分散与协同的取舍逻辑:乡村环境治理政策的执行方式研究

李辰星

(中南民族大学 预科教育学院， 湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

乡村振兴战略下的乡村建设与发展，是“五位一体”理念下的乡村可持续建设与发展。2021年国家乡村振兴局的挂牌，彰显了乡村建设向多元、广泛的领域持续延伸。乡村振兴促进法的颁布，体现了我国乡村全面进步、农民全面发展，加快实现农村现代化的决心。新政策、新法规揭示了“乡村发展”的内涵势必升级标准，理应包括两个方面。其一，更为全面的发展部署。意味着新时代的乡村发展将更重视经济、政治、文化、社会、生态的同步推进；其二，乡村可持续振兴，即乡村发展效率与持久力的统一。“生态文明建设”作为抑制粗放型发展模式的导向性话语，在新时代乡村“五位一体”的总体发展建设目标中地位突出，是我国实现乡村资源环境与发展并重的决心与意志的体现。

乡村环境治理在遭遇工业化污染较早的西方发达国家被较早关注。20世纪中后期，乡村环境治理的立体化路径被提出，并体现在环境污染治理、环境监测、环境应急处理和环境信息公开四个领域(1)参见郭少青：《国外环境公共治理的制度实践与借鉴意义》，《国外社会科学》2016年第3期。，其中以罗纳尔德(2)参见R.H.Coase，“The Problem of Social Cost，” Journal of Law and Economics，vol.44，no.3，1960，p.35.、杰克布森(3)参见N.B.Jacobsen， “Industrial Symbiosis in Kalundborg, Denmark: A Quantitative Assessment of Economic and Environmental Aspects，” Journal of Industrial Ecology，vol.10，no.2，2006，pp.239-255.为代表的学者认为需要激发市场在环境治理中的主动性，惩前毖后，在避免环境污染扩散的情况下，尊重市场规律，建立产业生态可持续发展体系；以庇古、加勒特·哈丁等为代表的学者则认为应当发挥政府“有形的手”的作用(4)参见Garrett Hardin, “The Tragedy of the Commons，” Science,vol.162，no.10，1968，pp.1243-1248.，通过政府宏观调控、政策制定、财政拨款等形式避免市场分配中的失灵。各国于实践中将上述理论与政策、法规结合，并逐步从统一化治理向个性化治理转变，将多元共治与多维共治相结合，使地区间环境政策执行方式呈现平衡性与差异性。如美国以联邦政府和州政府为核心，结合市场手段，通过污水处理民营化的方法为公众参与乡村水污染治理提供渠道；又如韩国的新村运动，政府以科技发展和更新促进乡村环境治理，通过政策引导鼓励环保科技的生产研发并致力于将其运用于乡村地区的生产生活，建立循环经济模式。

我国改革开放后，一定程度地利用了后发展优势，建立了“治污”与“增能”同步并进的制度框架(5)参见马原：《督政与简政的“平行渐进”：环境监管的中国逻辑》，《中国行政管理》2021年第5期。。早期研究受到西方环境治理实践影响，认为乡村环境问题的实质在于城市的快速扩张和制度漏洞，其治理需从源头出发，积极完善政策，充分考虑乡村工业化(6)参见姜百臣、李周：《农村工业化的环境影响与对策研究》，《管理世界》1994年第5期。、城乡二元体系(7)参见洪大用：《我国城乡二元控制体系与环境问题》，《中国人民大学学报》 2000年第1期。等要素，构建城乡复合生态系统，避免城市污染扩散，使城乡治理互为犄角。直至近年，虽政策覆盖和积累已日趋完备，然而，执行过程中，目标导向和方式方法相对陈旧，使其存有大量未挖掘的成本和效能空间，我国宏观层面的政策协同优势(8)参见谢中起、缴爱超：《以社区为基础的农村环境治理模式析要》，《生态经济》2013年第7期。和微观层面的执行体制优势(9)参见王晓毅：《再造生存空间:乡村振兴与环境治理》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期。均未得到充分利用，实践中仍存选择性政策执行、被动性政策执行等现象。同时，相关领域还面临理论建构不全、不实的瓶颈，以致其与经济发展政策相结合时，往往居于弱环，执行方式显得无序和散乱，不足以达成习近平总书记“一分部署，九分落实”的政策执行原则。因此，需要有效充实相关理论，确立乡村环境治理政策执行过程中参与主体的权责功能和作用边界，辨析主体的权利义务范围，厘清政策执行中分散与协同的导向关系，才能变“禁”为“治”，引导相关政策科学落实和有效衔接。

二、比较与权衡：乡村环境治理政策执行方式选择的利弊与动因

以政策执行过程中的组织结构和关联程度为标准，我国乡村环境治理政策执行的方式样态可划分为“分散型”执行和“协同型”执行两类。旧有的乡村环境治理主要采用“分散型”政策执行方式，是一种以注重程序为特点的执行模式，有助于实现分工负责、各司其职，实践中能节省人力与财力、可促成有效的技术合作，易招揽专业人才，但是也存在重技术而轻协作、重专才而轻管理的能效瓶颈。这类政策执行方式对工作标准、程序标准等要素的精度要求较高，易产生大量的立法成本，不利于政策落实的效率，有可能延误政策执行的最优时机。因此，近年来多地提倡采用“协同型”政策执行方式，通过政策立法衔接、部门行动衔接、区域发展衔接等形式，推进政策落实。

1.“分散型”政策执行的权责分配不均衡

“分散型”政策执行方式在我国的应用历史悠久，经验积累深厚。在相应的乡村环境治理具体情境中，主体行动决策和执行方式从根源上受到资源、权力与认知的制约(10)参见唐斌尧、谭志福、胡振光：《结构张力与权能重塑：乡村组织振兴的路径选择》，《中国行政管理》2021年第3期。。尤其是我国在乡村环境治理的权力(权利)结构中，长期的政府主导模式使政府掌握着具有决定性的制度资源、组织资源、经济资源和文化资源，削弱了其他政策执行主体对自身责任与义务的理解，政府与其他主体间隐约出现了二元分立，无形中助长了各主体唯政府命令马首是瞻的被动心理，使其对自身责任和义务被动化、模糊化，将自己摆在乡村环境政策执行中的从属地位。

事实上，在乡村环境治理与乡村振兴战略的政策部署中，给予政府的任务分工占比最多，其权力配比也应相应匹配，当然地成为政策执行的核心力量。但同时也应注意到，乡村环境治理活动中，政府主体及非政府主体应该是一个共同体，仅依赖政府科层体制的业务传导是不足以有效实施政策的(11)参见鞠昌华、张慧：《乡村振兴背景下的农村生态环境治理模式》，《环境保护》2019年第2期。，尤其是在乡村农业生产(如乡村畜牧养殖、污水废气排放)、乡村生活排污等领域，政府只能发挥引导作用，其政策最终落实仍需依赖相关公私主体的认可与配合。因此，在乡村环境治理政策执行中，除了充分发挥政府在弥补技术性缺失和纠正行为偏差两大领域长期积累的优势，更需同时激活其他相关主体，赋予其权力(权利)，使之能动地参与乡村政策执行，并在其中积极实现自身价值。

目前“分散型”政策执行的权责配比中，国家机关享有引领、监督、审批、处罚等核心权能，其他主体权能配比较少，这种不均衡导致各方尽可能挤占政策资源，忽视政策目标，实践中易形成政府机构热络、其他主体冷漠的执行困局。同时，国家机关权能过剩，导致基层工作任务繁重，削减了基层执法人员的工作热情和成效，当遭遇阻碍或冲突等情形，易产生沮丧、放任等负面心理，形成拖延、推诿等现象。

2.“协同型”政策执行的形式适用与操作悬置

“协同型”政策执行的内核在于对“衔接”的有效运用，以“衔接”为线索可以将现行的“协同型”政策执行划分为“横向协同”与“纵向协同”两大类。“横向协同”的执行思路在于建立乡村与城市、部门与部门、群体与群体间的衔接机制。具体而言，一是城乡协同，调动城市资源带动乡村，构建复合生态联动系统(12)参见王如松：《从农业文明到生态文明——转型期农村可持续发展的生态学方法》，《中国农村观察》2000年第6期。，缓解城市污染的扩散后果和转移风险；二是部门协同，核心是通过部门间通力合作完成政策目标，扼制科层制背景下相关治理部门内部的利益倾轧与共谋(13)参见沈费伟、刘祖云：《农村环境善治的逻辑重塑——基于利益相关者理论的分析》，《中国人口·资源与环境》2016年第5期。，减少无效内耗；三是群体协同，以乡村的空间地域为基础，重视非政府组织、农村社区、社会公众等主体的功能和作用(14)参见李兴锋：《推进生态文明建设法治化的制度进路》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第6期；参见张志胜：《多元共治:乡村振兴战略视域下的农村生态环境治理创新模式》，《重庆大学学报(社会科学版)》2020年第1期。，整合地方经济、政治、文化、地理等要素，开展多元环境治理。“纵向协同”的执行思路则在于建立自上而下、由中央向地方的衔接体系，在资源整合与协调各方利益间达成平衡，一方面在政策设计中强调明确部门职能，调和利益矛盾，建立健全沟通、表达、监督、评估渠道，避免“权轻责重”、“权重责轻”“权法矛盾”等隐患(15)参见吴柳芬、杨奕：《基层政府权责配置与农村垃圾治理的实践——以桂北 M 镇“清洁乡村”治理项目为例》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。；另一方面将环境政策以项目、补贴等形式由上至下进行统筹分配，形成一条“国家发包—地方政府打包—村庄抓包”的流水线(16)参见渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。。

基于我国乡村地形地势复杂、生态系统立体、地区间的环境联系紧密等地理特征，“协同型”政策执行方式的执行逻辑对于解决具有强关联性、强流动性与强传播性的乡村环境问题具有独特“疗效”，例如山东青岛部分海域的浒苔成灾问题(17)山东青岛部分海域的浒苔已连续成灾15年，导致青岛境内多处渔村面临严重的生态危机和经济危机。追溯灾害来源，可寻至黄海南部浅滩的紫菜养殖。其养殖架为浒苔繁殖生长提供了附着基。浒苔在此处成长并进入海洋，最终顺海水运动漂浮至青岛附近成灾。和白洋淀死鱼事件(18)河北省白洋淀水域多次出现大面积死鱼现象，造成周边渔民损失不可计数。水污染来源可追溯至水域河流上游多家企业(如毛纺、印染等)污水排放，虽相关部门建立了污水处理厂，但偷排污水现象仍屡禁不止。，此类环境问题，难以通过单一地域环境治理政策施行得以根除，其解题关键还需依赖“协同型”政策执行的推动。然而，实践中青岛渔村或白洋淀渔民都经历过多次反映相关问题，但当地实效工作推进缓慢、效果不佳的情形，尤其是涉及跨村镇、跨地域的追源和追责更是难以落实，以至同一问题绵延数十年无法解决。这种形式适用而操作悬置的困境，应归因于政策执行中的衔接需求与以“分散”为特征的政策执行文化之间的矛盾。长期以来，我国政策执行中部门分割意识突出、条块划分清晰，从而形成了“各管一块”的执行定势，不但部门与部门之间联动机制不足，甚至在规范、审批、督查、处罚等衔接紧密的常态环节也以分散执法为主要形式；在重点项目或应急事件处理中，主要采用专项整治、联合行动等方式在较短时间内从重、从速执行政策，难以形成长效机制。

3.分散与协同的选择——乡村环境治理中的利益驱动

从外观上看，乡村环境政策执行问题是乡村建设中的目标导向和权责配置问题，其内核则是乡村环境政策执行的方式方法以及利益驱动问题，因此，科学取舍“分散型”与“协同型”政策执行方式的实质在于厘清利益驱动与政策执行效能间的矛盾。

新时代乡村环境政策执行的目标设定理应以乡村可持续振兴为导向，以共性价值为积极要素，但无论个体还是群体，在行动中难免受功利主义文化影响，均难以完全从政策执行目标出发选择行为方式，政府层面往往注重政绩，企业层面往往重视短期利润，农民层面往往重视眼前的生计和收入，政策执行中并不坚定恪守可持续发展逻辑，而更关注小康社会建设指标、经济建设稳增指标等现实要素。政策执行主体间始终纠葛于政策利益的平衡，不仅使政策执行标准失去确定性和稳定性、难以区分治理与善治的界限，亦无法真正根据乡村环境治理的实际需求选择适用的方式，导致“分散型”、“协同型”政策执行方式均无法高效运行。

在这一视阈下，对乡村环境治理行动的正确解读应成为其政策执行方式选取的前提，必须先明确其公共利益属性，才能让政策执行方式的选择具有实际意义。实践中，应视各利益相关者对各自权利义务的充分理解为前提，具有较强的伦理价值内涵。遗憾的是，过去数十年对经济建设的突出强调助长了环境利益可交易性文化的滋长，环境利益逐渐趋近于商品属性，大众亦广为接受环境利益的商品性标签文化，出现了权力寻租、环保指标买卖、政策滥用等现象。乡村环境利益的市场化也使得政策执行主体习惯于借助市场的信号判断政策执行的标准，许多地区甚至环保口号都充斥着市场化的对价，如浙江省奉化市滕头村提出了“好看的村庄能赚钱”的理念，以此鼓励村民开展绿色循环经济。这种理念虽然可以促进地方环境治理的快速展开，但其前提建立在利益对价的基础上，一旦个人或群体的利益遭到冲击，很可能会产生动摇，并进一步造成乡村环境治理秩序的失衡。

三、识别与决策：乡村环境治理利益的再审视

政策作为利益的确认形式、调整工具和分配方案，其内涵意志即利益的平衡，而政策执行本质上是相关主体之间基于利弊得失等价值评判而进行的一种利益博弈，故而利益分析是政策执行研究必须遵循的基本视角和方法论原则(19)参见丁煌：《利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则》，《广东行政学院学报》2004年第6期。。政策执行方式的取舍，其本质是对执行主体间的主、客观利益平衡，这也正是乡村环境政策执行的难点与核心要务。

1.乡村环境政策执行中参与主体的利益识别

引入利益相关者理论作为观察和识别乡村环境中参与主体的利益类别和属性，具有一定的科学性。该理论最早缘起于企业研究，认为企业的存在和发展并非仅关系企业上层股东(shareholder)，而是作用于更广泛的人群，即利益相关者(stakeholder)，其运作和发展是利益相关者共同作用的结果。在政策执行领域，利益相关者理论有助于更清晰地研判乡村环境治理中的利益问题。

以乡村“厕所革命”为例。根据利益相关者分析，可将该工作中的利益相关者划分为三个层级。其一，确定的利益相关者，包括相关行政机构、直接受益家庭、设备供应商、相关生活排污企业；其二，预期的利益相关者，包括当地居民、当地社区、环境保护组织等；其三，潜在的利益相关者，即旅游产业、所处县市、银行、子孙后代、乡村科研机构、媒体等。此三类不同级别的利益相关者在面对该问题的紧迫性、权力(权利)和合法性方面具有不同的特征(见表1)。

表1 乡村环境政策执行利益相关者分析

不同类型的利益相关者分别对应不同的政策执行紧迫性、合法性和权力(权利)。确定的利益相关者对政策执行的紧迫性最强、合法性最高，如“厕所革命”中，相关行政机构迫于完成政策目标和科层压力，对政策的推进和落实往往最为积极，其环境意识相对明晰；而直接受益家庭因政策推行而客观获益，因此往往十分关心政策执行效能，亦能形成较好的监督和评估效果。与确定的利益相关者相比，预期的利益相关者虽对政策执行亦较为关心，但执行中的紧迫性不如前者高，且当涉及权力(权利)的行使、责任的履行等情形时，均不如前者积极，对政策执行能否顺利开展多持“有最好，没有亦可”的态度。而潜在的利益相关者则是一个更为多元的群体，政策能否顺利推行与之关联性不大，因此其态度较为含糊。

2.利益视角下乡村环境治理政策执行方式的决策

借由利益相关者理论进行相应的研判可知，乡村环境治理政策执行中，通常确定的利益相关者数量越多、范围越广泛，则政策执行的配合度越高、阻力越小；确定的利益相关者数量越少，则执行配合度越低。结合具体政策来看，环境保护类政策，如河道禁渔、山水林田湿地保护等，由于见效时间长、辐射范围广，往往确定的利益相关者较少，预期和潜在的利益相关者较多，因此，此类政策更需要通过宣传、教育类方法促使预期的利益相关者和潜在的利益相关者增强认知，使其主观心理提升到更高级别；而环境治理类政策，如村容村貌改善、乡村污水处理等，因其政策多以项目制、运动制形式开展，政策周期、目标群体清晰，故而其确定的利益相关者更容易甄别，工作开展往往更有针对性，易产生效果。

综合来看，确定的利益相关者越明确、涉及面越广泛，则越容易统一思想和进行责权分配、越适合开展“协同型”政策执行；反之，确定的利益相关者越模糊，涉及群体越少，则越欠缺建立统一战线的思想基础，其政策行动力较弱，故而开展“分散型”政策执行更为高效。因此，在乡村环境治理中，应当发挥两类组织优势，其一是中央的统一领导，即发挥统一目标，统一文化，减小损耗的优势；其二是地方的主动性和积极性优势，形成普遍拥护政策、主动执行政策、积极创新方式的局面。在我国，“政策制定往往只是博弈的开始，执行才是真正的难点所在”(20)陈家建、边慧敏、邓湘树：《科层结构与政策执行》，《社会学研究》2013年第6期。，因此，较为科学的乡村环境政策执行格局应当提前开展利益识别，只有在确定的利益相关者和预期的利益相关者较清晰的前提下，开展“协同型”政策执行，以保证对资源的充分利用，才能达成最优化的治理结果。相较于“分散型”政策执行，我国在“协同型”政策执行领域经验相对较少，需要在乡村环境治理中进行长期大量的实践累积方可真正发挥其功能。

3.乡村环境治理政策执行中的利益校准

事实上，乡村环境治理政策执行的过程包含着各类显性及隐性的利益诉求，利益间相互博弈，参与主体的“经济人属性”、“社会人属性”、“自我实现人属性”同时发挥作用，因此，政策执行价值的经济内涵可以被部分取代和限定，文化、伦理等亦可成为相关主体的执行动机。政策执行的过程和方法除了给政策执行主体带来物质利益外，还定义了其道德标准和社会评价，例如，彰显了政策执行主体以兼爱的姿态关心他人利益或公共利益。因此，各类主观的、隐性的利益指标也应成为政策执行过程所创设的利益类型，满足一定条件下的文化和心理需求。传统框架下的政策执行思维具有较明显的局限性，缺乏对不同主体进行利益识别的有效方法，形成实践中以履职为主的政策执行外观，政策执行方式较为被动。在当前全面建设社会主义强国的新时代，在社会治理中需要更新思路：一方面，引入更精确的利益识别方法；另一方面，对错误的逐利思想进行校准乃至重塑。

针对我国乡村环境政策实施成效不及预期或失灵等问题，也不能一味被动地通过传统利益平衡观念进行解释，实践中更不能过度依赖“禁区”、放弃“治理”。相较于其他领域的治理，环境治理的优势在于获益的无差别共通性，即处于不同地位的政策决策者、政策执行者、政策对象所关心的治理焦点具有利益上的一致性，正如人类对大气资源、水资源、土地资源等环境资源的需求相对统一。当前的矛盾主要来源于两方面：一是既往经验中对乡村环境政策功能性上的误读，存在主流价值观、文化观的视野盲区，抑或陋习所带来的思维固化；二是乡村环境政策执行利益相关者对于获取利益的标准界定不清、导向缺乏科学性，最终赢得了小利益，牺牲了大利益，形成注重眼前利益、忽视长远发展的政策执行选择。假定利益相关者均以理性选择为基础，虽然客观上其获益趋向无法改变，但是其价值判断标准是可以发生变化和调整的，即对制定政策所设定之功能实现理性的迁移，使政策参与人和利益相关者在政策执行前后所获取的信息产生变化，最终影响其主观获益。如果相关政策的执行方式可以兼顾行为的技术变革和利益价值的文化变革，最终达成政策执行与政策制定的目标统一，相信乡村振兴与乡村美丽也会同步实现。

四、目标与配置：乡村环境治理政策执行方式的善治逻辑

全球性视野下，后发国家身份决定了我国具有乡村环境治理的经验优势。根据发达国家和地区的经验以及中国特色社会主义理论，中国未来的乡村发展应当是经济增长、绿色发展和居民幸福感三者高度融合的高质量发展(21)参见石华平、易敏利：《环境治理、高质量发展与居民幸福感——基于CGSS( 2015) 微观调查数据的实证研究》，《管理评论》2020年第9期。。乡村环境治理的优化路径应本着可持续振兴的原则，以善治为目标，确保实现乡村社会公共利益的最大化。

1.权利义务配比的科学化

善治的本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新型关系，其前提包含两个要件，一是权利义务配比的合理性；二是良好的社会自治能力。当前我国已实现全面脱贫，步入小康社会，社会自治能力显著增强，相应地，应逐步调整政府、社会、居民在环境治理中的角色定位，优化权利义务配比，向社会主义现代化强国的新目标迈进。因此，乡村环境治理政策执行方式的变革，也应通过科学的权能配比，将部分公权所产生的政策执行义务转化为私权中的自我治理意识，推动私主体成为政策执行中的积极能动因素。在政策执行过程中，政府应扮演引导者的角色，依据不同的政策外观采取不同的行政方法引导相关主体能动执行政策。

宏观上，赋予当地居民、民间团体、社会组织、企业等利益主体不同程度的环境治理权限，能有效激发协同治理力量。如日本的公害防止协定模式，要求高污染企业与入驻地政府或当地居民组织事前签订书面协议，内容包括约定技术规范、约定排污标准、约定防污措施、约定补偿与赔偿措施；又如美国的乡村垃圾治理，以社区参与和自我服务为主要手段，基本实现了乡村垃圾的分类—处理—循环体系的自我供给。权利义务的赋予并不表示政府、企事业单位、社会组织和个人的权利义务在政策执行中应当完全等同或平衡，要结合我国组织结构和治理体制进行科学设计。政府在政策执行中有义务严格依据政策制定、推动执行方案和计划；企业、单位、团体在其职能或业务范围内，有义务严格依据政策制定方案并积极执行，在其职能或业务范围外，对于是否执行相关政策，有一定的可裁量空间；居民和社会组织有权利积极参与政策的执行。同时，也应利用好政策执行中的二次分配，将创造的价值或相关联的资源通过再分配方式弥补利益相关者的可预期损失，实现“矫正的正义”，提升政策执行的客观公平性。

微观上，应进一步细化权力(权利)的配比。“有政策、少权限”、“难监督、难处罚”等执法困境往往使基层环境执法人成为执法活动中的“弱势群体”，执法方式和政策工具的选择空间不大，久而久之，不利于基层工作人员维持环境执法的热情。对于此类问题，可在政策中进行一定的灵活设置，为基层政策执行人员提供一定的权能适用空间，鼓励其在政策执行中开展适度创新，盘活相关政策的落实工作。

2.优化政策执行的文化环境

良好的政策执行合力需要合理地“增加获益”，其内涵应包含客观获益和主观获益，其中，提升公众对于政策目标属性和功能属性的精准识别是后者的核心任务。以域外相关经验为例。新加坡作为世界著名的“花园城市”，其自20世纪70年代“新加坡清洁运动(Keep Singapore Clean)”运动开始，便广泛注重运用科学的政策执行方式提升全民的政策认知和能动参与，除了数十次的环境治理执法运动、每年的宣传教育外，新加坡还通过高额的行政罚款提升民众对环境问题的重视度。环境治理，一是管、二是治，现有的乡村可持续振兴中的环境治理政策执行方式更注重客观上的管理标准，对主观上的治理标准有所忽略。新加坡关于唤醒公众环境意识的政策执行经验对于我国的环境治理具有较强的可借鉴性。

我国具有源远流长的故乡文化，故而在环境治理政策执行中，应充分调动参与者的“精神力”来提升政策执行的软实力，加强主观利益及文化利益的观念建构，提高人的亲社会性和社会理性。这是一个综合性、协同性的行动目标，包括人文性公共教育的普及、市场伦理的培育和责任文化的形塑，模糊“他物型”环境意识与“自物型”环境意识的边界，使乡村居民能逐步将公共利益与自身利益紧密联结。同时，结合我国广袤乡村地域的文化多样性特色以及居民日益增长的文化多样性需求，可通过教育、大众传媒、政策引导等形式提升乡村公众参与意识，进一步实现在政策导向性上政府、企业、组织、个人相统一、相协调，构建乡村环境治理中“公共利益为先”的文化谱系，建立居民的“公共利益→个人利益”的环境利益实现逻辑，推进社会自主治理能力，实现社会的自我管理。

同步需要优化的还包括乡村政策执行文化构建的组织基础，其中，破解利益联结机制是重要前提。乡村振兴战略催生了新的生态需求，也形成了新的乡村生态利益共同体，需要根据乡村的生产生活特点，构建同质或异质的组织，通过彼此合作或相互让渡，实现共同的环境需求。具体形式和方案应因地制宜，不可强求刻板统一。如结合乡村基层组织建设政策，统筹乡村山水林田湖草治理组织；结合污染防治攻坚政策，着力优化污水、废气、固废等常规污染问题治理组织；结合地区农产品生产政策，突出农村化肥农药污染专项治理和土壤污染综合整治组织建设。

3.创新高效协同的体制机制

我国乡村环境治理工作中不能回避的议题是体制机制的革新问题，其中的重点设计应包括主体功能的衔接、权责的衔接、程序的适时适度、评价标准的革新、文化构筑的方式方法等内容，囿于篇幅，本文仅提出以下三方面发展思路：

其一，执行主体间变“各为其政”为通力合作，统一目标、互为依托、互为补充。一方面在部门内部打通衔接壁垒，如针对非必要使用的自然资源，采取刚性政策执行方式予以保护；针对必要性利用的自然资源，引导权利主体依照“公平利用共有资源”的原则进行合作，以控制、防止、减少、消除因使用必要性资源导致的不利环境影响。合作的模式必须具备科学性和公平性，顾及各方的损益，在平等的基础上进行。另一方面，通过市场的规律激发企业环境保护意识，如在鼓励企业履行社会责任更新节能减排技术的同时，可从税收或其他类型的政策上进行补偿。对于共有资源利用时出现的冲突和争端，政府应设立应急预案，利用适当的程序，迅速、有效解决争议问题，并使其形成部门、区域政策执行中的习惯和文化。

图1 政策执行主体智识水平细化

其二，引导和激活利益相关者的政策执行衔接意识。乡村环境政策执行应始终以政府及其相关工作程序为主导和线索，但不应束缚利益相关者协同能力的发挥。新时代、新标准下的乡村环境政策执行模式应表现为多主体交替的高效协同形式，共同输出动力并作用于同一政策执行程序。值得一提的是，目前我国社会中已展开了一些有益的摸索，如2019年获联合国“地球卫士奖”的阿里巴巴“蚂蚁森林”计划。用户可通过绿色出行等方式实现日常生活中的低碳减排，并将其兑换为相应能量用于在支付宝中养虚拟树，相关公益组织或环保企业等蚂蚁生态成员可通过“购买虚拟树”的方式，在现实中种下实体树。截至2020年9月底，“蚂蚁森林”已经成功在荒漠化地区种植真树2.23亿棵。这一项目尝试在环境治理中将企业与个人相衔接，其实质是以企业为中转站和协调站，实现对个体能量的整合和再分配，通过预设的操作模式将环境治理科学化、协同化，且个人的行为完全出于自愿自发，在这一过程中个人、企业、地方政府交替成为执行主体，协同发挥作用。

其三，提升乡村环境治理政策执行主体的整体智识水平，科学地将个体和群体的智力资本转化为政策价值。在政策执行过程中，个体依其“社会人”属性展开的人际活动是“协同”的核心，个体形成主观判断并做出“理性选择”是其必要条件。因此，政策执行主体获取知识、交流知识、创新知识、应用知识、基础设施建设、文化融合等能力(22)参见付二晴、蔡建峰：《基于能力知识管理水平的模糊评价》，《情报科学》2006年第5期。直接影响和作用于政策目标的达成和政策执行的成效(如图1)。实践中，相应能力可对应政策执行中的政策理解能力、信息搜集能力、信息传达准确度和畅通度、政策执行文化建构等。

结语

乡村环境治理政策执行方式的升级，至少面临如下几方面问题：第一，权责配置不均衡导致的与市场机制不兼容问题；第二，以“分散”为特征的执行体制难以规避利益相关者的内在缺陷；第三，长期忽视政策执行文化治理所形成的相关政策目标导向不统一，使体制和政策优势无法全面发挥；第四，价值的腐化造成环保利益的过度商品化，使得利益相关者持续对其综合价值的错误定义。乡村环境治理政策执行不能只尊重利益的客观性而否定其与主体需求存在密切的关联性，否则其结论和行动必将是片面的。故而其执行方式的取舍应综合考量政府主导、能动政策执行、固化政策文化三者的优势与不足，着力发挥和提升政策执行中的创造力和自发性，同步体现中央统一领导的体制优势和地方自主性、积极性优势。同时，要回避“协同型”政策执行中的劣势，强化实践应用的技巧性和经验性，不断将域内外经验与我国乡村治理现状相结合，使每一个乡村居民所认同的环境治理政策文化统一起来，进一步彰显乡村环境治理政策的主观价值，实现乡村可持续振兴。