国家公园体制改革的现实困境与制度建构

朱 强 叶童童

(河海大学法学院，江苏 南京 211100)

“国家公园”的概念源自美国，距今已有150年的历史，各国都在探索符合本国国情的国家公园体制建设，中国也不例外。建立国家公园体制已成为中国新时代生态文明体制改革的重要组成部分和首要任务。我国先后出台了一系列相关方案和意见，确立了国家公园体制的基本原则以及相应的配套制度(吕忠梅, 2019)，并在2015 年开展国家公园体制试点实践，将国家公园制度体系从理论探讨转向实际建设。目前，各国家公园大体建立了管理条例和机构(卢青等, 2021)，并且围绕试点过程中出现的问题，尝试找寻最佳方案，解决实践中的难题。国家公园建设已取得初步成果，但体制建设和改革的进展较为缓慢，现有的研究多集中在国外国家公园的管理模式、具体措施和我国国家公园建设的意义以及立法、管理等方面(王琳等, 2021)，这些为初期国家公园体制的建立打下理论基础，但对公园建设在实践中的困境以及体制改革的难点涉及较少。例如，由于法律体系不完善使得国家公园建设缺少制度保障(戴秀丽等, 2015)，国家公园范围内土地权属不明确给建设和管理加大了难度(方言等, 2017)，相关配套制度没有及时跟进，不利于后期持续稳定发展等，研究内容缺少综合性评判。由于中国国情以及地区资源、环境要素的差别，不能完全借鉴国外的模式，国家公园肩负生物多样性和生态保护的重任，也是探寻可持续发展和建立生态安全屏障的重大实践(杨尧等, 2021)。因此，创建一个适合中国国情的国家公园体制至关重要。

建立国家公园体制对创新生态文明保护体制、实现生态系统的原真性、完整性保护和生态资源的立体开发具有重大意义，同时也真正实现了人与自然和谐相处、做到了保护和发展相统一。构建具有中国特色的国家公园体制有利于加快国家生态文明改革，建设美丽中国。

1 国家公园体制建设的现实困境

1.1 专门立法的缺位与建设发展的冲突

虽然我国已正式设立第一批国家公园，但有关国家公园的立法却未跟上进程。目前国家公园体制建设的依据是《建立国家公园体制总体方案》，其效力层级低。我国《宪法》虽然对环境保护和资源归属等问题作出了规定，但较为笼统，并没有提供具体规定。《环境保护法》对国家公园体制方面也缺乏针对性，不能发挥有效的作用。《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》及有关部门规章、地方性法规等，无论是功能定位、保护原则还是管理运营都不符合新兴的国家公园体制建设的要求，对国家公园的发展有很大的局限性(秦天宝,2018)。由此可见，国家公园的专门立法缺位，使得国家公园的建设缺少规范性指引，体制上的问题亟待解决，不利于生态法治建设的顺利推进。

1.2 统一管理权的模糊化与碎片化现象突出

国家公园是我国自然保护地类型之一，蕴含着丰富的森林、草原、湿地、野生动植物等自然资源。2018 年4 月，根据党和国家机构改革方案，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，成为管理国家公园事务的专门机构，但统一管理权的行使仍存在诸多问题。在管理权力上，国家公园内管理职权难以统一，实践中各个国家公园存在的共性问题就是在机构设置上不合理，导致管理职权划分不清，与地方的衔接不顺。在管理权限上，国家林草局对国家公园的统一管理还未得到真正实现，目前其并不具有充分的管理权限，尤其是在自然资源所有权的行使方面，国家公园管理局需要借助其他部门的配合，管理效率大打折扣。另外，国家公园还存在跨区域管理问题，但还未建立有效的跨区域协同治理机制。

1.3 自然资源的权属界定不明晰

自然资源历来处在一种“多头管理”的状态，较为分散的管理使得统一协调的难度加大。国家公园范围内涉及大量的国有土地和集体土地，自然资源权属关系更为复杂，权属不明确的问题会极大地影响建立统一的资源保护管理体制。

我国国家公园自然资源权属不明晰主要体现在以下3 个方面：(1)所有权不清晰。主要原因是历史遗留问题而发生产权纠纷，例如跨行政区域存在的省界纠纷，此外集体所有自然资源产权也易发生纠纷。(2)承包权有待保障。生态移民搬迁使得国家公园内的人口顺利转移，但搬迁的民众丧失了原本的生产生活资料，虽享有相应补偿，但多为一次性安置费，无法满足持续的生存需要，应解决在园区内农村土地承包权改革的问题，防止出现大规模“返贫”。(3)特许经营权不成熟。我国国家公园的特许经营制度还处在探索阶段，有些地方的政府和管理机构直接或者间接地参与经营，管理权和经营权“不分家”，使得政府的监督和执法功能难以发挥效用。同时特许经营还缺乏规范的管理，可能会出现忽视生态保护利益的垄断经营，并且开发不当还会带来影响生物多样性等严重破坏生态的问题。

1.4 原著居民基本权益的失衡与损害

我国国家公园范围内有大量的原著居民，他们主要依赖居住地本身的环境和资源发展生产，满足生活需求。但在国家公园的规划和建设过程中，没有把原著民的权益放在第一位，导致他们的居住方式和生活习惯都被动地发生了改变。从某种程度上来说，这限制了原著居民的生存和发展，侵害了其使用权、生存权、财产权、文化权和社会权等权益，如果任由发展，那么将无法实现人与自然和谐共生。总而言之，如果原著居民基本权益保护与国家公园开发之间的冲突没有得到有效化解，可能会带来利益失衡、社会矛盾激化等一系列问题。

2 美国和印度的国家公园制度

2.1 美国

美国建立了世界上第1 个国家公园——黄石国家公园。迄今为止，美国国家公园的体制建设已经相当健全，形成了系统、科学、统一的国家公园制度体系，为世界各国建立国家公园提供了丰富的经验，对我国国家公园的建设也有深刻的借鉴意义。

2.1.1 体系化的国家公园法律制度 美国国家公园的立法层级较多，公园法律体系十分完备。除了1916年国会颁布的基本法律《国家公园基本法》之外，还包括授权性立法和单行法等相关法律规范，上位法的基本原则和下位法的具体实施，两者相互补充，基本实现国家公园内的事务有法可循、有法可依。尤其是授权性立法，在美国国家公园法律体系中所占比重最大，它是指根据每个公园的实际情况进行单独的授权立法，具有针对性，可以很好地实现因地制宜，为我国“一园一法”提供了经验。

2.1.2 “多元协同式”公众参与制度 美国在环境领域一直注重公众的参与，1969 年出台的《国家环境政策法》首次创设了环评中的公众参与机制，充分保障了公众的知情权。在国家公园的建设中，美国将公众参与制度贯彻到底，从国家公园的选址确立、规划布局、方案决策到运营管理，切身利益者或者相关联的民众都参与其中，最大限度地发挥公众的才智，确保公园建设中决策合理、科学，使得各方利益得到一定程度的平衡。

此外，美国国家公园管理局(U.S.National Park Service)在2005 年建成了便于公众参与的信息网站——PEPC 网(规划、环境和公众评议网)(王伟，2018)，搭建起公众参与国家公园建设的桥梁。公众可以在网站上看到任何关于国家公园建设的相关信息，也能通过网络建言献策，参与其中。

2.1.3 健全的特许经营制度 1965 年美国国会颁布《特许经营法》，以法定的方式确立了国家公园的特许经营制度。1988 年又通过《特许权管理改进法案》，进一步完善和规范特许经营。特许经营制度准许私营主体采取竟标的方式参与到国家公园的经营管理中来，通过缴纳一定比例的特许经营费用获得相应的经营权利。这些特许经营者的经营范围大多数是为游客提供餐饮、住宿、娱乐、交通、纪念品消费以及交通和导游等各式各样的配套服务，不仅创造了一定的经济效益，在吸引投资、完善基础设施以及生态旅游方面也发挥了重要的作用，实现国家公园的可持续发展。

2.2 印度

印度与我国同属于亚洲地区人口较多的发展中国家，经济社会发展远远落后于我国，但在国家公园和自然保护地体系的建设方面较领先，是亚洲第一个建立国家公园的发展中国家。印度国家公园的建设经验和体制创新对我国国家公园的发展具有很大的借鉴意义。

2.2.1 “中央+地方”的统分式管理体制 印度建成以国家公园为核心区，野生动植物保护区、保护预留地、社区保护地、森林保护地为缓冲区或廊道的保护地体系(廖凌云等, 2016)，针对不同类型的保护地，印度采取的管理体制也不同，有中央和地方的合作管理，也有地方单独管理等模式。印度对国家公园的保护力度最大，各方面的限制要求也最高，在国家公园的管理方面实行了中央政府和各邦政府合作的方式，由中央政府统筹规划、提供资金和技术支撑，再由下面的邦政府根据地方的实际情况实施各类事项，大大地提升管理效益。

2.2.2 社区共管制度 印度国家公园内有大量的原著民，他们的生存大都依赖各类生态资源。公园建设初期，印度严禁个人占有土地，将园区内的人口强制性迁移出去，导致政府和民众的矛盾激化，对国家公园长久的发展极为不利。后来印度政府意识到维护原著民的利益也同等重要，并创设了联合森林共管和生态发展项目，通过将当地社区纳入自然资源保护的范畴，提出联合森林管理和资源共享战略，逐步确立社区共管制度，以此解决社区发展与公园建设之间的冲突。此后，印度政府通过颁布和修订法案，明确了社区发展和参与保护地管理的权利，为社区共管制度提供法律保障。

3 国家公园体制建设的完善路径

3.1 构建以国家公园为主的自然保护地法律体系

3.1.1 加快国家公园专门立法进程 《国家公园法》是我国国家公园体制的根基。2018 年，十三届全国人大常委会将《国家公园法》列入了立法规划，但在2021 年我国设立第一批国家公园时，专门立法仍未完成，进度缓慢。立法上的滞后未能及时地给国家公园的体制建设提供法律保障。需要加快国家公园立法进程，将试点国家公园中有效的制度上升为国家法律，贯穿设立、规划、管理、运行的全过程和各方面，不仅让公园建设有法可依，还有利于园区内各类自然资源的保护和科学合理利用。

3.1.2 建立统一的综合性法律体系 国家公园作为自然保护地体系中的核心主体，具有代表性。在国家公园的建设实践中，除了专门立法，也亟需一部基础性和综合性的高位阶法律，对各个类型自然保护地的共性和个性进行多方面梳理，采用统一的原则和指导思想做好制度设计，逐步形成结构合理、分类科学的综合性自然保护地法律体系，解决部分法律规范内容相抵触的问题，确保以国家公园为主的自然保护地顺利开展工作。

3.2 建立中国特色国家公园管理体制

3.2.1 明确各级管理机构职责 《建立国家公园体制总体方案》中指出我国国家公园建立“统一事权、分级管理”的管理体制，因此，对中央和地方两级管理机构的性质和定位要有一个清晰的认识，划分中央和地方不同的权力清单，明确管理机构的职权，确保权责统一。贯彻落实国家公园管理局的统一事权，作为中央政府的主管部门，国家公园管理局在关乎公园重大事项的决策中要发挥决定性作用，避免出现中央主管机构受地方制约的困境和碎片化管理的问题。同时，在《国家公园法》中明确授权事项，将部分管理事权授予各个国家公园的管理机构，负责实施园区建设、管理、运行等具体事项，有效发挥中央和地方协同治理功能(秦天宝等，2020)。

3.2.2 建立跨区域联合管理机制 国家公园划定范围较大，部分园区涉及跨省管理问题，例如大熊猫国家公园就横跨四川、陕西和甘肃3 省，但尚未建立有效的共同管理机制，导致资源无法整合、信息不能共享。应建立跨区域协调管理机制，尤其是信息共享机制，使得园区涉及的各个省级国家公园主管机构能够实现联防联控。同时加快构建“国家公园应急管理机构”和“国家公园信息共享平台”，保障联合管理过程中的信息更新和协调沟通，实现国家公园资源利用和环境保护的统筹协调。

3.3 创新国家公园建设发展机制

3.3.1 加快推进国家公园内自然资源统一确权登记 自然资源统一确权登记是自然资源登记的崭新形式，也是我国生态文明体制改革的重要成果(张琪静, 2021)。国家公园作为我国重要的生态系统，承担着环境保护和生态调节等功能，具有公益性。通过统一确权登记对园区内的自然资源进行登记，为国家公园的生态利益提供法律保障。所以，有关部门应采取科技化、信息化的手段，尽快搜集、整合国家公园内的自然资源信息，确定所调查的自然资源登记单元。通过广泛且深入的调查研究确定权属、完成登记，加快国家公园内自然资源统一确权登记的进程，有利于厘清国家公园管理和保护的范围与边界。

3.3.2 完善特许经营管理办法 当前我国国家公园已实行特许经营制度，但存在经营权和管理权混淆、缺少规范和程序模糊等方面的问题(黄宝荣等,2018)，主要原因是各地实行的特许经营管理办法不够完善。应细化对特许经营的管理，完善特许经营管理办法，加强对特许经营的法律保障，尤其是对私人经营者权利的保护。同时明确特许经营合同设立、变更和终止的情形，设置标准化的程序，并且提供相应的救济制度(赵西君, 2019)。通过完善特许经营管理办法，将特许经营事项进一步明确，对特许经营范围进行合理限制，真正实现国家公园的资源开放利用与环境保护的协调。

3.3.3 注重公众参与 随着社会的进步，民主意识不断加强，人民参与公共事务的积极性越来越高。在国家公园的建设发展过程中，应注重公众参与，提高公众的参与度，增加参与渠道。例如，在国家公园设立初期，通过举办听证会，征求切身利益相关者，尤其是原著居民的意见和建议，在决策时充分考虑，有利于平衡各方利益(宋天宇, 2020)。利用大数据建立“国家公园信息网站”，上传国家公园的动态和相关政策文件等信息，并设置留言板功能，不仅保障了民众知情权，还可听取来自各方的“声音”，有利于达成共识。建立国家公园志愿服务队伍，既可以让普通民众参与到国家公园管理、运行等工作中，也可以利用广大志愿者开展环境教育宣传，让更多人对国家公园的生态价值、文化价值和产业价值有更加深入的了解。

4 结语

国家公园作为具有国家代表性的自然生态系统，其体制建设事关我国自然保护地体系的建立发展，也是我国生态文明制度改革至关重要的一环。要实现国家公园生态保护和经济发展齐头并进，有一个高效且适合的体制必不可少。当前，我国国家公园体制建设还在积极的探索阶段，但其中出现的问题使得国家公园的功能、作用难以发挥。为此，应积极开展专门立法，完善法律体系，提供立法保障，注重管理体制建设，结合国家公园的实际情况，提高管理成效，并且对园区特许经营、各方参与等事项进行制度设计，保障公众利益，最终建成具有中国特色的高质量国家公园。