进城落户农户宅基地流转研究——以贵阳市为例

曾丽娟，韩佩松，韩德军

(1.中共贵州省委党校，贵州 贵阳 550025；2.贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

随着工业化和城镇化的不断推进，我国农村人口不断向城镇转移，但农村宅基地总面积不减反增，“一户多宅”“占用耕地建房”“建新不拆旧”等现象在广大农村地区十分普遍，宅基地闲置率不断上升。统计数据表明，2021年，我国城镇常住人口的比率为64.72%，但农村建设用地面积却是城镇建设用地的2倍多，其中闲置宅基地面积总量超过666.67万公顷[1]。为盘活农村宅基地资产，提高土地利用率，增加农户财产性收入，2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，探索进城落户农户在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；2018年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，探索农村宅基地“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，显化宅基地财产功能价值。可见，现阶段创新宅基地使用权流转制度，推动城乡要素双向流动，保障农户宅基地用益物权，提高土地利用效率，实现城乡融合发展，已成为我国政府和学术界关注的重要课题。

随着宅基地“三权分置”的提出，学者们围绕宅基地“三权分置”制度的落实和实现形式展开了讨论：房建恩在分析宅基地各项功能的基础上，充分论证了宅基地“三权分置”改革是实现闲置宅基地盘活利用、农民增收以及推动城乡建设用地市场和发展的重要支撑，并提出了如何落实宅基地所有权、保障宅基地资格权和盘活利用宅基地使用权的实现路径[2]；王亚星基于典型案例村庄的资源异质性分析了宅基地“三权分置”的实现形式[3]；郭恩泽等从发挥产权功能的角度，提出通过提升复合型产权机制来促进宅基地“三权分置”的有效实现[4]。对于进城落户农户这一特殊群体，基于宅基地“三权分置”制度，对宅基地的流转进行研究，有助于推动贵州闲置宅基地的治理。

一、进城落户农户宅基地流转现状调研概况

课题组于2022年1月对贵阳市息烽县、修文县、开阳县开展走访调研。调研过程中采取半结构访谈法与实地观察法，对各县农业农村局负责宅基地制度改革的工作人员进行深入访谈，到改革村庄进行实地调查，详细了解贵阳市三县现阶段进城落户农户宅基地的利用现状、流转模式及成效，获取宅基地在流转过程中存在的困境和局限，继而提出相关对策建议。受访人员情况见表1。

二、贵阳市进城落户农户宅基地流转现状

(一)贵阳市进城落户农户宅基地闲置现状

1.完全闲置型

因在城镇创业或务工，举家进城并落户定居在城镇，生产生活已全部在城镇进行，农村的宅基地地上建筑年久失修，完全闲置两年及以上，这种类型的宅基地被称为完全闲置型。

XF01:据摸底情况来看，息烽县大约有6 000多户农户已经进城落户，现阶段我县闲置宅基地共有1 654宗，很大部分是由于农户进城落户所致。

KY01：由于进城落户导致的宅基地完全闲置数量不算多，大约每村会有7—10户，每个村的具体情况也有差异。

XW01：现在正处于摸排阶段，具体闲置情况还没有统计出来，但进城落户农户的宅基地闲置情况很普遍。

2.间断闲置型

进城落户农户对农村宅基地进行了翻修或重建，因亲朋好友家里有事或逢年过节回到农村宅基地居住而形成的宅基地间断性闲置。

XF01：很多已经在城镇定居的农户依然会翻新农村宅基地，出现很多空着的大房子。

KY01：已经进城落户的农户回村翻新宅基地是因为思乡之情，总觉得村里是他们的根，有事回来能有个地方住是一件幸福的事。

XW01：一般区位条件较好、村庄发展较好的村，户口迁到城镇的农户会翻修农村宅基地，一是寄托思乡之情，二是觉得宅基地有价值。

3.部分闲置型

部分进城落户农户的父母户籍未迁走，生产生活的绝大部分时间仍然在农村，进城落户子女有时会回到农村与父母团聚，由此造成宅基地部分闲置。

XF01：很多老年人习惯了农村的生活，在城市生活短时间可以，但时间长了不习惯，所以一些房子平时只有老人居住，XF县宅基地部分闲置数为10 259宗。

XW02：现在信息通讯比较便利，老人与进城落户子女以及孙儿可以通过视频的方式见面，再加上交通较方便，有什么事开车很快就能过来，所以很多老人会选择居住在村里，部分闲置的情况比较普遍。

(二)贵阳市进城落户农户宅基地流转的做法及成效

1.依托资源禀赋出租宅基地及地上建筑

根据宅基地所处村庄的区位、资源禀赋、交通条件等，因地制宜地将宅基地出租给其他经营主体发展乡村旅游、民宿产业、休闲养老等新型产业，通过流转的方式充分利用闲置宅基地，使宅基地得到再利用，挖掘土地潜能，以产业带动经济发展，提升土地利用效率，增加进城落户农户收入。

案例1：XW县某村，靠近景区，且村里拥有红色资源(红军路过该村)，村里的人流量比较大。上任村支书就如何盘活村里因农户进城落户后留下的闲置宅基地来发展旅游及民宿产业，以留住游客进行了思考。他发现一些游客有意愿租用老宅，但老宅的住宿环境较差，且有些老人居住在老宅内，他便组织部分村民集中搬迁至村委会附近的一块集体建设用地上所拟建的房屋中(住房的所有权、使用权均属于村集体经济组织)居住，保留其原有宅基地。与村民沟通后，对老宅进行装修，由村集体经济组织统一管理，将老宅改造成民宿租用给游客，收入归村民所有(后续会分配一定份额的利润给村集体作为管理费)。这种方式将进城落户农户闲置的宅基地进行了再利用。

该村依托旅游资源和红色资源，保留农户进城落户后留下的宅基地原貌，进行内部改造，统一由村集体经济组织出租给游客。这种方式对进城落户农户的宅基地进行了充分利用，发挥了闲置宅基地的财产属性，提升了农户收入。

案例2：XW县某村，距离县城较近，且周边有几个大企业，想来这里租房的人比较多。周边企业务工的农民为了工作方便及降低住房费用，往往会选择到该村租用相对实惠的农房居住；一些来自重庆、武汉、北京等地的外地中老年人(50—70岁)会组团到这里避暑、养老，一般一个团体大约10—20人，暑期可以达到200人左右。基于此，村集体发挥了“桥梁”和“纽带”的作用，将需要租房的主体介绍给进城落户的农户，租用他们闲置的农房。

该村依托区位优势，村集体作为“桥梁”和“纽带”，将需求主体介绍给进城落户的农户，显化了宅基地的财产价值。

2.为供需双方搭建平台

政府通过建设微信小程序、APP等平台，为需要租用宅基地的主体与进城落户农户搭建了“桥梁”，促使信息的对称和通畅，使得进城落户农户的宅基地得以有效利用。

XF01：我们县建立的“农村产权综合服务”微信小程序平台于2022年1月开始运行，搭建线上交易平台。已进城落户的农户通过申请，相关部门进行资格审查后便可将其宅基地相关信息上传到平台，需要租用的使用主体可以通过这个平台很便捷地找到他们需求的农房，而进城落户的农户不用回村，就可以与需求方建立联系，实现双方的有效对接。

运用网络数字手段建立平台，可以实现供需双方的有效联结，既能节省供需双方低效的寻觅时间，又能提升进城落户农户宅基地的利用率，增加额外收入。

3.合作建房

合作建房指的是城镇有资本有需求的主体与进城落户农户之间协商达成一致，由城镇居民出资，进城落户农户出宅基地的方式，将已经闲置破旧的宅基地进行重建或翻新，城镇居民享有一定时间居住权的方式。

XF03：我们村的区位条件较好，环境优美，有城镇居民想在这里体验农村生活，呼吸新鲜空气，他们与进城落户农户之间协商后，出钱对农户的宅基地进行改造，与农户签订协议居住一段时间。

合作建房的方式是对资金和资源的整合，将城市资本引入农村，同时也合理利用进城落户农户的宅基地，达到双赢的效果。

4.宅基地入股

宅基地入股是进城落户农户将宅基地进行量化处理，将其价值量化后作为股份进行市场化交易的一种商业化流转方式，以确定股权的形式来获取依法分配红利的行为。

案例3：KY县结合地方实际，将几个资源禀赋较好的村打造成“622+1”模式的样板村。具体做法是基于利益联动机制，通过市场引入社会资本注入，投资资金对因进城落户遗留下的闲置宅基地进行改造，由平台公司对改造项目进行策划、设计及运营，按照社会投资方60%、农户20%、平台公司20%的比例进行利润分红。其中，因宅基地所有权归属村集体经济组织，平台公司将所得利润的10%分给村集体经济组织(即20%里的2%)。2017年下半年“水东乡舍”(民宿)实施以来，130余户拥有闲置宅基地的农户入股，社会投资人80余个，入股资金2 800余万元，已成功改造房屋43栋180余间，农户收益超过1.3万元/年。

“622+1”模式是基于农村“三变改革”(让资源变资产、资金变股金、农民变股东)的实践经验，结合地方优势与特色，引入城市资本及专业管理团队，以资本、资产及技术入股的方式，在利益联动机制下盘活进城落户农户的宅基地。

(三)贵阳市进城落户农户宅基地流转现实困境

尽管各地方政府出台相关办法，探索进城落户农户宅基地利用方式，在不同程度上取得了一些成效，但总体而言，宅基地使用权流转仍然面临诸多困境。

1.确权工作推进缓慢

房地一体确权是保证宅基地得以顺利流转的前提。调研发现，三个县的确权工作推进比较缓慢。其原因有三：一是确权颁证前期需要厘清权属问题。很多农户的宅基地由于历史原因，存在很多纠纷需要调解和认定。二是资金来源问题。确权颁证需要请专业公司对宅基地及房屋进行测量和认定，当地政府或村集体经济实力不足，村民也不愿自己出资进行确权。三是农户认知局限。很多农户没有意识到确权的重要性，自认为宅基地是他本人所有，确权与否没有太大区别。

2.宅基地流转效果区域差异较大

对于地理区位、资源禀赋、交通条件较好的村，人流量较大，对宅基地需求旺盛，但这些村庄毕竟只占很少一部分。大多数村庄的地理区位、资源禀赋、交通条件没有优势，也就没有流转对象，势必会造成宅基地盘活困难，闲置情况比较严重。

3.私下流转问题严重

现阶段很多地方政府对于进城落户农户宅基地流转处于探索阶段，只有一部分村集体经济组织开始监管并执行了较为规范的流转流程。出于历史原因、所有权虚化等情况，很多农户自行私下将宅基地流转给其他人，产生的矛盾纠纷较多，在一定程度上影响了宅基地使用权规范流转的进程。

三、进一步推进贵阳市进城落户农户宅基地流转的对策建议

(一)提高进城落户农户的流转意愿，搭建农村宅基地流转交易平台

进城落户农户的流转意愿低是农村宅基地流转困境的原因之一。这一部分人不愿意流转，往往是因为“乡愁”或者想给自己留一条“退路”，这种故土情结使进城落户农户还保留着“回农村养老”的想法。在乡村振兴背景下，农户的政策意识不强，意识不到自己是乡村振兴的主体，再加上大多数农户文化素质水平低等局限性，并不能正确认识宅基地流转。此外，部分进城落户农户不能享受与城市居民同等的福利待遇，使他们对城市没有归属感，无论是从思想层面还是生活保障方面都没有完成由“农民”向“市民”的转变。因此，这部分进城落户农户的流转意愿较低，导致了农村大量资源闲置，这不符合乡村振兴战略的要求，也不利于城乡融合发展。

提高进城落户农户的流转意愿，首先要提高进城落户农户的公共服务水平，完善社会保障体系，让福利待遇不受户籍的限制，享受与城市居民同等的公共服务，保障进城落户农户的就业、医疗卫生、住房及子女上学等问题。其次要提高进城落户农户的自主性意识，通过大众媒体以及适当的线下宣传，提高他们对国家政策和战略的警觉性，让农户认识到自己在社会发展和国家发展中占据的重要地位，自觉为推动乡村振兴贡献力量。农民自主性意识的转变，有助于农村闲置宅基地资源的价值实现。

当今社会已经进入信息时代，乡村基础网络设施配置逐步完善，实现了村村通网络，进入了大数据时代，这为农村宅基地流转线上交易平台打下了基础。“共享经济”与区块链技术的融合，重构了乡村产业经济的发展模式[5]。农村宅基地流转网络平台的建设可以整合相关资源，实现资源的共享和互补，同时推动城乡一体的土地流转市场的建立。例如，贵阳市息烽县建立了一个“农村产权综合服务”的微信小程序平台，2022年1月开始运行，通过网络平台搭建来进行线上交易。搭建农村宅基地流转网络平台具有可行性，只是现在还处于初步探索阶段。这种交易方式对于农村宅基地流转是一种新的突破，也是适应社会发展的产物。在宅基地流转范围扩大的前提下，政府和相关部门应大力支持网络交易平台的建设，使其越来越具有普遍性，使农村宅基地流转的交易市场不受时间和空间的限制。对有资格流转农村宅基地的需求主体和进城落户的供给主体来说，这是一个彼此双赢的平台，平台为构建农村宅基地流转机制与市场经济的全新组合提供了机遇。

(二)扩大农村宅基地流转范围，探索多样化的农村宅基地流转模式

城乡融合背景下，越来越多的农户进城务工、进城落户。这一现象导致的农村闲置宅基地是一种资源浪费，盘活这一资源成为农村宅基地制度改革的目标。而现行的宅基地流转范围仅限于在同一村集体组织内进行流转，这大大降低了农村宅基地的流转效率，既损害了农民的利益，也阻碍了社会资本的进入，不能达到盘活农村闲置宅基地的目标。市场交易的本质在于产权转让，产权主体自由行使转让权是市场机制发挥作用的基础。因此，扩大农村宅基地的流转范围势在必行[6]。流转主体范围扩大，可以增强农村宅基地自由流转的程度，提升宅基地的利用效率。

从贵阳市三个县的调研情况来看，进城落户农户宅基地流转的意愿较高。如果这部分农户的闲置宅基地得以成功流转，他们将增加一笔额外的收入，也可提升其在城市落脚的稳定性。目前，农村宅基地流转市场不活跃，同一村集体组织内的农户流转他人宅基地的意愿相对较低，农村本身正在出现“空心化”现象，因此，在同一村集体组织内对于农村闲置宅基地的需求主体较少，没有形成市场。在“空心化”比较严重的地区，农户既有流转的意愿，也有流转的需求，这就形成了农村宅基地流转市场出现供大于求的局面。面对这种情况，可以由村集体经济组织统一回购进城落户农户愿意流转的闲置宅基地，再通过市场配置将宅基地有偿调剂给同一村集体组织内成员，或当地有需求的其他村民、城市居民有偿使用，也就是不仅在同一村集体组织内流转，也可以在集体组织外流转。逐步放开农村宅基地的流转主体范围，既能满足市场的需要，还能增加进城落户农户的财产性收入。

针对农村不同闲置宅基地的现实情况，因地制宜地制定流转模式。从对农村宅基地的流转模式研究中可以看出，在不同的地理位置、经济水平、人文风俗的背景下，各地的流转模式存在差异。贵阳市修文县的某村靠近景区，依托红色资源、旅游资源出租宅基地及地上建筑给其他主体发展乡村旅游、民宿产业、休闲养老等新型产业，以产业带动经济发展。该村靠近县城，且周边企业里的员工有住房需求，村集体作为“桥梁”和“纽带”将需求主体介绍给进城落户的农户，盘活农村闲置宅基地。息烽县宅基地的流转模式较为新颖，政府为宅基地的供需主体建立相关平台，这种线上交易的方式大大节省了时间和成本。开阳县结合地方实际，几个资源禀赋较好的村利用宅基地入股的模式将农村闲置宅基地进行量化处理，这是将其价值量化后作为股份进行市场化交易的一种商业化流转方式。宅基地入股的流转模式只会发生在少部分地区，如城中村和城市近郊宅基地，对绝大多数远郊宅基地尤其是复耕的宅基地并不适用，不具有普适性。

不同地方对农村闲置宅基地的流转模式存在差异。地方政府可以在不触动法律和政策的前提下，设计出符合实际的宅基地流转模式。在“空心化”比较严重的偏远农村地区，主要采取“政府主导+农户响应”模式，整合偏远地区农村土地资源，统一进行流转，也可以进行有偿收购或置换予以复垦。在靠近城区、工业区、旅游景点的村庄，则可采用“市场刺激+农户响应”模式。因此，盘活农村闲置宅基地要探索多样化的流转模式，因地制宜地灵活创新流转模式。

(三)健全宅基地确权登记制度，完善宅基地流转的相关法律制度

房地一体确权是保证宅基地得以顺利流转的前提，我国相关法律并没有强制要求对农村宅基地使用权进行登记，但从物权法的相关制度上，不进行确权登记而流转宅基地后，随着时间的推移对宅基地使用权转出者利益的保障将弱化，相关利益可能受损。宅基地使用权的登记制度是为了对登记权利人进行依法保护。从三个县调研的情况来看，确权工作推进缓慢，一是因为确权颁证需要资金来源，二是因为农户认知局限。这说明宅基地使用权登记应该在政府及相关部门的主导下进行，宣传宅基地使用权登记的重要性，增加宅基地使用权登记的财政投入。

进一步明确宅基地在法律上的使用权范围。宅基地使用权作为用益物权之一，可以在法律允许的范围内实行转让、抵押以及租赁等各项权利。但由于宅基地主要的功能就是保障农户的居住权，这就丧失了其商品属性，在法律层面上仅限于对纯宅基地的使用权上，如果有房屋存在，宅基地使用权流转却没有进一步的规定。因此，为了避免钻法律漏洞的人借此炒地皮或者用作其他商业用途的行为出现，相关部门一定要严格审查，这样才能发挥流转的积极作用[7]。由于流转流程没有得到规范，很多进城落户农户的宅基地出现了私下交易现象，产生的矛盾纠纷较多，影响了宅基地使用权规范流转的进程。因此，还需进一步探索规范宅基地使用权流转的问题。

随着城市化进程的不断深入，针对农村宅基地的一些政策、规定相继出台，体现了政府对农村宅基地的高度关注，希望能在盘活农村闲置宅基地的同时又保护农户的权益，防止农村农用地的流失。因此，要从法律上明确农村宅基地流转的每一个环节，让农村宅基地的流转有法可依，让农户的利益诉求有法可依：在农民个人层面,要完善宅基地流转限制制度和宅基地转让费提取制度；在集体经济组织层面，要完善宅基地初始分配制度、宅基地流转审核制度及宅基地转让费管理制度；在政府管理部门层面，要健全农村社会保障体系，落实国土空间用途管制制度，完善流转市场监管制度。