新中国成立之初党内法规制度建设的历史进程及其现实意义*

吕 健 赵国龙

新中国的成立具有政治宣誓性意义，它标志着以社会主义为奋斗目标的现代化国家建设的开启，“历史进程突然重新开始了，一个全新的故事，一个之前从不为人所知、为人所道的故事将要展开”。[1]17中国共产党在“建设一个新世界”的进程中，全面开启了党内法规制度建设的艰辛探索，“所有党的组织，在民主集中制下形成科层形的组织网络体系”[2]6。回顾、梳理这一时期党内法规制度建设的历史进程，梳理、探究制度管党治党的致胜“法宝”，对丰富和完善新时代党内法规制度体系具有重要历史意义和现实意义。

“党内法规”这一概念，本身是管党治党实践的产物，它因党而生、因党而立、因党而兴。在党的建设伟大工程的百年历程中，“党内法规”实现了从无到有、从少到多，由点到面、由面到体的发展历程。2019年9月，中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定条例》，进一步完善“党内法规”概念。“党内法规”是中国共产党的“中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”[3]。为了便于分析阐述，本文所述“党内法规”仅指党的中央组织制定的党内法规，即“中央党内法规”。

一、 新中国成立之初党内法规制度建设总体情况

“新中国成立之初”是指从1949年10月新中国成立到1966年5月“文化大革命”爆发前这段时期。这一时期，政治革命、社会革命的胜利成功实现了国家转型，经济基础的剧烈变化带来了领导体制、民主制度、宪法体制、价值体系等上层建筑的一系列变化。中国共产党以“革命党”角色登上历史舞台，掌握政权后，成为领导国家建设的“执政党”，其行动主旨也由革命逻辑转变为国家治理逻辑。如何摆脱“一穷二白”的贫穷落后面貌，领导人民开启社会主义革命和建设，提升治理国家的本领；如何在新的历史条件下，“继续保持同人民群众的血肉联系，继续保持谦虚、谨慎、不骄、不躁和艰苦奋斗的优良作风，不被权力、地位和资产阶级的捧场所腐蚀”[4]20，这些新问题、新情况成为党全面执政后面临的最为严峻的考验。党在极其错综复杂的国内国际环境中开启社会主义革命，推进社会主义建设，虽说有失误、有挫折，但在治国理政、管党治党方面做出了开创性贡献，为国家的发展进步奠定了坚实的基础。这一时期，党内法规制度建设紧紧围绕如何保持党的先进性、纯洁性以及如何巩固党的领导地位和如何进行科学决策而展开。

本文以中央文献研究室2011年编辑出版的《建国以来重要文献选编》(第1-20卷)和中央档案馆与中共中央文献研究室2013年联合编辑出版的《中共中央文献选集》(第1-50卷)为蓝本，考察、梳理在此期间党内法规制度建设的历史进程。这一时期，党制定颁布的党内法规或党内法规性质的文件，共计55件。其中，党章1件，党的组织法规12件，党的宣传、教育法规3件，党员和党的干部法规20件，党的纪律法规6件，党与政府相关关系法规5件，党的其他法规5件。这些制度或制度性文件，为加强党的自身建设提供了基本遵循。

二、 新中国成立之初党内法规制度建设的主要内容

(一) 突出党章的核心地位和方向引领作用

党章始终是党内政治生活的最高法规，其制定、发展和变化就是党的历史发展进程的集中体现。1956年9月，党的八大在总结全国执政初步经验的基础上制定并颁布了新中国历史上的第一部《中国共产党章程》(史称“八大党章”)，明确阐明了党的阶级立场和国家建设目标，“彻底消灭剥削制度，并且杜绝产生剥削制度的根源”，“有计划地发展国民经济，尽可能迅速地实现国家工业化，有系统、有步骤地进行国民经济的技术改造，使中国具有强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防”[5]270，其充分彰显了党所处的时代背景、特殊地位及时代赋予的历史使命，彰显了党的使命自觉和管党治党的制度自觉。

“八大党章”在继承“七大党章”的“总纲+条文”的文本结构基础上，在内容上有所创新和发展。一是明确党的根本任务。在完成社会主义革命任务后，“党的一切工作的根本目的，是最大限度地满足人民的物质生活和文化生活的需要”。二是明确了党的领导地位。“党是阶级的最高组织，它必须努力在国家生活的各个方面发挥它的正确的领导作用和核心作用，反对任何降低党的作用和削弱党的统一的分散主义倾向。”三是强调党内民主和集体领导。“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系。”“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督。”四是强调党的团结和统一问题。将“维护党的团结，巩固党的统一”作为党员的基本义务列入党章，“党的团结统一，是党的生命，是党的力量的所在。经常注意维护党的团结，巩固党的统一，是一个党员的神圣职责。在党内不容许有违反党的政治路线和组织原则的行为，不容许有分裂党、进行小组织活动、向党闹独立性、把个人放在党的集体之上的行为”。五是强调党的组织性和纪律性。“党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织；没有纪律，党决不能领导国家和人民战胜强大的敌人而实现社会主义和共产主义。”“党必须防止和抵制资产阶级的、小资产阶级的思想作风的侵蚀，防止和克服党内任何右的和‘左’的机会主义倾向。”[5]270-273

(二) 初步建立党领导国家的体制机制

面对国际国内艰巨、复杂的建设任务和严峻的挑战，我们党深刻认识到“组织起来”，加强和巩固党的领导的必要性和紧迫性。从调整党和国家领导制度，加强对政府、地方和企业工作的集中统一领导等方面进行积极探索，初步形成党领导国家的体制机制，实现了党对各项工作的有力领导。

1. 确立党对国家的一元化领导体制和党政关系的基本格局

民主革命时期的残酷斗争，“使我们形成一种习惯，常常以党的名义下达命令”，以党代政、党政不分的问题在新中国成立后广泛地存在着。“党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻”，在全国政权建立以后，“一切号令应该经政权机构发出”[6]160，“党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用”，党在领导人民进行社会主义建设过程中，要避免党政不分、以党代政，“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”[7]307-308，需要转变党的领导方式和执政方式，以适应大规模国家建设需要。

中央人民政府成立后，党的领导方式开始由战时状态的“以党代政”“党政不分”，逐步转向和平状态的“党政分离”，党的方针、政策的实施要通过各级人民政府来落实。1949年10月，中央宣传部和新华总社发布了《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》，明确要求，“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围者应由中央人民政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布，其属于地方范围者由地方政府颁布，不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”[5]2，“目的在于使中央政府文化教育委员会及其所属各部门，在党(通过政府党组)的领导和党外民主人士的参与下负起管理全国文化教育行政的任务”[6]54-55。1949年11月，中央政治局审议通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党委员会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，明确要求在中央人民政府及所属各部门设立党委会、党组，并明确了其基本职能和内部组织设置，以便“实现和加强中国共产党对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行”，“凡党中央一切有关政府工作的决定，必须保证执行，不得违反”[9]76-77。通过这样的制度安排，既初步实现了党、政分离，又确保和巩固了党的领导。此后，通过健全完善“请示”“报告”制度、思想政治工作制度等，在思想上、政治上、组织上强化党在各级政府部门、国营企业、军队中的影响力和领导力，巩固党的领导地位，使党成为国民经济恢复和社会主义全面建设的领导核心。

1954年9月，第一届全国人民代表大会审议通过的《中华人民共和国宪法》，规定了国家政治体制的基本权力格局，即“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”[10]453,459。但是随着大规模社会主义现代化建设的开启，国家经济进入了高度集中的计划经济时代，为了领导经济工作，各级党组织开始直接插入干预甚至“以党代政”包办政府工作，党政关系依然向“党政不分”“以党代政”倾斜。

2. 维护党中央权威和党的集中统一领导

三年大规模社会改革、全面恢复国民经济及抗美援朝的伟大胜利，奠定了全面社会主义现代化建设的坚实基础。1953年，我国开启了以第一个五年计划为中心的大规模有计划的经济建设，“经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位”[14]133。以重工业为主要发展方向的大规模经济建设，迫切需要统筹经济建设、国防军队建设和思想文化建设，统筹工业建设和农业发展，统筹国营商业、合作社和私营商业等各部门物资供应，协调资源、能源、资金、技术、人才的供给和调配……这一切必须通过强化中央的统一和集中领导来实现。党的领导需要适应这一变化，“为了实现国家建设计划……要求一切建设事业的领导者不要依靠签署文件来进行‘一般’的领导，而要具体和切实地领导企业，而要变成专门家和工作内行”[12]5。基于此，中央人民政府增设了国家计划委员会，以统筹安排国民经济的发展和改造，强化党中央对国家建设的集中统一领导。1953年2月，中共中央发布了《关于建立计划机构的通知》，要求“中央一级各国民经济部门和文教部门，必须迅速加强计划工作，建立起基层企业和基层工作部门的计划机构。各大区行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会应担负计划任务，有关计划任务，应受国家计划委员会指导”，以此来“保证各社会经济成分逐步按比例的发展和协调”[12]53，为大规模社会主义改造和建设“保驾”“护航”。1955年6月，中共中央通过了《关于建立省、市委书记处的决定》，各省、市成立书记处，并对其与常委会的职责做了明确分工，“改善省、市委的组织形式和工作方法”，以便于“省、市委既能集中精力研究和讨论重大的政策和工作问题，又能及时地有效地处理日常工作”[13]401，从而在组织形式和工作制度层面，确保了从中央到地方的政令畅通。

1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的讲话中，就如何处理中央和地方的关系问题，明确提出：“为了建设一个强大的社会主义国家,必须有中央的强有力的统一领导,必须有全国的统一计划和统一纪律,破坏这种必要的统一,是不允许的。”[14]2141958年1月，毛泽东在梳理总结社会主义建设的经验教训的基础上形成了《工作方法六十条(草案)》，明确提出“中央和党委的工作方法，有作某些改变的需要”，县级以上各级党委要抓“社会主义建设工作”和“社会主义工业工作”，“各级党委要抓社会主义农业工作”[15]35，明确了各级党委工作重点，同时指出党的领导原则，即“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责”[15]44，反对分散主义，主要权力集中于各级党委，实行党的集中统一领导。

(三) 健全和完善管党治党的原则制度

1. 健全和完善党的民主集中制原则

民主集中制的原则和制度在经历了新民主主义革命实践的检验后逐渐科学化、制度化，成为我们党的根本组织制度和领导制度。新中国成立后，在这一根本原则的指导下制定党的法规制度，以确保集中统一与党内民主的有机结合。

1954年2月，刘少奇在七届四中全会的报告中强调：“违反党的民主集中制，破坏党的纪律，就是破坏党的团结，而破坏党的团结，就是破坏党的最高利益，危害党的生命。”[10]105为使党的民主集中制和团结不致遭到破坏，必须依靠集体领导和个人负责相结合的民主集中制度。1956年9月，邓小平在党的八大上所作《关于修改党的章程的报告》中，将党内上下级关系以及各级党组织中的集体领导问题作为党的民主集中制建设的两个基本问题。针对当时党的上下级关系在实践中存在的问题，“主要地还是对于发扬下级组织的积极性创造性注意不足”，有些上级组织“习惯于在办公室里发号施令，或者到下面包办代替”，有些领导干部“喜欢摆架子，耍威风，只是教训人，批评人”[5]115-118等，在民主集中制的基本条件，中央和地方、上级和下级的职权范围和政策的讨论、决议的执行等方面做了进一步细化和规范。

2. 严格和规范党员队伍的教育管理

审查党员，严格党的发展工作。1951年4月，在新中国史上召开的第一次全国组织工作会议上，审议通过了《关于整顿党的基层组织的决议》和《关于发展新党员的决议》，对整党和建党工作进行规范，明确提出，用三年时间，认真地、谨慎地“对于我们党的组织，有计划、有准备、有领导地进行一次普遍的整理”，“使所有的党员都明白做一个共产党员的标准”和必须具备的思想政治觉悟，“党员是人民的勤务员，不是人民的‘老爷’”，“必须努力学习，便自己懂得更多的马克思列宁主义、毛泽东思想，使自己的觉悟更加提高”等，旗帜鲜明地提出共产党员的“八项标准”[16]185-187，并以此为依据审查所有党员，清除混入党内的坏分子，提高党的纯洁性和战斗力。截至1953年6月，清除23.8万混入党内的各种坏分子和蜕化变质分子，9万人因不符合共产党员“八项标准”而退党。同时，也按照新标准吸纳了107万新党员[17]186。

严格党员发展工作，以保持党的纯洁。在目标上，旗帜鲜明地提出“为更高的共产党员条件而奋斗”的目标，强调接收党员的工作不是“一种单纯的组织工作或技术工作”，而是“对劳动人民中的积极分子进行长期而有效的思想教育工作和考察工作”[16]145。在组织机构上，强调“党的组织部门，应建立管理党员的机构，选择与训练一批可靠的称职的组织工作人员，负责管理党的发展工作”[16]193。在入党积极分子教育管理上，强调要进行系统的关于共产党和共产主义的教育，“并经过审慎地选择与系统地考察以后，再将其中在斗争、工作、生活和学习中积极的，成分好、觉悟高、政治面貌清楚，即确实合于党员条件的人，吸收入党”，而且“凡要求入党者，必须亲自向党的组织申请，将自己的历史和政治经历，老老实实向党报告清楚，不得有任何隐瞒或夸大。入党，必须对被介绍人负责考察清楚，并且忠实地向党报告，不得采取任何不负责任的态度”，明确提出不得接收为共产党员的“六项限制性条件”[16]193-194。1961年11月，中共中央发布《对中央组织部<关于加强对党员的教育管理工作的报告>的批示》，对接收新党员提出了四点具体要求，一是“被接收入党的人，必须是经过长期考验的真正具备了入党条件的优秀分子”；二是批准入党前，“需对他们集中三几天的训练，使他们初步地懂得党的基本知识和党的优良传统”[18]703；三是批准入党前，要进行谈话，以了解其阶级觉悟和入党动机；四是必须严格按照党章要求办理入党手续。这些规定、措施进一步明确了入党的条件、程序，确立了入党前谈话制度和集中教育培训制度，对于提升党员发展质量、确保党组织的纯洁性发挥了至关重要的作用。

强化党员日常教育和管理。在中共中央发布的《对中央组织部<关于加强对党员的教育管理工作的报告>的批示》中，同时提出了“在重新教育干部的同时，应当重新教育党员”。要求在全党有计划、有步骤地开展教育训练，“要使每一个党员懂得：什么是共产党，什么是共产主义和社会主义，什么是党的优良传统，怎样做一个共产党员”，“怎样做一个支部书记”，在学习中每位党员要“自觉地检查有没有违反党章、违反民主集中制、不遵守党员的义务、侵害其他党员的权利、说假话、脱离群众等错误行为”，以真正达到弄清思想，提高思想政治觉悟，做一个合格的好党员。要求健全党的组织生活，整顿党的组织，“严格地按照党章办事”，“建立一个坚强的支部委员会”，“改进领导方法”，“把管理党员的制度健全起来”，“把混入党内的阶级异己分子和其他坏分子清洗出党”[18]697-704，以使基层党组织战斗堡垒作用能够充分发挥出来。同时，为加强党员发展和党员教育、管理工作，明确要求恢复组织员制度。

1952年6月，中共中央会议通过了《关于处理农村中富农成分的党员的党籍问题的新规定》，明确要求每一位共产党员都“不准许剥削他人(不论是封建剥削或资本主义剥削)，不准许党员去作富农，也不准许党员去作资本家、地主或高利贷者”[19]179-180。明确将是否放弃“剥削他人的生产方式，积极地参加互助合作运动”作为衡量共产党员的一项重要指标，这充分彰显了党的阶级属性，“中国共产党是什么，要干什么”[20]。1954年6月，中共中央审议通过了《关于处理受刑事处分的共产党员党籍问题的规定》，突出强调“共产党员不仅要严格遵守党的纪律，同时还要成为国家法律和法令的模范遵行者。共产党员不能有任何为国家法律和法令所不允许的行为，这种行为也就是损害党的利益、为党的纪律所不允许的”。“凡共产党员因违犯国法，经法院审判，确定给予刑事处分时，在判决之前，即应开除其党籍。”对情节较轻的刑罚者，“可考虑不开除其党籍，但必须给予适当的党纪处分”[10]275-276，从而进一步纯洁党的组织。

3.健全和完善党的内部监督和纪律检查制度

马克思和恩格斯认为，革命的初步胜利，往往会带来放松自我约束的危险，“一个政党宁愿容忍任何一个蠢货在党内肆意地作威作福，而不敢公开拒绝承认他，这样的党是没有前途的”[21]90。严明的组织纪律以及健全的纪律检查制度是防止共产党人“由社会的公仆变为社会的主人”[22]55的重要举措。各级人民民主政权的建立，我们党开启了全面执政的跨越，党的各级组织成为掌握着国家政治权力和公共政治资源最重要的国家权力机关，如何“管好党”“用好权”，防止党员干部在“糖弹”面前吃败仗，成为亟待解决的现实问题。

1949年11月，中央政治局审议通过了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立以朱德为书记的中央纪律检查委员会，主要任务是“检查党组织和党员违犯党的纪律的行为；受理、审查并决定党组织和党员违犯纪律的处分，或取消其处分；在党内加强纪律教育，使全体党员严格遵守党纪，执行党的决议与政府法令，以实现全党的统一与集中”[12]72。1950年5月，朱德在《加强党的纪律检查工作》的讲话中，强调党的纪律的重要性，“如果党内没有纪律，或者不坚持执行党内纪律，那我们的党就会成为一盘散沙，也就无法率领千百万群众去进行胜利的斗争”。一些党员干部在执行党的政策和完成工作任务的过程中，产生了“强迫命令、脱离群众”“官僚主义的作风”“摆老资格、恃功挟赏”“贪污腐化”等违反党的政策和党的纪律的行为，克服这些问题需要从三个方面着手，一是“自上而下逐级地、经常地抓紧纪律检查工作，同发扬党内外的民主、开展批评与自我批评相结合”；二是“党内的教育工作同执行纪律相结合”；三是“发现问题及时处理，随时总结经验”[6]199-206。

部分党员干部思想上、行为上的蜕化、堕落，尤其是刘青山和张子善贪污腐败案的发生，使我们党意识到管党治党的紧迫性和必要性。1951年12月和1952年1月，中共中央先后发布了《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》和《关于首先在大中城市开展五反斗争的指示》，大张旗鼓开展“三反”“五反”运动，集中力量打“老虎”，从党内和党外两条“战线”着眼，以防止和克服党被侵蚀的风险。1952年2月，中共中央发布了《关于县委书记、县长以上干部进行自我检讨的决定》，明确提出监督的重点是“县委书记、县长及相当职务以上的党员干部”，要求这些掌握一定权力的领导干部“均须在一定的会议上作一次公开的、深刻的自我检讨，并虚心接受群众的批评”[23]53。1953年11月，朱德同志在第二次全国纪律检查工作会议上的报告中，进一步强调党的各级纪律检查委员会的职责和任务，“党的各级纪律检查委员会是各级党委在执行党的纪律方面的助手，是检查和处理那些违犯党纪的党员和党的组织的办事机关”，要从思想上、组织上“防止并反对资产阶级和资本主义思想对党的腐蚀，进一步巩固和纯洁党的组织”[12]472,474，巩固同人民群众的血肉联系，确保党的集中统一领导。

高饶事件的发生，使我们党深刻意识到，骄傲自满是党内团结的最大危险。1955年3月，党的七届四中全会审议通过了《关于成立中央和地方监察委员会的决议》，成立了以董必武为书记的中央监察委员会和地方各级的监察委员会以加强对党员尤其是党的高级干部的监督，并将监察委员会的职责限定为“经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”，明确规定了党的中央和地方各级监察委员会的隶属关系及其职责范围，同时要求“党的中央和地方各级监察委员会必须同国家检察机关和各级政府的监察机关密切结合进行工作，以便充分有效地发挥党和国家的监督机关的作用”[24]116,117。

1956年9月，邓小平在党的八大所作《关于修改党的章程的报告》中指出,除了要加强对党员的思想政治教育之外，还必须从国家制度和党的制度上作出适当的规定，对党的组织和党员干部实行严格的监督。成为全国执政党以后，“我们的同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险”，因此，“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督”[5]103,104。应该说，我们党已经意识到加强执政党党内监督的重要性和紧迫性，党内监督的对象也从党员个体层面上升到了组织层面。“党要受监督，党员要受监督”，否则就会削弱党的执政能力。“如果我们不接受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定脱离群众，犯大错误。”[25]270邓小平的这些论述，说明当时的党和国家领导人已经意识到加强党内监督的重要性。这是我们党在社会主义建设时期探索党内监督问题上取得的重要思想认识成果，也是对我们党自身执政地位的一次历史性的警醒，为党内监督奠定了坚实基础。

(四) 规范和完善干部队伍管理

面对繁重的国内经济社会建设任务和复杂多变的国际局势，如何从制度层面进一步科学化、规范化干部队伍建设，成为亟待解决的问题。1953年9月16日至10月27日，中央召开了第二次全国组织工作会议，集中讨论了国家建设时期党的干部队伍建设问题，在继承新民主主义革命时期干部选拔、任用及教育管理的原则、路线和方法基础上，在制度建设和实践中进一步创新发展。

1. 根本原则：“党管干部”

1956年9月，在《关于修改党的章程的报告》中，邓小平明确提出培养和选拔干部是党的重要任务之一，“全党任何部门、任何职位的干部都受着党的认真的监督和具体的帮助，使党的干部的质量，不断地得到提高，而这也就是全体党员的质量不断地得到提高的主要条件”[5]137。1962年10月至12月，中央组织部召开的组织工作会议上明确提出“党要管党”，重点是干部问题，要重新教育干部、选择干部、鉴定干部，以确保干部队伍的纯洁性。邓小平在接见参加组织工作会议和全国监察工作会议的同志时强调，“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部”[26]622，做好干部队伍建设是党的建设的重要组成部分。

2. 根本标准：从“德才兼备”到“又红又专”

“德才兼备”“又红又专”既是人才队伍建设的根本要求，更是党的好干部的根本标准。1945年5月，刘少奇在党的七大上对“德才兼备”做了比较完整的阐释。“我们的干部应该有高度的共产主义的革命热情，同时又具有清醒的革命理智”；“应该对人民群众的事业有无限的忠心，应该与人民群众有密切的联系，应该善于在复杂环境中独立地识别方向，并不怕负责地决定问题，应该在对敌人的斗争中以及在党内的原则斗争中，有高度的纪律性和马克思列宁主义的锻炼”；“总之一句话，能够最好地服务于人民群众的干部，就是最好的干部。”[27]440干部“德”与“才”要体现在实现好、维护好人民群众根本利益的实践中。

进入社会主义建设时期，毛泽东进一步拓展了“德才兼备”的干部标准，创造性地提出“又红又专”的思想。1953年11月，毛泽东在关于农业互助合作的谈话中提出，从事农村工作的干部“要成为农业社会主义改造的专家，要成为懂得理论、懂得路线、懂得政策、懂得方法的专家”[28]123。1957年10月，他在党的八届三中全会上进一步明确指出：“政治和业务是对立统一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反对不问政治的倾向；但是，专搞政治，不懂技术，不懂业务，也不行。”要求我们各行各业党的干部“都要努力精通技术和业务，使自己成为内行，又红又专”，“单有红还不行，还要懂得业务，懂得技术”[29]532。1958年1月，毛泽东在《工作方法六十条(草案)》中，再次强调“又红又专”的干部标准，“政治和经济的统一，政治和技术的统一，这是毫无疑问的，年年如此，永远如此。这就是又红又专”[15]40。“红”与“专”、“德”与“才”，虽然在不同时代赋予了不同的时代内涵，但其从根本上回答了“我是谁、为了谁、依靠谁”问题，为党的干部队伍建设提供了基本价值遵循和实践导向。

3. 干部管理：分部分级管理制度

针对组织机构的增多、干部队伍的扩大及专业化建设的要求，我们党开始了干部管理体制机制的探索。1953年11月，中共中央作出了《关于加强干部管理工作的决定》，明确了党管理干部原则，“建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度”。所谓分部分级管理就是根据干部业务类别和职务级别进行分类、分级管理。同时，也厘清了中央及各级组织部门的工作职责和工作范围，除负责管理党群工作干部外，“负责拟订统一审查、调配干部的计划和党校培养、训练干部的计划，检查各部门培养、训练干部计划的执行情况，并负责建立统一的干部档案与统计制度”[12]493,494。这一制度实践，实现了干部选任和调配的有效衔接，实现政治品质和业务能力审查、考核的有效结合，打破了传统干部管理中党委组织部门统领一切的模式，提高了选人用人的精准度和有效性，初步实现干部管理的科学化、规范化。1955年10月，分部分级管理干部的制度在全国正式建立起来。此后，虽然组织形式和具体管理范围有所调整，但一直作为我们党干部管理的基本制度沿用下来。

4. 培养教育：从“党内集中教育”到“整党整风”

新中国成立之初，我们党先后开展了四次大规模的“党内集中教育”，并与大大小小的政治运动相结合，成为这一时期思想建设的一种独特方式。1950年6月，党中央发布《中共中央决定进行全党整风》的指示，轰轰烈烈的整风运动在全国范围内正式开始。此次整风运动有着很强的针对性，集中批判的是上级领导机关高高在上、脱离群众的官僚主义作风和中下级领导机关简单粗暴、强制命令的命令主义作风，以及党员干部中的“革命到头”思想、恃功自傲情绪和蜕化变质的苗头，尤其着重整顿的是各级领导机关及党员领导干部的工作作风问题。

1961年9月，中共中央发布了《关于轮训干部的决定》，要求对“全党各级各方面的领导干部，采取短期培训班的方式，普遍地进行一次轮训”，以“帮助干部进一步认识和把握社会主义建设的客观规律，克服某些片面性的认识和在实际工作‘右’的或‘左’的错误”，掌握“马克思列宁主义作风”；主要学习材料是“新编的《社会主义建设的几个问题》《党的生活的几个问题》，和中央《关于讨论和试行农村人民公社工作条例(修正草案)的指示》《农村人民公社工作条例(修正草案)》，斯大林著的《苏联社会主义经济问题》(选读)”；训练的宗旨是“弄清思想、团结同志、惩前毖后、治病救人”[18]525,526，对犯过错误的同志，要采取“团结—批评—团结”的方法。这也成为指导我们党内教育的基本原则和基本方法。

三、 新中国成立之初党内法规制度建设的经验及现实启示

新中国成立之初，我们党在探索中国特色社会主义发展道路的进程中，也开启了在全面执政条件下依规管党治党的制度实践。从确立和巩固党的领导到健全和完善民主集中制的基本原则，从依规推进党员组织管理到整党整风，从严肃处理违纪、违规党员干部到党内监督机制的确立，逐步建立以党章为根本制度遵循的党内法规制度体系的框架雏形。这一时期，我们党治国理政实践紧紧围绕“党的制度建设、国家法律建设、民主政治建设”三大主题展开，标志性成果是社会主义基本制度的确立，为“实现中华民族伟大复兴奠定根本政治前提和制度基础”[3]，关键性事件是“八大党章”和“五四宪法”颁布与实施，在中国共产党统筹下治党与治国“实现协同发展与一体建设”[30]。这一时期党内法规制度建设实践，为新时代丰富和完善的党内法规制度体系提供了有益启示。

第一，党内法规制度建设，必须坚守管党治党的制度初心和使命。党内法规是因管党、治党，确保党的先进性和纯洁性而生，并为实现从严治党，以永葆马克思主义政党的本质属性而存在。党内法规制度建设要始终围绕“使每一个党员懂得：什么是共产党，什么是共产主义和社会主义，什么是党的优良传统，怎样做一个共产党员”[18]700这一主题，用制度管党、治党，解决好“中国共产党是什么、要干什么这个根本问题”[20]。党内法规制度体系建设在党的百年奋斗历程中不断被强化，客观上满足了党以伟大的自我革命引领社会革命的历史自觉和制度自觉。党内法规制度体系建设，适应了“党要管党、全面从严治党”的历史需要以及现实需求，“是中国共产党的历史经验的结晶，是中国共产党探寻依法治党的有效尝试，是对中国社会法治化道路的积极探索”[30]101。2017年10月，党的十九大开启了“质量强党”新时代，报告中第一次明确提出“党的建设质量”的问题，并且将“不断提高党的建设质量”[32]44作为新时代党的建设总要求的重要内容。党内法规制度建设必须立足于管党、治党的制度初心和使命，补短板、堵漏洞、强弱项，持续完善以“1+4”为基本框架，内容科学、程序严密、配套完整、运行有效的党内法规制度体系。

第二，党内法规制度建设，必须坚持依规治党和依法治国协调。新中国成立之初，党内法规制度建设如同适合中国国情的社会主义道路的艰辛探索一样，在摸索中前行，获得了长足发展，但也遭遇波折起伏，反反复复的群众运动成为政府运作的主要方式，“组织者和参与者居于关键的地位，一旦出现人谋不臧的情况，则可能扭曲原有的计划，破坏制度和程序”[33]，严重影响或冲击党内法规制度建设。在党纪与国法关系上，开始注重调整、规范各级党组织和政府的关系，但是党内法规和国家法律没有被严格区分，“党纪依附于国法，前者为后者所遮蔽”[34]，纪法混淆、以纪代法现象表现明显。实践经验表明，“正确处理依法治国和依规治党关系，事关党政关系、政治与法治关系、党的领导与法治建设关系，是我国社会主义民主政治建设的原创性主题，是中国特色社会主义法治建设的一个鲜明特色”[35]125。在新时代，依规治党，扎紧制度笼子，要“使党内法规与国家法律协调衔接，依规治党和依法治国相互促进、相得益彰”[36]，尤其重要的是将法治精神、法治理念，法律的制度化、规范化和程序化融入党内法规制度体系建设，汲取新中国成立之初党内法规制度建设的教训。

第三，党内法规制度建设，必须坚持系统性和次序性。为破解“赶考”命题、“建设一个有战斗力的纯洁的布尔什维克式”的执政党，新中国成立之初，我党先后开展大规模整党、整风运动，“三反”“五反”运动，干部轮训和党员教育；建章立制，成立中央及各级监察委员会，建立分部分级干部管理制度；“党要管党”，严厉惩治党内贪污、腐化、堕落分子，清除党内“坏分子”，加强和巩固党与人民群众的血肉联系、持续增强党员领导干部的执政党意识。但从系统性和规范性来看，这一时期党内法规制度建设还存在诸多问题，在文本形式上，多数是以“指示”“意见”“通知”等形式发布，带有非正规性或临时性；在文本内容上，党务关系主体、适用对象不规范、不明确，缺少解释主体和修改主体；在执行程序上，缺乏有效的制定、实施和监督制约机制，对党员的基本权利和义务缺乏具有可操作性的规范[30]92-93；在系统性、层次性上，仍然失之于散、碎片化，一事多规，缺乏综合性和集成性的制度规范体系。我们党始终是中国特色社会主义事业的坚强领导，发挥着“总揽全局、协调各方的领导核心作用”[37]13，这也就决定了“依规治党”在新时代中国特色社会主义基本方略中处于首要中的首要，在国家治理体系和治理能力现代化进程中居于枢纽地位。党内法规制度体系建设要以党章为根本遵循，聚焦于党的领导和党的建设、治国理政和管党治党、国家法律与党内法规、党的领导制度体系和党内法规制度体系，织密织牢横向、纵向党内法规制度网格体系，协调衔接党内法规制度体系与国家法律，以期形成治国与管党的制度合力。党对中国特色社会主义事业的全面领导是现实的、具体的，“必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”[38]79。党的十九大明确提出，坚持“依法治国和依规治党有机统一”[32]16，奠定了新时代中国特色社会主义基本方略的法治基石。在其次序性上，则表现为治国必先治党。“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”[39]修订和完善党内法规制度体系建设，推进党的领导和党的建设的制度化、法治化，既是新时代完善和提高党科学执政、民主执政、依法执政的应有之义，也是全面依法治国，推进中国特色社会主义法治政府、法治社会、法治国家建设的前提条件和重要任务。