加强新时代水库移民后期扶持管理的对策

王昱淇，孙永平

（水利部移民管理咨询中心，湖北 宜昌 443003）

水库移民后期扶持政策实施情况监督检查，是促进水库移民政策贯彻落实、提高移民资金使用效益、维护移民群众合法权益的重要措施和手段。本文拟通过系统梳理2021年水库移民后期扶持政策实施监督检查中发现的主要问题，从思想认识、制度建设、机构力量、监督管理等方面深刻剖析问题根源，深入探讨新时代加强水库移民后期扶持工作管理的对策措施，以促进水库移民管理工作规范高效开展。

1 水库移民监督检查工作开展情况

依据水利部有关监督管理的办法规定，2021年水利部水库移民司随机选取了吉林、内蒙古、广西等12 个省（自治区）的36 个县（市、区），对2019、2020年度移民后期扶持资金和项目开展监督检查。项目承担单位科学编制监督检查工作实施方案，不断完善财务管理制度，健全成果质量管理体系，实行监督检查和内部审计联动，采用监督检查特派员负责制，坚持问题导向，严格政策界限，严守廉政规定，精心组织实施完成了年度监督检查工作。监督检查工作的开展，为水利部及时了解掌握水库移民后期扶持政策实施情况、进一步压实省级主体责任、切实强化政策实施监管、推动政策贯彻落实、维护移民群众合法利益等提供了有力的支撑和保障。

2 监督检查中发现的主要问题

对照《水利部关于印发水库移民工作监督检查办法（试行）问题清单（2021 年版）的通知》（办移民〔2021〕176 号），经梳理分析，2021 年监督检查发现的各类问题主要涉及省级主体责任、后期扶持规划、项目计划、项目管理、资金管理、档案管理和问题整改等方面，集中体现在以下3 个方面：第一，项目管理方面，比较突出的问题为监理工作不符合规定、项目合同签订不符合规定、项目前期工作成果编制不规范、项目验收不符合规定；第二，资金管理方面，比较突出的问题为未按合同约定方式支付后期扶持项目工程款、后期扶持资金结存比例超过规定比例、项目验收合格后半年内未开展项目竣工结算或开展不规范；第三，档案管理方面，比较突出的问题为未按规定采取有效措施确保档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。

3 问题根源剖析

综合分析目前水库移民后期扶持政策实施存在上述问题的根源，主要包括思想认识、制度建设、机构力量、监督管理等方面的原因。

（1）思想认识有偏差。有的省级移民管理机构对“县为基础”“放管服”改革的理解有偏差、认识不到位，仍把主要精力用于审项目、批资金，疏于对市县的事中、事后监管或督促检查工作，履行主体责任不到位。有的县不能正确处理后期扶持和区域经济社会发展的关系，在后期扶持项目选择方面“锦上添花”，而没有“雪中送炭”，优先考虑解决移民生产生活存在的突出困难和问题，导致移民群众收益不直接不充分。还有的县顾虑移民生产开发项目市场风险大，不敢积极探索实践，只能继续完善基础设施和公共服务设施建设搞“锦上添花”，而对于如何通过产业开发促进移民增收无所作为。

（2）制度建设不完善。一方面，有的制度如水库移民后期扶持项目管理办法、生产开发项目产权及收益分配管理办法等尚不健全，无法有效加强行业指导，造成地方在项目管理工作特别是生产开发项目中“各自为政”等问题。另一方面，随着后期扶持政策深入实施，2006年以来制定的有关配套制度在实施中也逐渐暴露出一些问题，迫切需要根据新形势新情况及时修订完善。还有，在后期扶持政策实施中，各地积极探索实践，摸索出一些好的做法和经验，有必要上升到制度层面更好地规范和指导全国面上的工作。

（3）机构力量较薄弱。随着后期扶持政策实施逐步进入常态化阶段，特别是近年来一些地方移民管理机构能力建设问题比较突出，特别是一些市、县从事水库移民管理工作的人员力量严重不足，而目前可以为移民管理机构提供支撑保障的第三方社会服务体系尚不成熟完善。有的地方特别是县级移民管理机构缺乏熟悉基本建设管理、产业开发、市场开拓等方面的专业技术人才和管理人才，面对量大面广的后期扶持项目本身存在“本领恐慌”，导致在规划、方案编制审批、项目管理、资金管理等方面能力不足。这种管理力量薄弱已经成为制约移民工作的“瓶颈”，必然严重影响水库移民后期扶持政策实施管理和监督工作的正常开展。

（4）监督检查宽松软。监督检查中发现的一些问题，归根结底是有的地方执行中央和地方的各项政策规定不够严格、不够到位，而且出了问题问责较轻或免于问责，导致有的问题屡查屡改、屡改屡犯。有的地方履行主体责任不力，对于监督检查发现市、县存在的问题“高高举起、轻轻放下”，导致问题未按要求整改到位，有的地方甚至存在问题整改后再次发生等现象。

（5）其他方面的原因。水库移民后期扶持项目涉及面比较广，关系到移民群众切实利益和区域社会和谐稳定，是一项庞杂的系统工程，很难用一套统一的制度办法来规范管理。另外，有的地方仍存在移民工作职责划分不合理、不明晰等问题，后期扶持项目前期管理程序非常复杂，影响了项目按计划开工，开工后若发生重大变更履行程序很复杂。还有，上级主管部门对地方移民后期扶持工作的行业指导还很不够，组织现场交流较少，对移民干部特别是基层移民干部的培训力度不大，不利于各地相互学习借鉴、取长补短，不断提高政策水平和工作能力。

4 加强水库移民后期扶持政策实施监督管理的对策建议

总结多年来水利部和地方开展水库移民后期扶持政策实施监督检查工作的探索实践，特别是结合2021 年后期扶持政策实施监督检查和有关省监督检查整改复核工作情况，综合上述问题梳理和原因剖析，就今后进一步加强水库移民后期扶持政策实施监督检查工作提出如下对策建议。

（1）提高思想认识。水库移民为水利水电工程建设做出了牺牲和贡献，加强对他们的后期扶持是党和政府的责任和义务。对于水库移民后期扶持政策实施工作，各主体单位一定要心怀国之大者，提高政治站位，始终坚持以移民为中心的发展思想，把确保到2026年水库农村移民达到当地农村平均水平作为神圣使命，切实履职尽责，推动后期扶持政策目标顺利实现。其中，省级移民管理机构要不断提高思想认识，切实履行主体责任，主动担当作为，强化监督指导，在抓落实上狠下功夫。在政策实施中，县级移民管理机构要树立正确政绩观，强化法纪意识，积极探索实践，妥善处理后期扶持和区域经济社会发展的关系，严格基本建设管理程序，加强项目实施和资金使用管理，不断增强移民群众的获得感、幸福感。

（2）加强监管队伍建设。省级移民管理机构可将移民监督检查工作职责交由省水利厅监督管理专职部门承担，各司其职，形成工作合力。可充分利用直属单位和第三方社会力量作为技术支撑，积极协调落实工作经费，通过委托直属事业单位、政府购买服务等方式确定技术力量雄厚、工作经验丰富的机构具体承担后期扶持政策实施监督检查工作，切实解决机关部门监管力量薄弱的问题。按照《水利部督查队伍管理办法（试行）》的要求，建立健全移民监督检查工作专家库，选优配强监督检查特派员和专家队伍，努力确保选定的特派员和专家能够坚持原则、作风正派、清正廉洁，有一定工作经验，熟悉相关法律法规规章规范性文件和技术标准等，为开展监督检查工作提供强有力的技术力量保障。

（3）创新监督检查方式。进一步完善问题清单制度，针对监督检查发现的重大问题、共性问题和常见问题，进一步细化完善大中型水库移民后期扶持政策实施问题清单，逐个梳理分析问题性质，明确问题严重程度，分准问题等级，统一问题评判标准，并建立问题清单动态调整机制，进一步减少“自由裁量权”。不断创新监督检查工作方式方法，继续完善“双随机（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员）”制度，在明察方式基础上，稳步推进随机抽查、明察暗访有机结合等方式，视情况采取“四不两直（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）”、交叉互检等监督检查方法，切实提高监督检查的实效。将新技术、新手段应用到水库移民监督检查中来，如依托水库移民信息管理系统等信息化手段推进“互联网+监管”，加强项目实施和资金走向动态监管，使监管成为“千里眼”“顺风耳”。

（4）强化监督成果运用。目前，中央和各省已经将移民后期扶持资金绩效评价结果与下年度资金分配相挂钩，应继续坚持这一行之有效的监督机制。严格执行移民条例有关罚则等制度规定，强化问题整改落实，对监督检查发现的一般问题要责成现场立行立改，严重问题要采取责令整改、警示约谈和通报批评、责任追究等方式，持续释放强监管、严问责的强烈信号，营造监管氛围，警示有关单位和个人规范管理；发现严重违法违纪线索的，要及时移交有关纪检监察部门。通过加强分析研判监督检查发现的问题，找准问题产生的原因，查找薄弱环节，举一反三，提出科学有效的对策措施，建立标本兼治的长效机制，推动监管从单纯的“体检”逐步向“防治”功能转变。

（5）进一步完善后期扶持有关工作。加强移民管理机构能力建设，深入开展业务知识、实务操作等方面的培训，提升水库移民管理人员的责任感和业务水平。结合乡村振兴战略，突出主题主线，科学编制水库移民后扶规划，把后扶规划与当地国民经济和社会发展规划以及其它行业规划充分衔接起来。加强资金监管，健全移民资金安全运行机制，切实提高资金使用效率。协调精准帮扶，积极主动服务水库移民，更有效提升移民群众的生产生活水平。优化项目建设，建立健全基础设施、生产开发项目运行管理机制，确保工程持续运行和长期发挥效益。