试论黄河上游流域生态环境治理检察协同

李少伟，张 源，2

（1.西北政法大学 民商法学院，西安 710000；2.甘肃省人民检察院 兰州铁路运输分院，兰州 730000）

黄河是中华民族的母亲河，是事关中华民族生存发展的重要生态安全屏障。习近平总书记一直十分关心黄河流域生态环境保护，多次实地考察黄河流域生态保护和经济社会发展情况。2019年8月他在视察甘肃时，首次提出黄河流域生态保护和高质量发展这一重大问题，首次确定“重在保护，要在治理”方略，首次明确“让黄河成为造福人民的幸福河”目标〔1〕。2019年9月、2021年10月习近平总书记分别在郑州、济南主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会、深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，提出了“表象在黄河，根子在流域”的重要论断〔2〕，深刻揭示了黄河流域治理的遵循路径，为黄河流域生态保护和发展擘画了宏伟蓝图、指明了努力方向。黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，是党中央着眼长远作出的重大决策部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，要“推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指出，要完善黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障体系。

加强黄河流域生态环境保护，司法具有不可替代的作用。2021年11月25日，最高人民法院发布了《最高人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要》暨黄河流域生态环境司法保护典型案例〔3〕。检察机关坚持以习近平生态文明思想为引领，以宪法为根本遵循，积极履行法律监督职责，及时预防、遏制黄河流域生态环境违法行为，为黄河流域高质量发展注入了检察力量，营造了良好法治环境。从2018年开始，最高人民检察院和水利部联合开展了“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，并于2019年通报了此专项行动检察公益诉讼十大典型案例。2021年11月，最高人民检察院印发了《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》，并公布了相关典型案例，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力的检察保障。黄河上游流域所涵大部分地区生态环境脆弱、经济发展滞后、民族文化多样，加强黄河上游流域生态环境保护，坚持走高质量发展之路，对于保障国家生态安全、优化区域经济发展、维护民族团结具有重要意义。检察机关通过协作配合，在黄河上游流域治理方面取得了卓有成效的成绩，但同时也应看到，黄河上游流域分别由不同行政区划管辖，且各机关之间权力交叉、职能重叠，在很大程度上存在“纵向分级、横向分散”的碎片化特征〔4〕。为此，应加强黄河上游流域检察机关跨区划协作，以联席会议、联络反馈等形式联合开展黄河上游流域治理违法行为监督，加大公益诉讼案件办理协助力度，构建跨区域一体化办案机制，推动信息共享、资源互助。

一、黄河上游流域生态环境治理检察协同之倡导

（一）协同治理理念之倡导

长期以来，流域治理都是生态环境保护的重要内容，也是保护生态屏障的重点所在。目前，以行政区划为单位的司法管辖模式对于跨区域案件难以提供全方位保护，不能满足流域治理的实践需求。流域治理呈现整体性、关联性等特点，有些违法行为隐蔽性强、潜伏期长、治理难度较大，且流域中污染物的传播不受行政区划限制，极具扩散性。因流域生态环境破坏所引发的纠纷，往往涉及不同的行政区划，牵涉不同的国家机关，由此导致实践中出现司法管辖、调查取证及责任认定等一系列难题。倘若按照行政区划范围行使司法管辖权，则难免会人为割裂生态环境的整体性，不利于受损生态环境的持续治理，且有可能出现针对同一违法行为不同省份司法机关立案调查的窘境，在处理结果上也容易出现偏差，有违公平正义理念及同案同判之价值意蕴。因此，基于黄河上游流域高质量发展的价值倡导及政策指向考量，有必要构建以生态文明建设为抓手，契合流域治理的专门司法管辖制度及体系机制，更有针对性地解决流域治理难题。

协同治理重在强调治理体系的系统性，是指在一个复杂的系统中，子系统之间相互协作、同向发力，从而共同促进治理目标的最大化实现，是从时间维度、空间场域及功能优化上的有机整合。协同治理的目标能否实现，重点在于各子系统的分工是否明确、协作是否顺畅，协作的契合度决定了整个系统功能的实然效果。任何一个子系统出现问题，都会影响全局，使得治理方向偏离预期或者治理效果大打折扣。各个子系统之间如果出现相互推诿、各自为政、摩擦冲突等，则会导致整个系统内耗严重、运行受阻、发展受限，无心参与外部治理，难以发挥协同治理的应有功效。一个运转良好的系统，必然是内部各子系统相互配合、交流融合，外部集资源、信息等于一体的运行机制。这种运行机制在实践中能产生1+1＞2的满溢效应，可以实现区域间的协同发展。

司法层面的协同治理，要求在司法活动中充分发挥主导者与参与者的主观能动性及相互协作的作用，从而促使民事诉讼程序有序推进。就本质而言，其更多侧重于体现不同行为模式下不同主体之间的互动性，以形成治理合力，这亦契合司法效益原则及和谐司法理念。协同治理理念随着时代的发展被赋予了新的含义，在现代司法中逐渐演化为一种司法技术，在调整不同司法主体参与司法活动的过程中其功效日益彰显。因司法实践中纠纷解决方式多样，且不同的司法机关在各个阶段所肩负的职责不同，既涉及司法主体，也涉及其他司法参与者，因此利用司法协同技术可实现不同主体、不同阶段、不同模式之间的交流协作，逐步消弭沟通鸿沟与矛盾冲突，实现不同主体之间的良性互动。

（二）检察协同治理模式之展开

黄河上游流域是重要的水源涵养区和补给区，检察机关要担负起黄河上游流域生态修复、水土保持和污染防治的重任，将黄河上游流域生态文明建设作为重大政治任务，坚持绿色发展道路。黄河上游流域检察机关协同司法的机理在于促进跨行政区划检察履职，通过协同司法督促行政机关依法行政，促使黄河上游流域不同地区检察协同系统的形成和有效运转，不断提升检察机关在黄河治理中的监督能力，发挥其应有作用。黄河上游流域检察机关司法综合治理能力的提升并不是检察机关职权的简单叠加，而是通过顶层设计的方式实现协同优化组合，针对不同区域的功能要素重新定位，对其在不同地区、不同阶段所要履行的具体职责、发挥的功能等进行整合，形成链条式发展态势。组织机构、人员配置、机制建设及权责划分是检察机关协同治理的基础性要素，实现环境治理、维护社会公共利益、创设宜居环境、实现公平正义则是检察机关协同治理的根本目标。

黄河上游流域检察协同治理是以检察机关为主导，辐射人民法院、行政机关的多元主体参与制度，探索在黄河上游流域构建协同治理、稳定有序的检察协同机制，实现监督职能与环境治理的双向互动，可有效解决区域性司法协调难、治理难等实践难题，对于推动检察治理能力现代化具有重要意义。在协同治理理论的指引下，检察人员尚需及时更新司法理念、改进工作方法，解决传统检察履职难以满足流域协同治理的难题。在履职过程中应当加强与不同地区检察机关、行政机关间的沟通、协商，从单纯司法走向理性对话，以更高效、便捷的监督方式，推动各主体在制度框架内依据法定程序共同作业，有效推动黄河上游流域环境司法治理，以更严政策、更实举措全方位保障黄河上游流域生态环境持续健康发展，促进生态环境领域公平正义的实现。

二、黄河上游流域生态环境治理检察协同之难题

黄河上游流域生态环境与下游“水少沙多”不同，年来沙量只占全河年来沙量的8%。其生态治理难度较大，既有客观原因，也有人为干预原因；既有全流域所面临的共性问题，也有上游所特有的个性问题。主要表现为：一是林草植被破坏严重，土地沙化退化加剧。黄河上游流域海拔大多在3 500米以上，生态环境比较脆弱，受人类生产活动影响，林木砍伐、湿地萎缩、水土流失严重。二是牲畜量超载，草原承受能力不足。黄河上游流域草原放牧超出规划范围，导致生态系统自行运转、调节应对能力下降，植被减少、土壤含水量不足等造成了较严重的负反馈影响。三是过度采挖行为屡禁不止。受经济利益驱使，黄河上游流域过量采挖冬虫夏草等中草药的现象频发，致使局部植被破坏严重。有些地区受到环境污染，在一定程度上使得黄河自净能力下降，生态服务系统受损，一些湖泊干涸、湿地退化，严重影响了生物多样性的可持续发展。

黄河上游流域生态治理效果，不仅关系到黄河全流域的高质量发展和水资源的利用效率，同时还对下游生态及经济发展具有举足轻重的作用，需检察机关协同发力，单凭某一区域的检察机关很难应对流域治理的整体性特征。一方面，当前以行政区划为管辖范围所形成的相对割裂的流域治理检察模式很难适应生态环境的整体性、系统性特征。在以行政区划为管辖标准的模式下，检察机关的流域治理范围和效能受限，极易陷入管辖冲突或消极处理的窘境，或在一定程度上存在地方保护主义。在适用法律过程中，存在难以对黄河上游流域环境治理案件进行整体性考量的问题。伴随着经济的快速发展，生态资源类案件数量居高不下，成为检察机关的重点攻坚方向之一。由于该类案件成因复杂，因果关系认定、责任划分困难，且在公益诉讼办理过程中，不仅涉及对受损生态环境的修复，还涉及对刑事罚金及行政处罚等不同责任的折抵，这就要求检察人员必须具备丰富的环境资源知识。但是，由于检察人员绝大多数缺乏相应的专业学科背景，无法有效应对实践需求，增加了监督难度，降低了监督效率。且对于处于不同行政区划的“流域段”，检察人员在知识储备、办案经验、司法理念、政策解读等方面均存在差异，容易出现对于同一问题产生不同认识，最终产生不同处理结果的现象。事实认定、法律适用等环节标准把握不一，可能引发当事人的抵触情绪，有损检察公信力。另一方面，目前黄河上游流域环境治理涉及多个行政机关，责任划分不明晰，导致检察机关在开展公益诉讼过程中责任鉴别困难。尤其是在跨流域案件中，由于水体的流动性，可能出现上游污染、下游治理的阶段效应，一起案件涉及不同省、市、县行政机关的现象大量存在。此外，由于检察机关与相关国家行政机关信息共享机制不健全，检察机关智慧检务建设在深度与广度上无法实现黄河上游流域生态环境案件线索的自动化搜索，融合深度不够，不能及时实现黄河上游流域信息资源的共享。且检察机关绝大多数情况下都是将视角聚焦于追究违法犯罪上，刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察“四大检察”领域的协作与信息共享机制并不多。检察机关与人民法院、公安机关之间依然存在信息壁垒，共享机制尚未建立。黄河上游流域生态环境治理信息共享、线索移送大多是在自愿的前提下进行，缺乏强制性共享的动力与压力。

黄河上游流域生态环境协同治理是检察机关高效、权威司法的关键，应立足于黄河上游流域的整体性特征，统筹协调各环节要素，将水资源充分利用、生态环境整治与黄河上游沿线经济发展、文化建设等有机衔接起来，构建统一的环境治理检察制度。不仅要厘清行政区划背景下检察机关行使职权所受的限制及存在的弊端，还要聚焦检察机关在整体流域治理中的协同不足，妥善处理因管辖冲突或司法差异而带来的紧张关系，整合流域治理检察力量，实现功能互补、优势协同，最大可能地消解流域治理的系统性与司法管辖的分割性之间的矛盾，确保法律适用统一、司法办案精准。

三、黄河上游流域生态环境治理检察协同之路径

（一）秉持系统理念，强化顶层设计

污染的分散性与治理的整体性是黄河上游流域生态环境治理的最大矛盾。黄河上游流域检察协同机制的建立是流域生态环境治理的薄弱环节，需立足现行检察体制框架，结合黄河上游流域的自然特性，在系统保护主义理念下，秉持整体性原则，运用协同理论，从实践探索逐步向顶层设计过渡，确保制度机制完善，检察主体协同，为黄河上游流域生态环境治理注入检察合力。从司法实践来看，陕西榆林、山西忻州与山西吕梁三市检察机关就黄河生态环境和资源保护公益诉讼达成区域协作机制。山西运城、河南三门峡、陕西渭南三地检察机关出台了黄河三角区检察公益诉讼协作机制意见，重点就做深做透区域内“4+1”法定领域等建立了七项工作机制。河南、山东沿黄11县区检察机关共同签署了《关于加强黄河两岸公益诉讼检察工作协作配合的实施意见》，宣告了豫鲁两省沿黄交界公益诉讼协作联盟的正式成立。2021年4月，青海省七个市州的人民检察院联合签订了《关于建立黄河上游（青海段）生态环境和资源保护跨区域检察协作机制的意见》，在四大检察领域开展跨区域协作，实现精准打击、多元监督、专业发展。完善的法律法规体系是保障检察协同治理的前提与基础，可在制度层面有效避免司法冲突及执法不均现象，在实践探索的基础上应尽早上升为顶层设计。首先，检察监督是黄河上游流域生态环境治理的有效手段之一，应加强黄河上游流域各检察机关的协作配合，在公益诉讼线索移送、调查核实、督促整改、执行等流程中加大对接力度，提升司法效率和治理实效，实现黄河上游流域检察协同整体性与治理全面性的有机结合。其次，黄河上游流域检察机关应创新工作机制，协同推进黄河上游流域各省区出台法规的内在协调一致性，确定统一司法标准，由检察协同推动地方人大立法协同，打破当前各自为营的割裂式立法现状。要实现黄河上游流域横向协作，在规范性文件制定上尽量保持一致性，避免出现法规适用冲突，对于重大疑难案件及复杂性问题应建立会商探讨机制。最高人民检察院与各省级人民检察院要及时对区域协作经验进行整理归纳，并适时公布指导性案例或典型案例，发布司法解释，提炼办案规则及法律适用标准，为黄河上游流域检察协同治理提供操作性指引。再次，针对黄河上游流域生态环境治理检察履职过程，应完善一体化指挥体系及办案机制，不断深化区域检察协作机制。

（二）大力推进黄河上游流域生态环境治理检察专门化建设

黄河上游流域治理司法专门化建设应当围绕司法机构的专门化、司法人员的专门化、机构独立行使职权的专门化三方面有序推进〔5〕。实现人民法院环境资源案件集中管辖虽然是走专业化发展的因应之路，但在同一省区或地级市范围内设置环境专门法院或环境资源法庭，依然难以避免地方政府可能存在的不当干预，其先天不足使司法过程仍需受制于当地经济、政治发展，不利于彻底根除地方保护主义顽疾。如部分人民法院之间存在争夺或放弃管辖权、滥用保全措施、不配合异地司法机关调查取证或文书送达等现象。因此，为避免人民法院生态环境资源案件集中管辖出现的上述问题，在构建黄河上游流域检察协同治理机制的过程中，要破解检察权自身运行的体系性桎梏，走生态环境专门化发展道路。不仅要实现普通管辖向专门化管辖的过渡，更要在此基础上完成黄河上游流域生态环境治理的司法专门化。这样做，一方面可以把握流域的整体性特征，充分考虑流域污染的扩散性、交互性等问题，符合流域治理系统性、整合性要求；另一方面可以从正面积极回应传统检察权运行模式下存在的地方保护主义、调查核实困难、同案不同判等一系列司法难题。

我国生态环境专门化发展主要是通过设置环境法院或者环境资源法庭的方式推进，专门设置检察院的较少。2021年12月，青海省三江源地区人民检察院正式成立，这是跨行政区划检察院改革的实质性突破，实现了青海省境内跨区域生态环境和资源保护公益诉讼案件及刑事案件的集中管辖。这是黄河上游流域首家挂牌成立的生态资源专门检察院，具有一定的引领示范作用。由于人民法院与人民检察院之间存在的固有同级监督关系，意味着一方管辖的改变势必会影响到另一方，单纯的各自为政式的改革模式难以统筹规划职责分工及衔接配合，也未能有效发挥司法专门化发展过程中的司法能动效应。因此，在推动黄河上游流域生态环境治理司法专门化的进程中，为理顺司法机关内部运行的协调性及顺畅性，人民法院与人民检察院应当加强协作沟通、同步推进。一般来讲，流域环境资源案件不同于传统环境资源案件，更与其他类型案件存在巨大差异。对于黄河上游流域生态环境治理，司法机关需结合不同地区生态特点、人口数量、功能价值等具体谋划，遵循不同地区固有特征，打破传统思维模式下司法机关设置的行政区划，设立生态环境保护专门司法机关，对黄河上游流域生态资源案件实现垂直管理。构建黄河上游流域专门化检察机构，必须秉持司法一体化原则，以更大决心、更实举措推进跨行政区划检察院改革落地生根，彻底解决地方保护主义及黄河流域生态环境治理难题，避免出现司法裁判不一致而引发的矛盾与冲突，推动检察专门化向纵深发展。黄河上游流域跨行政区划检察院的管辖调整应遵循“普通案件由普通检察机关管辖，特殊案件由跨行政区划检察机关管辖”的思路。

作为专门法律监督机关，检察机关相较于人民法院在治理黄河上游流域环境资源案件中更具优势，其可以完全参与到调查核实程序之中，在方式选取上更加灵活、空间跨度上更加广泛。除了在事后以提起刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼、以法律监督者身份对环境资源类民事案件予以监督外，检察机关应秉持能动司法理念，事前、事中参与到生态环境污染预防、协商等环节中，与其他主体一道形成治理合力。这样做不仅可以实现对行政机关与人民法院的全流程监督，还可以通过检察建议等方式对生态治理方案的制定、执行过程及效果予以监督，确保治理过程与治理效果公开透明。同时，跨行政区划检察院改革创新体制机制能够促使检察机关在履行职责过程中最大限度地排除地方干扰，统一司法适用标准，力促个案公正、类案公平，进一步提升流域生态治理专门化水平。

黄河上游流域生态环境治理检察专门化发展，人员素质能力提升至关重要。流域生态环境治理专业性要求高、涉及范围广，具有复杂、跨学科的特点，且部分案件呈现出民事、刑事、行政杂糅现象，不仅需要深厚的法律功底，还需要熟悉其他领域的专业知识。没有接受过专业训练或者未积累长期办案经验，很难得心应手地处理此类案件，证据认定及证明力的判断、鉴定意见及专家意见的合理取舍、法律适用的选择等方面，均对检察人员的专业素质能力提出了更高要求。为此，一方面，要创新方式方法，通过灵活多样的方式激发现有队伍活力，采取挂职锻炼、专业培训等方式切实加强检察人员素质能力建设。可加大柔性聘请力度，组建一支黄河上游流域生态环境治理专业化队伍，打造实践型、复合型高素质检察队伍，为实现黄河上游流域生态环境保护贡献检察力量，提供智力支持和人才保障。另一方面，要加大与科研院所等专业性机构的协作配合。

（三）加强检察机关内部职能统筹视域下诉讼程序的协同

注重黄河上游流域生态环境治理效果需充分发挥四大检察协同配合优势，尤其要做好不同诉讼类型之间的协调，按照环境法、各类诉讼法的基本原则与制度特点作系统性考虑，将实现环境保护与诉讼程序价值贯穿于流域治理全过程，最终达到保护生态环境、建立现代环境治理体系的最终目的〔6〕。程序协同是实现黄河上游流域生态环境治理目标的动因之一，根据不同公益诉讼类型的价值属性，检察机关应结合具体案情选择最适宜的诉讼程序，实现流域治理公益诉讼的协调发展。首先，在实际损害结果发生之前，经过初步评估、鉴定，预测流域即将受到污染或生态环境即将遭受破坏，此时检察机关便可提前介入提起预防性环境民事公益诉讼。其次，在已经发生较轻实际损害结果的情况下，应在综合衡量的基础上以民事公益诉讼、行政公益诉讼作为兜底救济路径，采取多元主体自发解决生态破坏与环境污染的方式，集中发挥“自我纠错”功能。一般而言，该模式的对象主要是私人与中小企业。一是通过行政机关购买服务的方式，由相关环保组织对该区段的流域进行监测。一旦发现违法行为，则先进行调解，调解不成功时由行政机关依据行政法规予以惩处。如果行政机关在执法过程中存在不依法履职的情形，则由检察机关提起行政公益诉讼。二是由政府或者相关组织牵头，在黄河上游流域企业之间成立联合环保小组，该组织重点对相关事宜进行协调，并对各企业进行交叉监管。倘若其监管失效，则由行政机关进行流域环保督查，督查结果有异议或者难以解决问题时，由检察机关提起环境行政公益诉讼。之所以采取检察机关后置处理模式，原因在于中小企业、私人实施的流域污染行为具有多发性、分散性等特征，且大多数情况下只要介入公权力皆可妥善处理，所以将诉讼作为最后的争议解决方式具有必要性及可行性。再次，在已经发生严重损害结果的情况下，应充分发挥环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的规制作用。对于较为严重的流域生态环境治理事件，不仅可能牵涉污染源的发现及管控，还可能引发一定范围内的重大公共卫生事件。此种情况下，检察机关应以督促行政机关积极、依法履职为要，在确定履职期限时要结合客观条件综合考量，避免出现只追求诉讼效果、不注重流域长效治理的做法。最后，应严格控制刑事附带民事公益诉讼在黄河上游流域生态环境治理中的适用。近年来，刑事附带民事公益诉讼在检察机关提起的公益诉讼中占了绝大多数，对于环境治理起到了一定的积极作用。但与此同时，也出现了责任衔接不到位、时效计算不精准等问题。一是生态损害与环境污染不是相同的概念，并不是所有的环境污染必然造成生态损害，自然灾害等不可抗力事件发生后如不能及时采取补救措施，在难以认定环境污染与其之间的因果关系时，就需要借助鉴定、评估等技术手段加以判定，不能简单认为发生了流域污染或生态破坏就必然构成环境刑事犯罪。二是破坏环境资源保护罪要以“情节严重”“后果严重”为构成要件，但如何对情节、后果的严重性予以判定存在实践难度，如果笼统适用则涉嫌不当扩大加重犯处罚范围，产生罪责刑不当的后果。

（四）树立全链条式监督理念，构建内外协同、纵横协调模式

首先，应积极探索协同治理模式下综合性责任承担方式。黄河上游流域检察协同治理的目标在于打破地域障碍，提升治理效能，采用多元化举措促进流域生态环境治理高质量发展。在衔接刑事、民事、行政、公益诉讼责任承担外，还需积极探索预防性责任及修复责任在流域生态环境治理中的突出功效，将惩罚性赔偿责任与一般赔偿责任统合适用。践行系统修复理念，检察机关在确定责任方式时要从补植复绿等单一责任向复合式责任转变。一方面，检察机关要建立“一站式”纠纷化解机制。由于地理位置及环境因素影响，黄河上游流域是一个不可分裂的整体，且在社会发展、民族习俗等方面具有相似的社会背景，设立黄河上游流域生态环境治理专门检察院势在必行，可实现对黄河上游流域生态环境案件的统一监督。另一方面，要强化黄河上游流域生态环境治理案件诉讼源头治理。检察机关在开展协作配合时离不开党委、政府的支持，在解决纠纷、维护公益过程中要依托政府管理优势，依法运用行政机关治理技术；要紧紧依靠人民群众，在司法治理与社会治理之间寻求最佳契合点；要大力推进繁简分流机制建设，推动环境资源类案件在办理程序上繁简分流。

其次，黄河上游流域生态环境治理检察协同机制的构建必须秉持系统性理念，从片面治理单一问题、规制单一对象向融合协同过渡，实现内外协同、纵横协调。不同检察机关对流域生态环境治理类案件的法律责任适用标准要趋于统一，在管辖上要协同处理，避免出现“监督空白”或“互相争夺”的现象，充分发挥最高人民检察院、各省级人民检察院对相关案件指定管辖、提级管辖的作用，保障法律适用标准的统一性。黄河上游流域检察机关应同时加强与同级检察机关的横向协同和与上下级检察机关的纵向协同，借力智慧检务建设，促进不同地区检察机关的协同交流，以大数据、云计算、区块链为技术支撑，整合数据平台资源，实现黄河上游流域不同地区之间信息资源的共享互通，提升监督质效。应保证黄河上游流域生态资源公益诉讼立案标准的一致性，保障违法行为人、行政机关在案件办理过程中享有的诉讼权利，争取实现同一原告因同一违法行为造成不同流域段环境污染违法行为由同一检察机关管辖。

再次，应构建以检察协同为中心的监督机制，意在实现全链条式监督的制度化与常态化。检察机关在司法实践中既要在全程性上下功夫，将监督视野由事后扩大到事前、事中、事后全过程，又要聚焦重点领域、频发环节等。其中，全程性监督包括行政违法监督，以立案、侦查、提起诉讼、执行等环节为内容的刑事检察监督，以民事诉讼监督、支持起诉、民事公益诉讼协调发展为内容的民事检察监督，以及集控告、纠错、赔偿于一体的控告申诉检察监督〔7〕。在对生态环境案件进行诉讼监督的同时，还要强化行政执法监督职能。

黄河上游流域生态环境治理重点监督，需践行检察一体化机制。一方面，事后监督、诉讼监督依然是检察机关监督的重点内容，事前预防监督是非常态化监督。诉讼监督主要包括流域生态环境治理刑事、民事、行政案件监督及公益诉讼监督。检察机关在强化审判监督的同时，要协同环境保护公益组织、行政机关等通过立案监督手段排查有案不立等积弊，加大线索移送力度，充分发挥检察监督在流域生态环境治理中的突出功效。把监督重点聚焦于生效裁定、判决、调解书上，对程序违法、伪造证据、是否有新证据进行严格审查〔8〕。同时，要对违法行为人履行修复责任状况、替代性措施等进行全面监督。另一方面，最高人民检察院、各省级人民检察院要加大统筹协调力度，挂牌督办黄河上游流域生态环境治理特重大案件，并精准把握时机提前介入，坚决杜绝地方保护主义的出现，确保调查取证顺利进行，避免关键证据流失，回应人民群众对黄河上游流域生态环境治理的诉求。