新冠疫情防控下公安民警理性执法提升研究

袁 霖

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

新冠肺炎疫情是新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。[1]为打赢此次疫情防控阻击战，公安民警全员出动，无私付出，竭力保障民众生命安全，维护大局持续稳定。

然而与此同时，微信、知乎、微博、抖音等社交媒体上却陆续传来一些公安民警执法理性不足的视频画面，引起广泛热议。杜航伟副部长表示，部分公安民警在处理涉疫警情时的确存在粗暴执法、过度执法、简单执法的问题。[2]2021 年1 月1 日，赵克志部长指出，公安民警要准确把握常态化疫情防控条件下的社会心态和群众情绪，在严格依法履行职责的同时，注重理性执法、人性化执法，让执法既有力度又有温度。[3]

北京奥运会开幕前夕首次提出了理性执法理念。不同的学者将其置于不同的社会背景下，从不同的角度对其进行了诠释，但目前并没有一个官方权威的学术界定。

有学者提出，理性执法就是指公安民警基于政治意识和大局意识，在对执法环境进行客观全面、理智分析和权衡的基础上，正确恰当运用法律，兼顾情理，沟通协调，尊重人权，以达到执法效果最优化的执法理念和执法活动。[4]有学者认为，公安民警坚持理性执法，就是要做到用理性的思维、手段和方式，将情理法融为一体，坚持以事实为依据，以法律为准绳，科学地鉴定判断，而非盲目冲动、凭感情用事和一时冲动去执法。[5]两位学者对理性执法诠释具有共同之处：一方面，建立在对执法主体的综合素质考量之上，从执法主体、执法手段、执法效果三个角度出发进行内涵界定；另一方面，两者都强调只有三者的有机结合统一才能在最大限度上践行理性执法的要求。他们从不同角度出发，条分缕析地说明了理性执法的纲要主旨。

当前国内关于公安民警理性执法的研究大都集中于2012 年前后，随着时代的变化与发展，这一理念也需要不断地充实丰富。新冠疫情下，公安民警作为社会正常运转的“必要工作者”之一，要继续服务人民群众，面临的危险和挑战不可预测，而它给普通民众带来的种种压力也会影响到执法人员。本文选题以疫情防控为背景，突出公安民警理性作为，既回应时代关切，又同步中央要求，是对原有执法理念的新解读。

二、相关概念界定和理论基础

（一）理性

对“理性执法”概念的清晰厘定离不开对其核心要义的把握，在阐述理性执法的内涵之前，首先要厘清“理性”的含义。

在西方哲学中，“理性”这一概念起源于古希腊的“nous”和“logos”两个概念，“nous”在希腊语中本指灵魂、心灵，后来转为理智、思维。“logos”即逻辑。埃米尔·诺埃尔在《理性史》中说：“理性发明于公元前五世纪的希腊，柏拉图使这一发明形式化。”[6]在西方法学中，对“理性”一词的解释多种多样，其内涵和范围十分广泛。主要是指“能够鉴别、判断、评价、认知真理以及能使人的行为适合于特殊目的的能力”。[7]

《现代汉语词典》对“理性”一词作了两种解释：“一是指属于判断、推理等活动（和‘感性’相对），比如理性认识。二是从理智上控制行为的能力。”[8]这将“理性”从认识与实践两个层面进行了解读。

前者是从思维的角度理解理性，可以看作是“理性认识”。通过理性认识，指引人们通过事物的表面现象看到事物的本质、内部联系和客观规律。正如辩证唯物主义认识论的观点，人类认识的发展逻辑是从感性认识中的感觉、知觉、表象逐渐上升到理性认识中的概念、判断、推理的过程。人类不仅能够认识事物的现象，而且可以通过对认识到的事物进行概括、抽象、判断、推理、总结，进而认识到事物本质。后者则是从行为的角度观察理性，可以看作是“实践理性”，这是人类社会实践过程中人类的动物本能日益人性化的产物，是指人类所独有的据以调节和控制自身行为的精神力量。譬如，理智、审慎、客观，不为感情左右，以“理性认识”构造的世界观指导实践活动。这两个层面从总体上揭示了理性的内涵与外延，是理性认识和实践理性的统一，是人们善于认识、发现和运用真理，善于控制自身行为的能力。

（二）理性执法

本文中理性执法侧重于公安民警职业道德素养的考量。沿用上文对“理性”概念的界定，笔者认为，从理性认识的角度来说，公安民警不仅应了解知会法律的具体内容，还应当领悟参透法律的精神或理念；从实践理性的角度来说，是指具备较强的情绪自律能力的公安民警，从客观事实出发，恰当地运用法律执法的过程。总体而言，是指公安民警通过理智的判断和推理，在领悟参透法律的宗旨和精神的基础上，客观冷静地分析问题，抛却负面情绪的影响，恰当地运用法律以期实现社会正义的执法活动。

公安民警理性执法的情境特征显著突出，强调公安民警基于事件发生的现场情况，依据法律明确的规定和专业知识作出合理预见和决断。在此过程中需要对许多实践性和价值性因素进行统一的斟酌权衡。新冠疫情下，理性执法主要指具备较强心理情绪调控能力的公安民警，能够依法灵活运用各种执法方式手段，理智、审慎、客观地处理应对涉疫警情案件，最终实现“法律、政治和社会”三种效果有机统一的执法样态。

（三）工作要求－资源模型

万吉丽娅·达米鲁提最早提出了工作要求—资源模型（Job Demands-Resources），即JD-R 模型（图1）。后经过威马·斯考弗里、德斯波茵娜·桑卓普洛斯等学者进行了丰富和发展。

图1 JD-R 模型

简单来说，这一理论的核心内容是任何工作都可以分为两组变量：工作要求和工作资源。工作要求可以理解为工作中与生理、心理、社会或组织有关的，需要个体付出相应的努力或成本的因素，与身心消耗有关，相当于工作中消耗个体精力的“负向因素”。工作资源指的是工作中能为工作者提供帮助的资源，包括组织层面、社会层面、任务层面等，起到减少工作要求和与之相关的生理、心理成本，促进工作目标的实现，促进个体的成长、学习和发展的作用。工作资源不仅对处理工作要求和完成工作是必要的，它们本身也极具价值，相当于“正向因素”。[9]

从理论上讲，JD-R 模型假设了两个路径：一是“损耗路径”，也就是健康损耗过程，即过高的工作要求和缺乏工作资源所引发的工作倦怠，进而导致消极结果；二是“增益路径”，也就是动机过程，由充裕的工作资源激发员工的潜在动机，通过提高员工的工作投入，进而产生积极影响。[10]

新冠疫情防控下，公安民警的工作要求与日俱增。有学者根据JD-R 模型研究发现，工作资源可以缓冲工作要求对工作倦怠的影响。[11]本文将工作要求概括为公安民警在新冠疫情防控工作中需要面临的生理压力、心理压力、严峻的防疫环境、情绪化的执法对象等诸多方面，在明确工作要求的基础上，与之对应地从工作资源角度提出有关建议，并结合公安民警个体的内在资源，以期减少疫情防控时期公安民警的情绪消耗，缓解情绪疲惫，为执法理性奠定基础，营造空间。

三、新冠疫情防控下公安民警理性执法的现实困境

理性执法是引领公安工作科学有序发展，具有前瞻性的战略指导方针。新冠疫情下，理性执法在要求公安民警具备良好的法律素质、身体素质的基础上，对其情绪控制能力寄予了更高的期待。本文以新冠疫情为背景，总结了理性执法面临的实践困境如下：

（一）执法主体理性素养不足，自由裁量权使用不当

法律理性素养，指的是公安民警既要对法律的内涵、精神和理念体系有充分的认知、领会或了解，又要根据情势变化对当下的法律精神或法意拥有一定的领悟力、参透力。[12]

新冠疫情背景下的理性执法蕴含了对公安民警合理合法行使自由裁量权的基本要求。公安民警本身就拥有一定的自由裁量权，尤其在应急状态下，受外在环境的影响，执法过程中难免存在着自由裁量权的滥用、乱用，这种“滥用乱用”貌似符合法律规定，但仔细权衡斟酌，他们实际上忽视了现实情况与客观规律，漠视教育和处罚相结合原则、行政执法效率原则或比例原则。程序法中对民警履职时限规定明确，但在规定红线内，何时履责、如何履责由民警自行决定，尤其在新冠疫情防控的背景下，部分地方存在以“疫情防控”作为违反行政执法效率原则的借口，影响群众满意度和公安民警执法公信力的现象。

（二）执法环境严峻复杂，超重负担易诱发不良情绪

新冠疫情背景下，公安民警们每天接触到大量未知的人群，面临着被感染的风险，长时间、高负荷的工作方式，心理和生理经受双重考验，“工作资源耗损”不断增加，自身安全得不到全面有效保障，极易影响执法情绪。

公安民警担负着“外防输入、内防反弹”的重任，除了常态下执法执勤任务外，公安民警还要全力做好重点公共场所检查、防疫卡口执勤、辖区居民疫情日常摸排防控、处理疫情管控中衍生的各类治安矛盾纠纷和刑事案件、群众宣传教育等工作。面对着疫情严峻、任务繁重、警力有限的困境，在一些疫情较重、风险等级较高的区域，很多公安民警取消休假，全员上岗，休息时间得不到充分保障。根据《公安民警辅警疫情应对健康手册》的描述，一些民警经常产生类似于“自己已经感染新冠病毒”的念头；不由自主地产生紧张、焦虑、恐惧乃至愤怒的情绪；用反复洗手、多次测量体温等强迫行为来稳定心态，安抚情绪以获得安全感；在人际交往中变得急躁易怒。

根据工作要求－资源模型，有学者实证研究发现，高工作负荷预示着较高的警察抑郁和焦虑水平，并通过情绪耗竭进行中介。[13]公安民警的工作负荷与工作资源的差值和情绪的耗竭程度成正相关，差值越高耗损程度就会越严重，而这预示着他们对暴力的态度更主动，实际使用暴力的比例更高。[14]

（三）执法对象情绪化，削弱执法主体情绪控制能力

根据中国科学院的调查，新冠疫情下，约五分之四的公众都会有强烈的担忧情绪，约五分之二的公众感到强烈恐慌、愤怒和悲伤，只有大约五分之一的公众具有极为乐观的心态情绪。[15]

民众在担忧恐慌的时候决策质量会下降，对外界的刺激易出现过度反应，不仅盲听盲从盲信，还易将负面情绪发泄到其所接触的民警身上。此次疫情中出现了抢购双黄连、无理举报、强行冲卡、居民与防疫人员发生冲突等事件。在执法过程中，尤其是和情绪化的执法对象打交道时，公安民警需要不断参与情绪劳动，执法过程需要通过消耗情绪进行中介转换，而大量的情绪劳动会导致情绪疲惫，弱化理性。

（四）“理性”指标难以量化，执法监督针对性不佳

理性执法具有一定的抽象性且涵盖范围较为广泛，并非仅有法律要求，它重在讲理，以法为据，以理服人，以情感人。再加之对其进行的考核受评估主体主观影响较大，较为抽象。但是很多情况下这些不易量化的工作信息往往对公安执法现代化建设影响重大。

除此之外，常态下的考核指标在一定程度上误导了应急状态下的执法监督工作。一些绝对的硬性任务指标和数据考核在多地仍然存在，而对群众满意度的后期跟踪调查不足。在片面强调打击数量的工作环境下，部分公安民警就有可能忽视理性执法的理智、审慎、客观的要求，无视应激状态下群众心态和群众情绪，对情节轻重不加甄别。

四、新冠疫情防控下提升公安民警理性执法的建议

此次新冠疫情是对公安民警理性执法素养的一场大考，需要及时总结经验，吸取教训。基于新冠疫情防控下理性执法的困境，本文尝试从执法主体，执法对象，外在环境，考核监督机制四个角度提出有效建议。

（一）多措并举，构筑执法主体专业理性

新冠疫情防控背景下，理性执法水平的高低，是公安民警政治素养、法律素质、心理素质的综合体现。

1.加强法律知识培训，“案法结合”提高应用能力。公安民警应当加强法律知识特别是与疫情防控有关的法律法规和相关文件的学习，准确理解其核心宗旨、精神，避免不加理解地强行套用。针对民警在疫情防控执法活动中容易出现的错误、容易被忽视的问题，可以采用“每案一评、用案讲法”的方式，帮助民警吸取教训总结经验，使其学有所得、学有所用，以培育公安民警的执法理性。

2.丰富优化情境训练，情绪“健身”提升理性修养。新冠肺炎疫情的出现对社会正常秩序造成了冲击。法律难以巨细无遗地进行规定，加之理性执法的情境性特征明显，应当积极探索科学有效的情境训练方法。根据训练目的，有选择地运用虚拟现实模拟系统，如Meggitt 沉浸式多屏幕训练系统、VirTra 系统、VR 等。[16]根据个体情况增加或减少压力水平，使民警处于可控条件下的压力环境中开展情境训练。这些训练系统中高度还原的场景、完整的感官体验有助于全面训练公安民警的权衡判断能力、语言沟通能力。并通过在“事后”进行评估分析，用第三人的角度来回顾整个“执法过程”，有效帮助民警及时反思，总结经验。用这种动态的培训方法开展针对性的训练，有利于提升公安民警在压力状态下的执法理性。

增加经费投入，普及专门的民警情绪“健身”活动室。定期开展情绪训练课程，课程内容要涉及到调控情绪的专业知识、小组讨论、自我反思、经验分享等方面，鼓励参与者课后及时巩固课上所学的技能，积极进行情绪“锻炼”，并记录当时的想法、收获和问题，以便在课上与老师和同事分享讨论。有效的情绪训练活动，帮助民警强化对压力的适应力、延展认知弹性以维护情绪健康。

3.升级执法语言系统，对症下药讲透“法理情”。哈贝马斯交往理性认为，要真正超越主体性，达到主体间合理的交往，最主要的途径就是诉诸语言，在语言行为的系统中重建交往理性。“理想言语情境”下的交往理性表现为人们愿意通过平等的对话和沟通来处理人际间的各种类型的冲突。[17]

理性执法强调“说理”。为获得语言训练的最佳效果，需要利用现代信息技术，加快研发以公安民警为受众的沉浸式线上语言培训系统。针对不同地区的风土人情、防疫形势和案件类别，量身定制执法语言教学课程，民警可以根据自身情况，自主选择地区和任务，接受定制的执法语言教学训练。通过与虚拟执法对象的对话、系统的匹配练习和语音录音回放功能，有效提升民警运用执法语言的能力。

4.普及科学防控知识，及时干预心理危机。通过各种渠道给公安民警开展新冠疫情防控知识的专题讲解，充分引导教育公安民警理性认识疫情的发展形势。例如，通过人民警察网、微信群、钉钉群、蓝信等网络平台发布最新疫情防控信息，印发防疫工作指南。提高公安民警对谣言的甄别能力，帮助他们尽快掌握防控新冠病毒的要领，为做好自我防护工作和疏导群众奠定基础。

个体积极发展的心理状态与其有意识的行为和控制感成正相关。[18]要加快培育、扩充专业的心理危机干预力量，及时为一线防控民警开展心理辅导、情绪调适。应专门为防控一线民警搭建心理健康服务平台，邀请相关领域的权威专家，依托网络信息技术和线下情景活动等媒介提供有针对性的心理咨询指导、专业的情绪调适能力训练和及时的心理危机干预服务。

（二）科学合理使用警力，完善勤务保障

公安部部长赵克志强调，新冠疫情特殊时期，要加倍珍惜警力，加倍关心关爱民警，扎实抓好爱警暖警的各项措施落实工作。[19]

公安机关要重点把握疫情防控和执法活动中关键性、普遍性、紧急性的问题，不能“胡子眉毛一把抓”，减少重复性报表、繁琐而无意义的数据统计、频繁的开会动员和检查督导等工作，分清主次，让公安民警把主要的精力时间用于疫情防控、执法办案或者休息调整中去。

要与社会力量密切合作，避免陷入孤军奋战。灵活运用和发展新时代“枫桥经验”，发动和依靠人民群众，以优化社会管理，减轻公安民警的工作压力。例如，在开展辖区居民疫情日常摸排防控工作时，一些责任感不强的民众配合消极。鉴于公安民警的特殊身份，为了收获更为积极的执法效果，可以借鉴乡贤组织的做法，动员当地有名望、才学、权威的治安积极分子对其进行说服教育，增加了群众的接受度，就会扩大教育面，减少对立面。各地还可以通过现代信息技术，培育创新“云办案”模式，如“云劝投”和“远程取证”等。不断探寻新冠疫情防控期间高效快速的警务新方式，既降低了一线防控民警的感染风险，也提高了群众的接受度。

新冠疫情下，更要注重加强公安民警执法的勤务保障。一方面，要充分探索研究经费保障的科学运作机制，提高民警因防控任务而加班的补助待遇，加强对牺牲公安民警家属抚恤保障；另一方面，要进一步探索升级民警医疗保障体系，健全执法民警应急防护物资的供应体系，以弥补供应缺口，降低民警感染风险；积极与医疗机构协调合作，对因公负伤的民警开设快速救治的便捷通道，以减轻公安民警执法的后顾之忧。

（三）培育社会理性心态，减少情绪消耗

党的十九大报告指出，要“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。如前所述，情绪化的执法对象会加剧公安民警的情绪消耗，虽然公安民警应该行有不得、反求诸己，不能把理性的责任推给群众。但是在新冠疫情防控背景下，倡导培育理性的社会心态，加强公众防疫责任感，这不仅有利于降低公安民警理性执法的难度，减少其“内在情绪资源”消耗，还有利于培育文明理性的社会风尚，推进共建共治共享的社会治理格局的建设。

1.大力宣传科学知识，源头上引导社会理性。一方面，充分利用网络媒体如微信公众号、百家号、微博等，实时准确传递新冠疫情知识、防疫动态信息、医学防护措施。考虑到一部分老年人对防控措施不理解不配合且难以使用网络媒体的现状，在宣传过程中也要注重报纸、传单和电视等传统媒介的作用，以提高公众的警觉意识，使其自觉配合防控工作。另一方面，要及时普及宣传相关法律法规、抗疫通知公告，尽可能使全民充分了解各项疫情防控处罚措施的目的、依据、内容，以明确公民责任，进一步提升管控的合法性和有效性，增强公民配合疫情防控工作的主动意识、责任意识。

2.加强社会情绪疏导，锤炼社会复原力。社会复原力是指遭受系统断裂和适应新风险环境的能力。[20]要充分运用线上资源为社区居民搭建集多功能网络平台，比如创建社区微信群、QQ 群、钉钉群等。开展一些线上娱乐表演、竞技竞赛等活动，加强居民之间的人际联系，为公众生活增添乐趣，通过转移注意力，帮助民众缓解焦虑、恐慌等不良情绪，培育理性思维。

心理学家认为，“社会心理支持”是帮助克服恐惧和焦虑心理的有效方法。譬如在疫情防控期间，相关工作人员应当定期打电话关心询问居民的心理健康情况，及时掌握居民心理诉求，以便有针对性地开展心理帮扶工作。此外，要把此次新冠疫情下部分民众暴露出的一些非理性行为进行归纳总结，与防疫法律法规、政策规定等一起制订成册，分发宣传，为引导社会理性提供经验教材。

（四）“理性”指标具体化，加强考核监督

很大程度上，考核指标影响着公安民警的努力方向。一是要适度延伸应急状态下执法考评的内容范围。可以运用相关性分析法设计新冠疫情下理性执法的评估指标：一方面，运用SPSS（Statistical Product and Service Solutions，“统计产品与服务解决方案”软件），对“理性执法评估指标”问卷数据进行相关性分析，并对分析结果进行标准差标准化处理，在专家意见的基础上确定各层次指标的权重，最后运用数学模型确定上述指标的相关系数矩阵。另一方面，为保证研究的可信性与可实现性，要结合“新冠疫情下理性执法”的实际情况，运用模糊层次分析法，对上述各层次指标进行剔除与排序，以量化理性执法的指标体系和相关权重，外化理性执法所要求的心态情绪的高度控制力、群众沟通能力、分析判断选择等能力，并通过执法记录仪的录音录像、文字文书、执法对象评价等媒介进行全面考量，从制度设计上引导民警把握新冠疫情下的群众心态和社会情绪，贯彻理性执法的要义。

二是逐渐改变考核操作程序相对封闭的现状，将多元的考核主体纳入理性执法的考核指标中，注重吸纳执法对象的评价，逐步提高群众评价在整个考评中的比重，群众评价应当包括群众安全感、群众对民警工作的满意度、群众对民警重点工作的评价以及警民关系等模块，真正将群众安全感和满意度作为奖惩依据和评价标准，以有效发挥直接反映公安民警绩效优劣的群众评价和社会评价机制的作用。在这些指挥棒的效应下，使公安民警更加注意自己的执法语言、执法行为，在外部行为的反馈效应下，促进内部理性能力的有效提升。