区级基础测绘“十四五”规划编制的思考——以武汉市新城区为例

刘莹，王祥，孙伟，喻爽

(武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430021)

1 引 言

基础测绘是为经济建设、国防建设和社会发展提供地理信息的基础性、公益性事业，是经济社会可持续发展的重要支撑[1]。依据我国基础测绘分级管理的要求，县级以上测绘行政主管部门应组织编制本行政区域的基础测绘规划并组织实施[2]。2019年国家、湖北省相继印发了全国和省《基础测绘“十四五”规划编制指南》[3，4]，武汉市在《市自然资源和规划局关于成立武汉市“十四五”基础测绘规划编制领导小组的通知》中也明确要求启动6个新城区的区级基础测绘“十四五”规划编制[5]。

本文按照《中华人民共和国测绘法》等相关法律法规要求，在国家、省、市各级规划编制指南的指导下，结合武汉市新城区基础测绘工作实际，阐述了武汉市区级基础测绘“十四五”规划编制的背景，分析当前基础测绘发展形势以及区级工作现状和存在的问题，提出武汉市区级基础测绘“十四五”规划的编制思路和主要任务措施。

2 规划背景

武汉市基础测绘工作自“十五”以来，连续4次纳入全市五年专项规划目录。经过20年的发展，市级基础测绘服务能力得到显著提升[6]。但因市区两级财政管理要求，市级规划的重点在中心城区，除部分工作如建立基础控制网、获取基础航空影像等覆盖全市范围外，诸如基本比例尺地形图测绘、地下空间普查、水下地形测绘以及各专项基础地理信息系统建设等的工作范围都限定在中心城区开展。对于各新城区而言，长期以来因缺乏系统规划和稳定投入，没有形成区域基础测绘工作的整体布局，在技术应用上未能跟上现代化测绘技术的发展，在产品供应和应用服务等方面也都无法满足当前经济社会高质量发展的需求。

2019年底，武汉市自然资源和规划局成立基础测绘“十四五”规划编制领导小组，提出以“1+6”的模式首次同步开展武汉市1个市级基础测绘规划和6个新城区区级基础测绘规划编制，旨在提高区级基础测绘发展水平，促进整体协调发展，从而加快推进全市基础测绘的转型升级，提升服务保障能力，更好地支撑现代化大武汉建设。

3 武汉新城区基础测绘现状与问题分析

3.1 工作现状

依托多年来武汉市基础测绘规划的统筹实施和新城区内测绘工程项目的开展，武汉市内各新城区基础测绘工作取得了一定进展，在保障区域经济建设和服务民生等方面发挥了积极作用。

(1)基准框架实现区域覆盖

完成覆盖多个新城区的D级GNSS控制网和四等水准控制网布设，解决了区域基础控制资料紧缺的问题。在全市统一部署下，完成城市坐标系统转换，将区内现有基础测绘成果转换至武汉2000坐标系下。

(2)数据资源类型不断丰富

新城区1∶2 000地形图实现全覆盖，同时启动了部分区域 1∶500地形图测制。根据各区实际需要，利用无人机开展了 0.2 m影像获取。在武汉市基础测绘规划推进下，新城区地理国情基础性监测和专题性监测也在稳步推进。

(3)成果应用逐步增强

“十三五”以来，武汉新城区的基础测绘成果日益丰富，为各区区域规划编制、重大市政项目建设、自然资源管理与应急救灾以及重大项目选址落地等提供了必要的基础数据和技术保障。

3.2 存在的问题

(1)管理体制尚未理顺

机构改革后，武汉市部分新城区基础测绘相关管理和运行机制并未健全，数据采集和管理权辖不清，数据标准不统一，测绘成果汇交机制未建立，没有形成区域测绘工作的整体布局，容易造成重复测绘和资金浪费。

(2)数据单一覆盖不足

当前新城区基础地理信息成果仍以1∶500、1∶2 000地形图和航空影像数据等传统测绘产品为主。其中 1∶500地形图覆盖不全，1∶2 000图虽已全覆盖但更新周期基本在4年以上，难以满足各部门对基础数据现势性的要求。

(3)成果服务能力有差距

现阶段各新城区基础测绘的服务形式仍以离线方式、纸质图纸为主，应用层级多为图件参考和背景信息，对测绘产品开发利用的广度与深度不足，测绘成果的公共应用服务水平较低，测绘地理信息产品社会化应用离社会公众期望有不小差距。

(4)技术装备能力待提升

当前测绘新技术飞速发展，物联网技术、云计算、无人机技术、移动测量技术、倾斜摄影技术、基于北斗的增强应用系统等已经改变了基础测绘数据的采集、处理、存储、应用方式。但目前新城区由于整体承担业务相对单一，技术性不强，对自身专业人才的锻炼不足，同时现有的测绘技术装备能力明显不足，难以满足快速生产、高效管理等方面的要求。

4 规划的编制思路

根据新城区基础测绘工作的现有基础，针对“十四五”基础测绘事业发展新形势和新要求，武汉市新城区基础测绘“十四五”规划主要有两方面的定位考虑。

一是共享应用。即作为区级规划，要保持与上位规划，即市级基础测绘规划的紧密衔接。在市级规划安排的任务不再重复，区级可共享使用，同时在市级规划中统筹部署的内容也需在区级规划中落实，体现出规划的整体性。

二是聚焦重点。作为武汉市6个新城区的首个基础测绘专项规划，在现状调研中均反映出区内基础测绘基础相对薄弱、现有工作成果难以满足建设发展需求的问题。因此，在首轮规划中务必要聚焦重点，不能贪多求全，要围绕夯实基础、满足急需来安排设置项目，体现出规划的阶段针对性。

5 区级基础测绘规划编制的具体举措

5.1 市区统筹，开展两级规划协同编制

以“十四五”规划编制为契机，首次采用“1+6”的模式开展市、区两级基础测绘专项规划的协同编制。不仅在工作组织上统筹协同、同步推进，更从顶层设计层面加强了在机制建设、项目协同、标准贯彻等方面的上下衔接，以保证市区两级规划的整体性、系统性。

5.2 问题导向，提出区级规划指引

区级规划作为未来一段时间内各新城区基础测绘发展的顶层设计，对于有序推动各区基础测绘工作发展具有强有力的引领和支撑作用。但在规划任务的设定上，一定要结合各区的经济实力、财政预算可能、基础测绘工作现状以及事业支撑能力等因素进行综合考量，要以问题为导向，体现出规划的阶段性、针对性，避免编制的规划不切实际。

相对于武汉市市级规划的“谋发展、促升级、搭框架、创新型”的前瞻性、创新发展的目标，新城区的区级规划更应该立足当下，围绕夯实基础、满足急需来进行整体布局。最终确立了“强基础、补短板、提效能、建机制”的区级规划指引。

5.3 需求引领，围绕各区发展规划布局

区级规划的编制应围绕本区经济社会发展的总体部署与要求，通过广泛需求调研、考察以及对各区发展趋势进行评价分析，因地制宜地制订规划，为本区经济社会发展提供基础数据和服务保障。

以江夏区区级规划为例。江夏区在6个新城区中面积较大，区内城镇开发边界范围内尚有一半区域为 1∶500图空白区。在首轮规划中应首先解决区内基础图件的覆盖面和现势性问题；再围绕规划管理和自然资源监测需求，建立影像常态化获取机制，以满足“十四五”时期江夏区经济社会发展的急需；最后，在区级财政承受能力范围内，再结合需求进一步落实其他规划项目的设置。

5.4 把握共性与个性，差异化各区规划编制

在区级规划编制中，一方面要注重与上级规划即市级规划的衔接，成为市级规划统筹项目的区级延伸和细化，另一方面在区级财政能力承受范围内也应充分发挥个性，结合区域发展特点设置具有区域特色的保障服务项目。

如经开(汉南)区规划，在衔接市区规划落实基准控制网维护、测量标志调查与保护、高精度影像年度覆盖、区级数据管理中台节点等共性项目后，围绕经开区“建设‘三大示范区’，打造‘四个车谷’”的发展目标[7]，部署了主干道路全息数据采集和三维地理场景产品研制，为经开区搭建自动驾驶测试场景和建设满足自动驾驶需求的高精地图提供数据和技术支撑。

6 结 语

新城区区级基础测绘规划是未来五年指导武汉市各新城区基础测绘工作顺利实施的政策保障，是编制年度基础测绘计划和财政预算的依据，是提高新城区基础测绘管理水平、申请机构编制、引进专业技术人员、促进测绘事业发展的政策支撑。

武汉市新城区基础测绘“十四五”规划的编制严格按照《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》[8]的相关要求开展。经过走访调研、现状总结、问题分析和广泛的需求调查、征询意见，并多次邀请行业内外专家进行咨询和论证，在贯彻落实市级规划的工作部署下充分结合新城区“十四五”时期发展特点。

目前各新城区区级规划已编制完成，并通过专家评审，现按各区规划审批要求提交相关部门审议报批。