（3）能力建设。开展咨询服务活动，为会员提供国内外先进市场技术信息，改进会员管理制度，提高会员管理水平。（4）诉求反馈。向档案主管部门反映会员具体诉求，如反映后疫情时期中小微型档案外包服务企业的发展困境及需求政策等。（5）利益协调。协调会员间关系，调节会员间市场利益纠纷，维护行业共同合法权益。

2.2 服务行业发展

追求行业发展整体利益是档案行业协会核心职能。档案行业协会应基于国家档案事业发展规划，统筹规划行业发展，监督档案外包服务企业经营活动，聚合行业力量，促进我国行业健康发展。服务行业发展的职能应包括：（1）参考美国档案工作者协会（SAA）与联邦政府合作制定有关Records及其管控法令、协同NARA修订联邦Records存储规章、制定北美档案教育课程指南等的做法［15］，我国档案行业协会应积极参与制定与档案行业发展相配套的法规、政策、制度、规划，引进行业技术人才，完善行业治理模式，引导论证行业投资及项目开发。（2）行业监督。制定并监督执行档案行规行约，规范档案行业行为，协调行业价格，维护行业公平竞争。（3）行业推介。举办档案行业展会等活动，组织会员交流；打造行业领军企业，推广行业品牌，维护会员形象，增强会员信誉。（4）行业发展培训。定期举办行业主题理论实践研讨会、形势分析会，联合档案主管部门、档案馆及高校，定期开展行业人员素养提升培训与科研项目联合攻关，发布行业调查研究报告，推广科研成果。（5）行业检查。参与档案从业人员资格证发放，从业人员资质审查及职称评定等相关工作。

3 机构改革背景下我国档案行业协会的依法自治

党的十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”［16］其中，自治权的建设是档案行业协会发展的重点，政府与社会组织分开、厘清权责界限的最终目的是为了保障社会组织的自治权。［17］档案行业协会应为自治权的落实夯实组织基础，提升内部治理能力。具体可从四个方面入手。

3.1 议事决策

会员大会和理事会都是档案行业协会的决策机构。针对会员大会，应完善会员（代表）大会议事程序，以保证会员企业平等的发言权，并保证议事效率。针对理事会，应完善理事会的产生和决策程序。理事成员结构的合理性直接影响理事会决策的公正性以及会员企业的利益平衡，因此首先应合理规定理事会成员的任职资格和结构比例，通过资格限定保证理事具备较强的决策能力。档案行业协会理事企业应具有丰富的行业从业经验，熟知地域档案行业发展现状；通过比例设计保证中小企业获得一定的理事名额，以确保协会不同规模企业决策权。此外，还应控制理事会的规模，以避免造成规模过小不利于形成新的意见、规模过大不利于集中建议和达成共识。在理事会决策程序上，建议参照“罗伯特议事规则”安排会议环节。［18］

3.2 人事和财务

人事管理包括领导人产生、人事绩效考核、人事薪酬激励和组织文化激励等内容。为调动参与企业成员积极性，提高组织运行效率，需要形成合理有效的领导人任免机制，科学合理的考核评价机制，客观公正的薪酬激励机制和优秀的组织文化机制。［19］在当前环境中，由于档案主管部门对档案行业协会人事干预减少，其人事管理构建具备了良好的外部环境，应建立健全协会专职人员任职标准、岗位职责及权利等各项人事管理规章制度。调研发现，在现有行业协会中，D市、Z市档案行业协会人事制度相关章程较为简单，仅对人事任免做出规定，薪酬、保障、救济、培训、考勤、奖惩以及考勤等系列制度在章程中尚未体现。

档案行业协会是非营利性社会组织，应按照相关会计制度的规定建立档案行业协会的财务管理制度，对档案行业协会的收入、支出等进行规范和监督。在会费管理方面，脱钩于传统的“政会关系”，意味着脱离了档案主管部门的直接财政拨款，档案行业协会运维主要靠会员企业会费、捐赠资金和赞助费、各类营业性收入以及政府购买服务等支持。因此为保证协会正常运行应积极拓宽和规范筹资渠道：（1）对内落实会费定期收缴制度，按照权责设置会费标准、缴费时间、协会账户及联系人员等；（2）对外拓宽融资筹资渠道。可经理事会协商，会员大会投票，利用一定比例会费开展多渠道安全投资融资，并用融资创设协会发展基金，维持协会正常运行。同时档案行业协会还可从档案技术服务、档案从业者培训服务、管理咨询、品牌营销、档案用具展览会等业务中获得服务性收入，或从政府购买服务中获得补贴及免税优惠，维持协会的运维发展。财务监督方面，应定期向会员大会和理事会作会费收支报告、完善监事的财务监督职责、参照《民间非营利组织会计制度》建立独立财务账号，独立审计和管理财务状况等［20］，以便接受财政、审计和档案主管部门的监管。

3.3 约束惩罚

“约束惩罚是指管理者依据法律法规、价值取向和文化环境等手段，对管理对象行为从物质精神等方面制约束缚，以使其行为收敛或改变。”［21］档案行业协会的约束是一种双向约束，一方面会员作为利益相关者对理事会、秘书长等协会代理人监督约束；另一方面理事会、秘书长对会员企业的经营管理等进行约束。［22］对于后者，约束目的主要在于档案服务外包行业的自律发展。约束惩罚机制可引导行业市场良性发展，但当前档案服务外包行业在蓬勃发展的同时缺乏有效的监督机制［23］，档案行业协会可在以下方面着力：（1）达标约束。审核会员企业的年检情况，通过限期改正、内部通报、行业曝光、罚款、集体抵制、开除会籍等方式加以约束。（2）会费约束。会费按期收取，对拖欠会费等不良会员企业采取取消会员待遇等系列措施。（3）信誉约束。对于增强行业声誉的会员企业，在不违反国家反垄断法的前提下，引导优质客户资源与信誉良好会员企业对接。［24］

3.4 内部监督

档案行业协会的内部监督治理是指对协会进行监督的内部规范和约束及其运行的体系，包括监督机构、监督手段和监督制度，具体做法为：（1）发挥协会内部组织特别是监事会的监督作用，形成有效的监督制衡关系。依据《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，档案行业协会应建立完善的法人治理结构，建立健全监事会（监事）制度。监事会是协会内部专职督察机构，负有监督理事会、秘书处和会员的职责，是内部监督开展的核心机构，因此应赋予监事会充分的监督权。此外还应完善档案行业协会会员大会、理事会和监事会“三权分立”的组织结构，通过合理的制度安排形成权力监督制衡。（2）建立健全事中监督机制，实现全过程监督。在当前档案行业协会登记审查、纪检监察和审计部门等事前、事后监督机制较为齐全的情况下，可通过建立健全跟踪监督、现场监督以及内部审计监督等监督机制，补齐事中监督的短板，完善档案行业协会全流程监督体系。（3）完善档案行业协会内部管理制度，保障内部监督规范实施。目前我国出台了《社会团体登记管理条例》《社会组织管理条例》《行业协会商会综合监管办法》等法规规章，规定了行业协会的内部监督开展条件、实施范围等条款，但仍缺乏配套的如印章管理、人员管理、财务管理等相关的内部管理制度及可操性细则，需要档案行业协会因地制宜加以完善，督促理事会、秘书处及会员依规按章办事。

4 机构改革背景下我国档案行业协会的外部监督与监管

全面深化改革推动了政会脱钩，现有社会组织双重管理体制将面临改革，面向档案行业协会的新的外部监督机制亟待建立。应首先将档案主管部门、其他政府部门、会员、舆论媒体、社会公众等纳为档案行业协会的监督主体，以政府监管为核心，行业自律和社会监督为补充。其次根据《社会组织登记管理条例》相关规定，设定协会准入、行为过程和退出等监管内容，为档案行业协会的培育和发展营造宽松规范的环境，由外部监管转向内部治理，由重准入监管转向重行为监管。［25］

第一，理清政府各部门监管职责，完善政府综合监管体系。各相关部门应当依据各自职能，结合相关法律法规，落实对档案行业协会服务行为以及业务活动的监管责任。监管职责划分上，登记机关（民政部门）除负责档案行业协会的成立、变更、注销、备案以及年度检查外，还需要对档案行业协会违反法规条例的行为进行查处。档案主管部门主要负责审查档案行业协会年度工作报告，开展档案行业协会党建工作，监管档案行业协会依法依规开展活动，制定档案行业协会引导性发展政策，听取行业发展政策规划等工作建议或意见并积极反馈。外交、财政、审计和税务等机关按职能履行对档案行业协会的资产与财务、服务及业务的监督。

第二，完善社会监督机制，发挥社会监督作用。一是唤醒社会公众的监督意识，让其自觉参与到档案行业协会运维监督中，为档案主管和纪检监察部门提供协会违法线索信息。各级信访机构、监察审计机关、档案主管部门应依法受理有关档案行业协会的侵权举报。二是加强新闻舆论监督，通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体反映公众需求意见及建议，监督档案行业协会日常活动。

第三，推进档案行业协会信息公开，保证外部监督机制有效运行。一是利用“中国社会组织公共服务平台”等信用信息平台，档案行业协会及时向登记管理机关提交并向社会公开年检报告、基本情况、政府委托事项、可提供服务事项、运行情况等信息。二是通过数据共享，加强对违法失信档案行业协会的监管。将平台内“活动异常”“严重违法失信”的档案行业协会信息与档案主管、财政、公安、税收等部门共享，采取限制从事相关服务、取消评先评优资格等约束惩戒措施，重点监控失信名单内的档案行业协会。

5 结 语

全面深化改革以及档案治理现代化等宏观环境的变化为我国档案行业协会的发展带来了机遇和挑战。针对当前我国档案行业协会建设与发展中存在的认知、制度设计与运行、客观现状和条件等系列问题，档案行业协会应基于档案治理背景，落实服务会员的基本职能，加强档案行业协会内部治理功能，完善协会治理结构，建立健全档案行业协会监督体系。