文化产业政策学初论

周刚志

(湖南师范大学 博物馆政策与法律研究中心，湖南 长沙 410081)

《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确提出“加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业”。此后，我国各级人民政府及相关部门颁布了很多旨在促进文化产业快速发展的政策性文件。《文化产业促进法》制定的过程中，文化产业政策及其正当性、实效性等问题备受社会各界关注，迄今已经产生了蔚为壮观的学术成果。截至2017年底，全国已有203所高校开设了文化产业管理专业，但是各自归属于历史、旅游、传播、管理等学科为主导的不同院系。[1]文化产业专业设置的多样性，从另外一个侧面说明这一学科受到了高等教育界的普遍关注。

“文化产业”的理论研究主要涉及“文化经济学”“文化管理学”“文化创意学”等不同学科。文化政策的制定和实施，应当遵循文化经济规律，遵守文化法律法规。(1)有学者认为：“作为国家政策，社会政策必须经过立法机关的处理，才能成为政策，实施起来，方能生效，这是各国制定社会政策的共同点。”参见张敏杰《社会政策论：转型中国与社会政策》，北京：北京大学出版社，2015年，第1页。在当今时代，以“文化经济学”作为理论基础，以“文化法”、尤其是“文化产业法”作为基本遵循的“文化产业政策”研究，应当成为文化产业学科体系和课程体系中相对独立的重要组成部分。进而言之，“文化产业政策学”作为“文化经济学”“文化管理学”“文化法学”的一门交叉学科，其以探讨文化政策制定和实施的规律与规则为主要内容，需要建立一个完整的理论体系。(2)我国有学者认为，我国文化产业政策研究还存在“以单学科研究为主，跨学科研究不足”，“政策构建系统性不强，指导性较差”等问题，需要坚持“跨学科研究原则”，“运用产业经济学、公共管理学、公共政策学等相关学科知识，尝试建构我国文化产业政策理论体系”。参见陈加友《文化产业政策研究方法刍议》，《思想战线》，2013年第1期。从一般意义上说，产业政策学至少可以包括“概念和理论”“历史演进论”“政策过程论”“政策工具论”和“创新系统论”等几个组成部分。[2](P.1)从中外理论界在文化产业政策研究领域的现有成果来看，“文化产业政策学”至少可以包括两个部分：其一是文化产业政策学总论或基本原理，主要研究文化产业发展的“政策原理”，阐述文化产业政策的目标、原理和宪法法律依据等问题；其二是文化产业政策学分论或基本措施，主要研究文化产业的“政策工具”，譬如文化发展规划、文化科技、文化产业园区，尤其是阐述国家促进文化产业发展的财政政策、税收政策、金融政策、知识产权政策的经济学基础和法律原则等问题。囿于篇幅所限，本文仅讨论文化产业的财政补贴政策和税收优惠政策。

一、“文化产业政策”的理论证成

文化产业政策的经济学理论主要是“文化经济学”，其诞生于20世纪60年代，不仅为解释艺术领域广泛存在的成本上升问题提供了分析框架，同时也为政府干预文化产业提供了经济学上的正当理由。[3](P.3)当然，“文化产业政策”毕竟还是属于“产业政策”中的一种。因此，文化产业政策的基本原理，还需要从“产业政策”“文化产业政策”的内涵及其正当性、有效性本身予以证成。

(一)“产业政策”的内涵与工具

第一，“产业政策”内涵。近年来，我国经济学家们关于产业政策的理论争议，广泛地涉及“产业”和“产业政策”概念内涵及其适用范围、实际效果等内容。譬如，张维迎坚持狭义上的“产业政策”观，认为“产业政策注定会失败”，因为“创新的不可预见性”决定了市场分散化决策的优势，产业政策会导致“集中化决策”和“激励机制的扭曲”等问题。[4](PP.20-25)实际上，“产业政策”(industrial policy)在法国一般是指针对制造业某些部门的政策，而在欧洲其他国家则内涵比较宽泛，可以指“服务业”“农业”等。[5](P.15)美国政府部门的公共服务也经常被归入广义上的“产业(industry)”。进而言之，域外经济学上所谓的“产业政策”，多属于“执政党和政府做出的以解决社会改革问题为宗旨的政治决定”，是“公共政策”的范畴。[6](P.5)因此，欧美经济学、财政学学者关于“经济政策”“财政政策”等“公共政策”的讨论，广泛涉及“贫困治理”“控制污染”“反垄断”“机会公平”和“犯罪控制”等社会、经济问题，当然也必然涉及相关产业之特殊政策。譬如，布鲁克斯认为：“东方工业化国家向自由市场经济转型的一个重要问题就是给人们一个安全网”[7](P.407)，在社会主义经济体制下，政府保障就业、住房和基本医疗。日本通产省根据国家利益需要而制定的“产业政策”，尤为欧美学者所关注，其主要包括两个方面：微观方面的“产业合理化政策”与宏观方面的“产业结构政策”。根据美国学者约翰逊的观察，日本产业政策的正当性依据在于“国际经济体制并非完全的自由竞争模式”，因为“国与国之间劳动力的流动从来没有自由过，而技术的流动也不完全自由，产业政策正是对这一情况的承认”。[8](PP.27-28)由此而言，欧美经济学学者亦有关于“产业政策”的深入讨论，而其关于“产业政策”工具的讨论，在经济学上尤为常见。

第二，“产业政策”工具。关于“产业政策”或“经济政策”之内容及工具，财政学家马斯格雷夫曾经将“经济政策”概括为如下几种类型：“制定并实施法规”“税收和支出”“发行和管理货币”“与其他国家协商”等。法国学者阿格尼丝等经济学家将“经济政策”归纳为“五大板块”，即：“财政政策”“货币政策”“国际金融一体化和汇率政策”“增长政策”和“税收政策”。[9](P.25)这五个方面大致上涵盖了“产业政策”的内容，只是其将“增长政策”单独讨论，在某种程度上体现了法国等发达国家的特殊政策观，因为发展中国家的产业政策多以“促进经济增长”作为直接目标，而不会将其作为一种特殊的政策类型。关于我国的“文化产业政策”，李炎教授将其分为“导向性发展政策”“规划性发展政策”“扶持性发展政策”与“地方性发展政策”等四种类型。[10]这一观点高度概括了我国现有的文化产业政策体系，但是未能明确揭示其政策工具。从整体上看，我国促进文化产业发展的政策措施与其他产业政策并无太多区别，不过因“文化资产”多具有“轻资产”属性，金融政策面临实施困境，故而其政策工具多以“行政指导”“行政规划”“财政补贴”与“税收优惠”等为主。

(二)“文化产业政策”的正当性与实效性

第一，文化产业政策的正当性。文化产业有特殊的经济规律，文化产业政策因而也有特殊的经济学依据；这是文化产业政策的特殊性所在，也是文化产业政策的正当性依据。英国文化经济学学者露丝将欧美创意产业的相关政策概括为“产业政策”“知识产权保护政策”“出口政策”“就业政策”和“数字经济政策”五种类型；其所谓“产业政策”主要是从狭义而言的，主要包括“对初创企业的经济援助”“鼓励创意产业集群发展”和“展开合作营销”等。[3](P.100)此种“狭义的文化创意产业政策观”恰恰说明了文化产业政策的特殊性：文化产业，尤其是文化创意产业，其核心业务乃是“创意设计及服务”，引导相关企业通过产业园区等途径形成“产业集群”、延伸“产业链”至为关键。

“文化产业政策”并非单纯的“产业发展政策”，它实际上属于以解决社会改革问题为宗旨的“公共政策”。[6](P.5)因此，作为“产业政策”的“文化产业政策”，与“社会政策”“文化政策”之间并无不可逾越的“界限”。不过，它为了实现其文化政策之目的，恰恰需要依靠相关“经济措施”。“文化产业政策”之重要性，还在于实施“产业政策”在“文化政策目标”实现过程中的重要价值。加拿大学者让-路易曾经提出：“文化借用了经济的某些基础类别：从教育培训到研究，从投资到内容生产，从推广到流通，从投放市场到客服，无不如此。”[11](P.86)我国也有学者对于“文化”与“经济”之关联做了颇为深入的分析，其结论亦不失为对于文化产业政策正当性之论证。譬如，有学者提出：“文化经济的本质是‘文化’的经济化流通。”[12](P.28)“文化经济只有定位于意义经济，才能让文化经济从物质经济中独立出来，也才能使文化经济学不同于一般的(物质产品)经济学。”[12](P.30)以上种种观点，都在相当程度上揭示了文化产业发展相对独特的文化价值与经济规律。当前，我国文化产业已经形成门类齐全的体系，2013年“文化内容生产”“文化传播渠道”“文化生产服务”和“生产性文化服务”四个类别的资产总额均已过万亿元。[13](P.24)我国文化产业发展的巨大成就，本身就说明了“文化产业”对于文化政策目标的重要价值。

第二，文化产业政策的实效性。如美国学者约翰逊所言，产业政策的真正争议不在于“是否应该”而在于“如何实行”。[8](P.30)在这个方面，波特的“国家竞争优势”理论对传统“比较优势”理论作了深刻反思，因而对文化产业政策的制定与实施尤其具有理论价值。波特认为，在现代产业竞争中，“生产要素”的比较优势非但不再扮演决定性的角色，其价值也在快速消退中。“发展中国家很容易掉入这种陷阱。他们几乎一窝蜂地在生产成本与价格上竞争，其开发计划更是以成本导向的新产业为基础，无法逃脱生产成本的限制。”[14](P.13)换而言之，所谓“廉价劳动力”等经济资源的“比较优势”，不仅不再具备决定性价值，而且极容易被其他国家所取代，还很容易形成“路径依赖”。波特进而认为，一个国家能够在某种产业的国际竞争中崭露头角，主要取决于“生产要素”“需求条件”“相关产业与支持性产业”以及“企业战略、企业结构和同业竞争”等四大因素。[14](P.65)“一个国家想要经由生产要素建立起产业强大又持久的竞争优势，则必须发展高级生产要素和专业性生产要素。这两类生产要素的可获得性与精致程度也决定了竞争优势的质量，以及竞争优势将继续升级或被超越的命运。”[14](P.72)就此而言，文化产业政策不仅需要考虑生产要素问题，而且必须考虑特定产业的市场需求和相关产业，特别是要能够引导相关企业制定合理的发展战略，形成“高级生产要素”和“专业性生产要素”，塑造国家文化创新系统，并为文化企业开展文化创意研发工作提供激励机制，维持强大而持久的竞争优势。与“比较优势”战略及其政策原理相比，“竞争优势”理论及其政策观更加强调政策本身的“实际效果”，尤其是在国际国内竞争环境之下政策持久实施的可行性。

2018年全国人大通过的第三十二条“宪法修正案”明确规定了我国的“国家发展目标”，即“建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。2020年中国共产党十九届五中全会明确提出了2035年建成“社会主义文化强国”的具体方案；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》更是明确提出要“完善文化产业规划和政策”。这些相关决议成为我国“文化产业政策”坚实的正当性依据。我国文化产业政策之实效性考察，不能仅仅从“产业总值”及其所占比例等经济指标予以评价，而是需要立足于“文化强国”目标乃至“中华民族伟大复兴”等宪法上的“国家目标规定”之高度。

二、文化产业的税收优惠政策

(一)文化产业的税收优惠政策原理

第一，文化创作的特殊规律：“人力资本成本病”。文化产业属于经济范畴，但是文化生产、传播与消费具有相对特别的经济规律，对于这一问题的研究产生了“文化经济学”理论。威廉·鲍莫尔与威廉·鲍恩在1966年发表的《表演艺术的经济困境：一个关于戏剧电影和音乐舞剧问题的研究》中揭示了美国演艺行业的非营利性与其生存困境之间的关系，被学术界公认为“文化经济学”诞生的标志。[15](P.30)鲍莫尔等学者认为制造业可以通过应用新的设备和技术提高生产效率，而表演艺术恰恰相反，表演是人的现场行为，其表演作品的生产效率很难得到有效提升，随着劳动力成本的提升，其成本呈上升趋势，这无疑导致了其价格涨幅大于其他商品。[3](P.11)鲍莫尔的观点揭示了传统演艺产业的成本问题，在中外剧院经济等领域具有高度的普遍性。当今时代，文化载体和文化传播方式正在发生重大变革。数字技术的发展给文化产业的发展带来了新的挑战和机遇。“网络文化”时代的到来，恰恰是以数字通信等“数字技术”兴起为典型标志，预示着数字文化产业或将在相当程度上主导文化产业发展的未来。

但是，即便是在数字技术时代，文化产业的发展依然存在严重的“成本病”等问题。譬如，“新作品往往拥有较低的观众规模，如果不给它们补助，艺术机构常常无法独自承担这种风险”[3](P.41)。除此之外，文化创意人才的成长往往需要长期支付培养成本，文化产业的文化创意研发过程中也存在多种成本；文化产品开发以后，文化资产存在“快速折旧”等情况。我国《企业所得税法》第30条规定：“企业的下列支出，可以在计算应纳税所得额时加计扣除：(一)开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用；(二)安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资。”实际上，我国可以加计扣除的研发费用，多以科技研发费用居多，文化创意研发费用等成本难以得到税务机关的认可。

第二，文化消费的特殊规律：“恩格尔第二定律”。有学者认为，“随着家庭或个人的收入的增加，人们在文化消费方面的支出的比重会有逐渐增加的趋势”，此即“反恩格尔定律”。[12](P.164)其实，这一定律并未违背“恩格尔定律”，因为后者主要是阐述食品方面的支出。因此，与其说是“反恩格尔定律”，还不如说是域外学者所概括的“恩格尔第二定律”。“恩格尔第二定律”说明，在人民的衣食住行等没有得到有效满足时，文化消费支出受制于人们生存需要的“硬性支出预算”，很难得到有效的增长。反过来说，在国民收入达到相当程度之前，为保障人民群众基本文化权益，国家不仅需要提供“公共文化服务”(如公共图书馆、博物馆、纪念馆、文化馆、文化站等免费设施及广电“户户通”、广播“村村响”、农家书屋等服务)，而且需要通过对于图书零售等行业的税收优惠政策，引导民众形成良好的文化消费观念，培养民众的文化消费习惯。

(二)中国文化产业的税收优惠政策体系

欧美国家有关文化产业的税收优惠的措施，郭玉军教授总结为“从业人员优惠”“文化区域优惠”和“文化行业优惠”，并认为“实践证明，税收优惠是促进文化产业快速发展的有效途径。我国在文化产业振兴规划中，理应使税收优惠成为文化产业立法的基本制度，在制定文化产业税收优惠制度时应考虑借鉴欧美成熟的税收优惠法律制度，即施行文化业及从业者税收优惠以及设立文化产业特区”[16]。然则，因税收优惠措施可能会违反“量能平等课税原则”，因而有悖于财税法制上的公平正义，故而在德国宪法学界素有“违宪说”与“不当但不违宪”等两种学说。[17](PP.288-289)整体而言，鉴于税收优惠政策本身意味着“量能平等课税原则”的“牺牲”，欧美各国对于文化产业的税收优惠多属于“社会保障型”税收优惠或者“普惠型”税收优惠，一般不会专门针对某一特定文化产业制定税收优惠政策。譬如，美国对于文化领域的税收支持，主要是纳税人捐赠给非营利性组织的税收抵扣。据介绍，60%以上的美国纳税人会详细登记他们的税收抵扣，他们也是文化捐赠的中坚力量。除此之外，志愿者捐赠“时间”或者遗产，也可以享受免缴所得税和遗产税的税收优惠。[18](PP.43-44)为促进文化产业的发展，多数国家都制定了相应的税收优惠政策，中国也不例外。近年来，我国颁布了一系列针对文化产业的税收优惠政策性文件，大致可以分为如下几种类型：

第一，支持文化企事业单位改制的税收优惠政策。国务院办公厅分别于2008年、2014年颁发了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，该通知涉及《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》。另外，2019年2月16日，财政部、国家税务总局、中宣部联合印发《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》，该通知规定税收政策执行期限为5年。我国支持文化体制改革的税收优惠政策始于2004年，执行期届满前都及时进行了延续。

第二，支持文化企业发展的一般性税收优惠政策。依据《财政部海关总署国家税务总局关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》，出版、发行企业处置库存呆滞出版物形成的损失，允许按照税收法律法规的规定在企业所得税前扣除。文化企业的一般性税收优惠政策主要包括两个方面：其一，新闻出版广电行政主管部门按照各自职能权限批准从事电影制片、发行、放映的电影集团公司(含成员企业)、电影制片厂及其他电影企业取得的销售电影拷贝(含数字拷贝)收入、转让电影版权(包括转让和许可使用)收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税。一般纳税人提供的城市电影放映服务，可以按现行政策规定，选择按照简易计税办法计算缴纳增值税。其二，为承担国家鼓励类文化产业项目而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件，在政策规定范围内，免征进口关税；支持文化产品和服务出口的税收优惠政策由财政部、税务总局会同有关部门另行制定。

第三，支持小微文化企业发展的税收优惠政策。2014年7月11日，文化部、工业和信息化部、财政部联合印发的《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》规定：“落实提高增值税和营业税起征点、暂免征收部分小微企业增值税和营业税、小型微利企业所得税减半征收，以及免征部分小微文化企业文化事业建设费、部分艺术品进口关税减免等各项已出台的税费优惠政策。”因为“营改增”政策的适用，这一文件有关营业税的规定多在实质上失去效力。同时，依据财政部、税务总局出台的《关于扩大小型微利企业所得税优惠政策范围的通知》，从2017年1月1日起扩大小型微利企业范围至年应纳税所得额低于50万元，适用企业应纳税所得额减半、按20%低税率征收政策。

第四，支持科技型文化企业的税收优惠政策。依据《财政部税务总局科技部关于提高科技型中小企业研究开发费用税前加计扣除比例的通知》，支持科技型中小文化企业研发创新活动。从2017年1月1日起，科技型中小文化企业开展研发活动实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在据实扣除基础上再按实际发生额的75%在税前加计扣除；形成的无形资产，按照无形资产成本的175%在税前摊销。

当前，我国文化产业的税收优惠政策均收到了一定效果。亦如我国学者所言，我国文化产业的税收扶持政策还存在诸多不足，譬如“文化产业中研发成本的风险分摊不足，导致文化行业税负过重”；“优惠手段的单一性制约了文化企业产业链的延伸”等。[19]实际上，我国对于文化产业的税收优惠政策，多为针对具有“社会公益性”(在经济学上体现为企业生产的“外部性”)的文化企业，其税收优惠措施多具有“公益支出”的属性，完全符合“量能课税”等税法基本原则。如《财政部海关总署国家税务总局关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》中规定：“2014年1月1日至2016年12月31日，对广播电视运营服务企业收取的有线数字电视基本收视维护费和农村有线电视基本收视费，免征增值税。”其实，农村“有线数字电视基本收视服务”等事项成本高、收益低，可能接近于公益性文化服务项目，其税收优惠政策应该由法律明确规定后长期执行。

三、文化产业的财政补贴政策

(一)文化产业的财政补贴政策原理

习近平总书记指出：“文化产业既有意识形态属性，又有市场属性，但意识形态属性是本质属性。”文化产业的特殊性在于，其产品和服务都具有“价值外溢性”等特征，此种特征在经济学上又称为“外部性”，是财政补贴的重要理由之一。(3)美国经济学家曼昆认为：“当一个人从事一种影响旁观者福利，而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时，就产生了外部性(externality)。如果对旁观者的影响是不利的，就称为负外部性；如果这种影响是有利的，就称为正外部性。”参见曼昆《经济学原理：微观经济学分册》，梁小民、梁砾译，北京：北京大学出版社，2012年，第201页。域外政府对于文化产业尤其是对于文化艺术创作的财政补贴，主要分为“直接补贴”和“间接补贴”两种类型。欧洲各国政府多采用直接补贴方式，政府部门直接划拨资金给艺术家或艺术机构，德国、法国、意大利的剧场、博物馆或管弦乐队预算的80%或更多来自政府。“美国艺术资助政策的基调是间接补贴”，它是政府通过某种影响相对价格或者相对收益的方式实现生产激励，其对于文化消费的积极影响往往大于“直接补贴”。[18](PP.41-42)所谓“直接补贴”与“间接补贴”，这两种措施皆有其合理性，本无优劣可言。但是，一般而言，“直接补贴”更加适合用于直接资助具有不可替代性价值的艺术创作机构或者处于创业初期的文化企业，而“间接补贴”则更加适合用于促进文化消费。具体来说：

第一，文化产品的“外部性”。澳大利亚学者戴维认为，文化产品的价值并不局限于“经济价值”，它至少还可以包括“审美价值”“精神价值”“社会价值”“历史价值”“象征价值”和“真实价值”等等；“经济价值和文化价值代表了两种不同的概念，当在经济或社会中对文化商品与文化服务进行评估的时候，需要将它们分开考虑。”[20](P.33)英国学者露丝也认为：“在艺术和遗产领域，支付意愿并不一定通过市场价格表现，因为有些商品和服务产生外部效益并且甚至可能算公益产品。”[21](P.237)2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》中指出：“文化企业提供精神产品，传播思想信息，担负文化传承使命，必须始终坚持把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一。”文化产品兼有“社会效益”和“经济效益”的双重属性，尤其具有较强的意识形态功能，此为世界各国文化产业之共性。因此，文化生产不能完全按照市场供需法则运营，此为我国制定和实施文化产业政策时需要注意的重要问题。

第二，文化服务的“外部性”。文化遗产是重要的旅游目的地，也是文化产品和文化服务开发的重要的“文化资源”和“经济资源”。“二战”后独立的亚非拉国家，为了在强势的美欧文化冲击之下维护自我存在的独立性，非常重视文化遗产的保护。即便是以白人移民为主建立的发展中国家，亦试图借助于“文化遗产”促进其民族认同与国家认同。墨西哥著名学者科尔德罗即认为：“墨西哥民族认同的基础，在很大程度上是发起独立运动的土著白人对史前世界理想化的想象。这在某种程度上解释了墨西哥文化遗产的概念和对文化遗产采取的法律保护措施起源于独立之初。”[22](P.16)日本在“二战”刚刚结束之际，就以《日本国宪法》为“拱顶”，快速构建了以《文化产业振兴法》等基本法律为支撑、《文化资源保护法》等专门法律为保障的文化产业法规体系。[23](PP.8-13)由此而言，“文化遗产”作为重要的文化产业发展之经济资源，其承载着重要的政治价值和经济价值，尤为不容小觑！

习近平总书记指出：“中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，是我们最深厚的文化软实力”，“要系统梳理传统文化资源，让收藏在禁宫里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来。”支持文化遗产资源的文创产品开发等举措，不仅是我国相关文化产业政策的重要依据，也是我国文化产业政策的重要内容之一。

(二)中国文化产业的财政补贴政策体系

自2000年以来，“发展文化产业”一直是中共中央与中央政府坚定不移的重要政策目标。国务院及各部委通过文化产业发展规划及综合性政策文件，尤其是颁布不少文化产业发展与其他产业融合发展的政策文件，以及促进文化产业的财税金融扶持政策文件来推进文化产业发展。纵观世界各国发展文化产业的重要经验，财税金融措施是最为重要的奖助机制。为此，我国各部委颁发了一系列政策性文件予以支持，譬如中宣部、中国人民银行、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、银监会、证监会、保监会《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》(2010年)，财政部、国家税务总局《关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》(2009年)，财政部、海关总署、国家税务总局《动漫企业进口动漫开发生产用品免征进口税收的暂行规定》(2011年)，财政部、国家税务总局《关于对部分营业税纳税人免征文化事业建设费的通知》(2013年)，等等。当前，我国促进文化产业发展的财政政策体系主要包括如下几个方面：

第一，中央文化产业发展专项资金。依据财政部2012年《文化产业发展专项资金管理暂行办法》，“文化产业专项资金”是由中央财政安排，用于提高文化产业整体实力，促进经济发展方式转变和结构战略性调整，推动文化产业跨越式发展。“专项资金”由财政部负责其预算管理、资金分配和拨付、监督检查，其管理和使用应当体现国家文化发展战略和规划，符合国家宏观经济政策、文化产业政策、区域发展政策及公共财政基本要求，坚持公开、公正、公平的原则，确保专项资金的规范、安全和高效使用。“专项资金”包括“重大项目”和“一般项目”两种类型，其使用主要采用“项目补助”“贷款贴息”“保费补贴”和“绩效奖励”等方式，用以支持“推进文化体制改革”“培育骨干文化企业”“构建现代文化产业体系”“促进金融资本和文化资源对接”“推进文化科技创新和文化传播体系建设”以及“推动文化企业走出去”，等等。

第二，中央文化产业发展引导资金政策。2009年9月10日，《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》要求“通过政策的引导、调控作用，促进文化产业又好又快发展”。同年9月26日，《文化产业振兴规划》中规定设立中国文化产业投资基金，“基金由专门机构进行管理，实行市场化运作，通过股权投资等方式，推动资源重组和结构调整，促进国家文化发展战略目标的实现”。2012年6月28日，《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》要求“鼓励和引导民间资本投资演艺、娱乐、动漫、游戏、文化旅游、艺术品、工艺美术、文化会展、创意设计、网络文化、数字文化服务等行业和领域”。2015年9月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》指出：“要创新财政资金使用方式。鼓励有条件的地方组建或改组国有文化资本投资公司，设立国有文化资本投资基金，发挥财政资金和国有资本的杠杆作用，带动社会资本参与，支持创新型企业和小微企业，更好地引导文化产业发展。”2019年6月26日，时任文化和旅游部部长雒树刚在《国务院关于文化产业发展工作情况的报告》中指出，全国已有20多个省(区、市)设立由省级财政出资或宣传文化单位发起、市场化运营的文化产业投资基金或引导基金。文化产业发展引导资金或者基金在文化产业快速发展过程中发挥了非常重要的作用。

第三，中央特色文化产业发展倾斜性财政支持。2003年9月4日，文化部在其出台的《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中就提出，支持西部地区“将独特的文化资源优势转化为产业优势”“发展优势文化产业和特色文化产业”。2014年8月8日，文化部、财政部联合制定的《关于推动特色文化产业发展的指导意见》要求“充分发挥财政资金杠杆作用”，特别是重点支持具有地域特色和民族风情的“民族工艺品创意设计”“文化旅游开发”“演艺剧目制作”“特色文化资源向现代文化产品转化和特色文化品牌推广”，支持“丝绸之路文化产业带”及“藏羌彝文化产业走廊建设”，等等。2012年财政部修订的《文化产业发展专项资金管理暂行办法》要求“文化产业发展专项资金向中西部地区、特色文化产业和新兴文化业态倾斜”。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》中指出：“利用老区丰富的文化资源，振兴传统工艺，发展特色文化产业。”此外，文化部关于文化建设“十一五”“十二五”“十三五”时期“文化扶贫”与“文化发展改革规划”等文件都明确规定，应当利用财政政策支持发展特色文化产业，形成特色文化产业集群。

如有学者所言，财政部《文化产业发展专项资金管理暂行办法》中，“对文化企业扩大出口、开拓国际市场以及境外投资等给予支持”等内容,“完全暴露在被制裁的枪口之下,且等于已经在国际反补贴诉讼被告席上提前预订了座位”。[24]我国关于文化产业的财政补贴政策，正在经历由“普惠支持”向“特色引导”、从“专项资金”向“产业基金”的深刻转型。

四、结论

当前，我国投资驱动、出口导向、规模扩张的发展模式正在发生重大转变。中共中央、国务院《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》指出：“消费是最终需求，既是生产的最终目的和动力，也是人民对美好生活需要的直接体现。”根据国际经验，当一个地区人均GDP超过5000美元时，可能会出现文化消费的“井喷”现象。而现实情况是，“十三五”时期我国人均GDP已经超过10000美元，而文化消费不仅低于西方发达国家的同期水平，也远远落后于我国经济发展和居民收入增长水平。我国文化产业经过多年快速发展，供给短缺的局面已基本结束。(4)早在2013年，就有学者提出我国文化产业已经进入“过剩阶段”。参见杨吉华《过剩阶段我国文化产业政策的取向》，《现代经济探讨》，2013年第7期。但是，我国文化市场中“供需失衡”“竞争失序”“市场失范”等问题依然存在，说明我国文化产业政策仍然亟待优化。

习近平总书记指出：“文化产业是一个朝阳产业。现在文化和技术深入结合，文化产业快速发展，从业人员也在不断增长，这既是一个迅速发展的产业，也是一个巨大的人才蓄水池。在‘十四五’规划中，要重视这项产业。”[25]自2002年中国共产党十六大报告中明确提出要“完善文化产业政策，支持文化产业发展”以来，我国文化产业政策的实践不断深入，文化经济学研究和文化产业学学科建设快速发展。“文化产业政策学”是具有挑战性、前沿性的交叉学科领域，假以时日，这一学科或将在学界同仁的共同努力下取得更为丰硕的成果。