推动省域绿色发展的路径创新

郭玉兰

（中共山西省委党校 省情与发展研究中心，太原 030006）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，结合中国特色社会主义发展实践，总结国内外经济社会发展与生态文明建设的经验得失，提出了一系列与绿色发展相关的重要论述，并在党的十八届五中全会上明确将绿色发展作为五大新发展理念之一。党的十九大进一步把绿色发展作为提升生态文明和建设美丽中国的重要任务，提出要“推进绿色发展”。习近平总书记一直高度重视绿色发展，在很多场合强调要积极推动绿色发展，他指出，“绿色发展是生态文明建设的必然要求，代表了当今科技和产业变革方向，是最有前途的发展领域”〔1〕，要推动形成绿色发展方式和生活方式，这是发展观的一场深刻革命〔2〕36。省域是我国承上启下最重要的一级行政区划，也是中国特色的最重要的区域经济单位，从省域来观察、研究绿色发展对于我国绿色发展的顺利推进具有重要战略意义。

一、省域绿色发展的主要模式

2017年12月，国家统计局、国家发展改革委、环境保护部和中央组织部联合发布了《2016年生态文明建设年度评价结果公报》，这是中国首次公布的省域绿色发展指数和公众满意度排名。从该公报来看，绿色发展指数排名前5位的地区是北京、福建、浙江、上海、重庆，公众满意度排名前5位的地区是西藏、贵州、海南、福建、重庆〔3〕。绿色发展指数前5名除首都北京外其余4省均为南部省域，其中3省为沿海省域，而排在末几位的均为北部省域。由于我国各省省情不同，发展基础差别很大，因此省域绿色发展的模式也有很大的不同。省域绿色发展的主要模式可以从行政区位和引领动力两个方面来概括。

（一）从行政区位划分

绿色发展与各个省域所处的地理位置有很大的关系，虽然“绿色”不能等同于“绿化”，但南部省域先天较好的生态环境条件无疑是其绿色发展的有利基础。从地理位置——行政区位出发，大致可以概括出以下几种模式：（1）以首都北京为代表的中心城市绿色发展模式。该模式的省份有突出的政治经济文化中心地位，以政策行为转移非首都功能，消除非绿产业，从而使其绿色发展迅速，但同时也存在着现代化中心城市发展中的人口过度聚集、交通拥堵、住房紧张、就业困难等“城市病”问题。（2）以福建、海南为代表的沿海、海岛绿色发展模式。该模式的省份自然条件得天独厚，发展理念先进，绿色发展基础好、规划好，但同时也存在着房地产过度开发、土地过分依赖等制约因素。（3）以广东、浙江、上海为代表的东部绿色发展模式。该模式的省份自然条件优越，较早享受改革开放政策，经济实力雄厚，但同时也存在着体制机制复杂多样、发展步调需要协调等制约因素。（4）以重庆、四川、贵州为代表的南部内陆省份绿色发展模式。该模式的省份自然条件较好、发展方式丰富，但同时又有内陆省份发展的局限性，其对绿色发展从不够重视到格外重视，目前其绿色发展不仅有成效而且有特色。（5）以山西为代表的中部和北部省域绿色发展模式。该模式的省份自然条件有局限性，工业发展基础较好，但非绿产业如煤炭等传统能源产业突出，长期处于生态透支状态，绿色发展基础较为薄弱，其正处于转型发展探索过程中。（6）以西藏为代表的西部绿色发展模式。该模式的省份自然条件很有特色，再加上工业发展特别是非绿产业的有限发展，给绿色发展留出较大余地，而且由于享有各项西部优惠政策特别是生态环境保护政策，其绿色发展目前进展顺利。

（二）从引领动力划分

从省域绿色发展的引领动力出发可概括出以下几种模式：（1）以海南、西藏为代表的生态引领模式。该模式省份属于国家生态保护的重点省域，因此其发展不受或者少受非绿因素的影响，再加上对于生态环境的保护是其发展的前提也是动力，所以其绿色发展基础好、速度快、有特色，但同时也存在着高科技产业发展缓慢等制约因素。（2）以上海、广东、浙江、江苏为代表的科技引领模式。该模式省份属于高科技企业密集型省域，因此科技含量低、环境污染重的非绿产业难以进入，科技特别是高科技是引领其绿色发展的直接动力，但同时也存在着能源短缺、人地矛盾等制约因素。（3）以云南、贵州为代表的旅游引领模式。该模式省份属于以旅游为支柱产业的省域，因此旅游特别是全域旅游对于旅游环境的需要和建设客观上是其绿色发展的引领力，但同时也存在着对旅游业高依赖性带来的抗风险能力较弱、产业结构亟需进一步优化等制约因素。（4）以山西为代表的转型引领模式。该模式省份一般面临传统能源重工业大省的转型，对新兴产业特别是绿色产业越来越重视，转型是其最重要的引领力，但同时也存在着绿色发展基础薄弱，高科技产业发展不够充分等制约因素。（5）以河北雄安新区为代表的规划引领模式。河北雄安新区作为规划最为科学先进的国家级新区，对于河北省的绿色发展带动作用正在逐步显现。雄安新区的绿色发展规划正在引领河北绿色发展，其制约因素主要在于绿色发展规划是否能够得到真正落实以及绿色发展政策的持续性。

二、省域绿色发展的SWOT分析

省域是中国绿色发展主要实践主体。近年来，从经济新常态、供给侧结构性改革到高质量发展，省域在中央统一领导下进行了一系列的绿色发展实践。应用SWOT分析法对省域绿色发展作全面分析，对于促进我国省域绿色发展具有重要价值。

（一）省域绿色发展的优势（Strengths）分析

中国特色的省域绿色发展具有以下多方面优势：第一，政治经济环境优势。绿色发展既是生态文明建设的重要内容，也是经济发展方式转变的重要方向。近些年，绿色发展理论已应用于省域经济的发展和转型升级中。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》，我国对各省区生态环境保护等职责履行情况实行年度评价和五年考核机制，其中的年度评价按照国家发展改革委等4部门联合制定的《绿色发展指标体系》实施，主要评估各地区绿色发展方面的变化趋势和动态进展，并同时生成各地区绿色发展指数。目前，绿色发展成为了省域发展指导思想的重要内容，一些省份已将绿色发展指标纳入本地经济社会发展和生态文明建设评价体系或各级政府部门的考核评价体系。第二，实践主体优势。省域是中国特色行政区划承上启下的关键一级区域，其上承中央、下启市县，纵向通达、横连成片；既有中央的统一领导指挥，又有一定的地方立法权力；既有相对独立的行政管理权限，又有对外开放的自主地位，因此省域是中国绿色发展的主要实践主体、操作主体。第三，创新性开拓性优势。坚持绿色发展理念是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分,是中国特色社会主义政治经济学的新成果,也是我国经济绿色发展必须长期坚持的指导思想和行动指南，其具有开拓性、创新性。在绿色发展理念指导下，我国聚焦省域绿色发展这一重要领域，从无到有、从模糊到清晰、从理论到实践、从探索到推广，一直在不断的开拓和突破中前行。

（二）省域绿色发展的劣势（Weaknesses）分析

我们还应当清醒地看到省域绿色发展中存在以下劣势：第一，省域绿色发展具有复杂性的特点。我国各省域的省情复杂：各自绿色发展的基础不同、制约因素差异大、转型发展遭遇不同原因的阵痛及带来的特殊困难等，使得我国一些省域的绿色发展往往存在着某些发展劣势和难题。第二，我国发展中还存在着发展不平衡不充分的问题。我国有些地区发展不平衡不充分问题仍然比较突出，特别是就发展方式而言，一些省域不同程度地存在着发展理念比较落后、创新动力创新能力不足、生态环境修复任务繁重、绿色经济基础薄弱、发展路径困惑等制约发展的难题。以山西省为例，其作为长期的煤炭能源工业基地，在为国家能源供应作出了重要贡献的同时，也带来了生态环境、经济结构、发展动力等方面的问题，虽然经过艰苦的转型发展已经取得了长足的进步，但其绿色发展的基础目前仍然比较薄弱。

（三）省域绿色发展的机遇（Opportunities）分析

绿色发展正逢以下难得的战略机遇和环境机遇：第一，国家发展重要战略机遇。绿色发展不仅是我国经济转型发展的重要方式，而且是全面建设社会主义现代化国家的题中应有之义。从我国发展的阶段性特征和战略性特点来看，经济增长速度的放缓为绿色发展提供了时间，经济结构调整、能源革命、供给侧结构性改革、经济高质量发展等战略为绿色发展带来了新的机遇。第二，省域转型发展战略机遇。近些年，各省域纷纷提出转型发展，并且已在国家高质量发展指导下进入高质量转型阶段，这为省域绿色发展带来了普遍的发展机遇，如中部省域的湖北、湖南、江西等省份在中部崛起中，以绿色发展为转型发展的重要着力点，积极发展科技产业、时尚产业、红色旅游产业、先进制造业等，联手推动长江中游城市群成为中国经济新增长极。第三，社会环境成熟机遇。党的十九大报告指出，推进绿色发展要“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式……开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动”〔4〕，以满足人民对美好生活需要和优美生态环境的需要。目前，全社会对于绿色发展的重要性和必要性已形成共识，对于省域在绿色发展中的特殊作用也开始重视，这将有利于促进省域绿色发展的社会环境日渐成熟。

（四）省域绿色发展的威胁（threats）分析

在看到机遇、认识到省域绿色发展所具有的条件和优势的同时，我们仍要用辩证思维的眼光来分析其所面临的以下主要威胁：第一，世界“百年未有之大变局”带来的不确定性威胁。“百年未有之大变局”既有对中国发展包括绿色发展有利的一面，也存在着一些难以预料的变数。如国际政治格局的深刻调整、主要经济体的深度衰退和“逆全球化”趋势的加剧，使我国经济社会发展的步伐在一定程度上被打乱，这也势必对中国省域绿色发展产生影响。第二，世界局部战争的威胁。如俄乌冲突对于世界能源供应链的破坏，在一定程度上威胁到我国的能源安全，这对省域绿色发展产生了直接影响，进而使省域的绿色发展转型之路有可能变得迂回曲折。第三，“世纪疫情”的威胁。“世纪疫情”新冠肺炎疫情给全球制造业带来的冲击也对省域绿色发展造成了影响，省域特别是那些发展基础比较薄弱的省域制造业在疫情中均受到了不同程度的冲击，再加上外部市场竞争以及区域竞争的加剧，使省域绿色发展面临前所未有的压力。

三、推动省域绿色发展的有效路径

绿色发展是有效应对严峻资源环境形势、主动适应社会主要矛盾变化以及构建现代化经济体系的内在要求。习近平总书记强调：“协调发展、绿色发展既是理念又是举措，务必政策到位，落实到位。”〔5〕他指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”〔2〕99。这为省域绿色发展的实践路径指明了方向。因此，进一步推进省域绿色发展应当以系统思维为绿色发展构建相应配套的政策保障。

（一）提高省域绿色发展政策规划设计的质量

绿色发展，规划先行。省域绿色发展政策规划的质量决定着省域绿色发展的水平。为此，要在国际绿色发展趋势和国家绿色发展总体规划框架下，结合本地实际，确定绿色发展重点，制定地方绿色发展规划。要在政策规划设计之初就充分考量绿色发展，避免非绿政策出台和非绿项目上马。要在绿色发展政策规划制定环节，增加政策评估、专家论证、群众听证等绿色鉴定内容，以提高绿色发展政策规划设计的科学性。

（二）增强省域绿色发展政策的执行力

执行力是绿色发展从理论、理念到现实的桥梁。为此，应建立“责任到部门、责任到人”的省域绿色发展责任体系，完善省域绿色发展督办查办制度，建立省域绿色发展奖惩激励机制。要对本省域绿色发展的文件、政策进行统一梳理，协调冲突部分、清理滞后部分，并健全完善相关配套政策。要对省域绿色发展政策统筹谋划、协同推进，以确保各项政策措施落到实处，进一步提高省域绿色发展政策的执行力。省域生态治理主体要全面理解和准确把握省域绿色政策的内涵要求和精神实质，着力提升政策执行主体的领会能力、谋划能力、自我完善能力，充分结合省域生态治理实践，确保各项绿色政策得到高效贯彻与落实。

（三）加强省域绿色发展政策评估

政策评估是健全决策机制、提高政策质量、优化政策效果的必然要求。长期以来，我国政府制定的一些政策往往都具有良好的初衷，但在执行中并没有取得预期的效果，其中很重要的原因就是没有做好政策执行中和执行后的评估工作〔6〕。因此，要用科学的方法及时对省域绿色发展政策的效率效能进行评估，同时建立快速反馈机制，以提高政策的回应性。为此，要建立健全省域绿色发展政策评估制度，对已形成举措、落实落地的政策进行及时的跟踪评估、实施评估，以提高决策的科学化、民主化、法治化水平。要出台针对省域绿色发展政策评估的指导性文件，以保证政策评估工作的客观性、独立性。要完善多元化的政策评估主体，明确主管单位的管理责任和评估责任，重视发挥第三方评估的作用，进一步规范整合现有的政策研究和咨询机构，注重官方、非官方政策评估机构功能的协调互补。要提高省域绿色发展政策评估过程的透明度，增加政策制定过程中政府与公众的互动，完善政策评估信息公开制度，在可行的范围内保证评估过程的公开透明，接受公众的监督和评议。要完善省域绿色发展制度化的政策评估结果反馈处理机制，明确其整改程序和上报流程，以确保政策调整的效果落到实处〔7〕。