新常态下应急警务之审视与制度完善

乔淑贞

（河南警察学院 法律系,河南 郑州 450046）

应急警务机制是国家应急管理体系的重要组成部分。在突发事件应对中，警察通常承担着巡逻盘查、交通、治安秩序维护、突发警情处置和紧急救援及保障等任务。[1]应急警务机制的科学完善关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。本文借用经济学领域的“新常态”一词，用以描述秩序恢复和步入常态化的社会状态。随着经济社会进入新常态，突发事件应对也进入常态化阶段。我们应及时审视新冠肺炎疫情防控中应急警务机制运行的特点和问题，对应急警务机制进行必要的调整和制度完善。

一、应急警务的概念梳理

应急警务，是指应对突发事件或紧急状态的警务活动，其目的在于通过建立有效的应急反应机制，迅速恢复秩序。在学界的研究中，应急警务、危机警务和紧急警务这三种表达并存，甚至一定程度上存在着混用。作为本文分析的基础，首先需对三个相关概念进行梳理：一是应急警务。应急意为应付迫切需要，或应对突发紧急事件。作为法律术语，“应急”一词最早出现于2003年《广东省突发公共卫生事件应急办法》中。这是我国第一部应急管理地方性法规。此后，国务院相继出台了突发公共卫生事件、重大动物疫情等一系列应急管理行政法规。2020 年以来，为应对新冠肺炎疫情，先后有多个省份出台了突发公共卫生事件应急管理的地方性法规。我国应急规范体系的确立为“应急警务”提供了基本的规范依据。二是危机警务。在社会学和经济学领域，危机通常指由于突发事件引发的应对困难，危机管理则指为了应对各种危机所进行的决策、化解危机的活动。危机警务是学者引入西方危机管理理论的成果。①三是紧急警务。紧急状态通常用来描述“危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生或迫在眉睫的危险事态”。[2]紧急状态是各国宪法和法律普遍使用的法律术语，有着明确的法律意涵。我国虽然于2004 年以宪法修正案的方式将紧急状态写入宪法，但因专门的“紧急状态法”迟迟未能出台，紧急状态法律体系尚未建立，因此，“紧急警务”概念在我国缺乏必要的法律基础。

学者江必新指出，“紧急状态”指“特别重大”的突发事件导致的法律状态而不是指一般意义上的突发事件。[3]为了应对突发事件而进行的非常规警务活动，不仅包括处置特别重大突发事件，还包括对一般突发事件的处置。因此，“应急警务”一词更符合我国现阶段的警务实际。

二、应急警务的实践特点

为了科学评估应急警务的运行情况，笔者所在的课题组通过座谈与网络问卷相结合的方式，对河南省各地市应急警务运行情况进行了实地调研，调研结果反映了应急警务运行的特点。

（一）应急警务规范体系初步确立

以2003 年“非典”疫情应对为契机，近二十年来我国突发事件应对法律体系不断完善。从国家法律法规数据库中检索到的结果来看，截至2022 年7 月，我国出台有突发事件应急管理类法律1 部、行政法规7 部、地方性法规22 部；突发公共卫生事件应对法律1 部、行政法规1 部、现行有效的地方性法规13 部，其中11 部是在新冠肺炎疫情暴发后的紧急立法。此外，还有突发公共事件总体应急预案和专项应急预案构成的预案体系。②依据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的规定，国务院和地方各级人民政府对各类突发事件处置担负统一领导职责，公安机关作为政府主要组成部门，在各类突发事件处置中承担不同的主体责任。在应急警务专项法规尚未出台的情况下，以上规范体系为我国应急警务的运行提供了合法性基础。

以河南省地方立法为例，可以管窥我国地方性应急立法的概貌。截至2022 年7 月，河南省先后公布实施的相关规范性文件包括：2016 年《河南省突发事件预警信息发布运行管理办法（试行）》、2017 年12 月《河南省突发事件应对条例（草案征求意见稿）》、2018 年《河南省突发事件应急预案管理办法》和《河南省突发公共事件总体应急预案》。“非典”疫情和新冠肺炎疫情暴发后，河南省进行紧急立法，先后出台了2003 年《河南省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》、2020 年《关于依法全力做好新冠疫情防控工作的决定》和2021 年《河南省突发公共卫生事件应急办法》。在国家统一的突发事件应急法律体系下，河南省应急规范体系已初步确立。

（二）警务大数据的深度运用

大数据“正在改变我们的生活以及理解世界的方式”[4]，推动着社会治理模式的大变革。大数据技术在突发事件应对中发挥着日益重要的作用。地方政府在新冠肺炎疫情防控中，依托各种大数据平台，实现精准防控，这正是科技助力社会治理的生动体现。如郑州市政府推行数字化疫情防控，通过建设一体化疫情防控数据平台，有效地进行资源整合，实现了地区间数据共享，从而有效地进行精准防控、精准施策。

随着经济社会进入新常态，大数据在社会各领域的应用得以深化。公安机关作为拥有最大个人信息库的政府主体，其警务大数据在我国电子行政中发挥着重要作用。2018 年，在“金盾工程”建设的基础上，公安部正式提出“公安大数据战略”。警务大数据平台的建设，有效提升了公安机关的应急预警和处置能力，有力推动了公安机关发挥突发事件应对指挥中心作用。

在公安部的统一部署和领导下，各地公安机关积极进行数字化警务实践，为转变警务治理模式奠定了重要基础。河南省公安机关聚焦智慧公安建设，致力于推进公安大数据智能化建设和应用，各地市级公安机关也在实践中积极探索利用便捷有效的数字化平台。新冠肺炎疫情防控期间，公安机关民警利用微信小程序定制个人二维码，并辅以正式文件说明，推送给辖区居民，居民按照电子表逐项填写后提交给排查的民警或辅警。定制二维码既降低了因接触辖区居民而交叉传染的风险，又有效提高了滚动排查和信息采集工作进度。

（三）舆情引导成效显著

舆情是突发事件应对中影响社会秩序恢复的重要因素。龙波曾提出应急警务的“六个环节”，即预警、指挥、预案、处置、保障和舆论引导。[5]公安机关通过建立有效的舆论引导机制，及时发布事件处置的真实信息，可以防止虚假、负面信息传播，避免造成公众心理恐慌，对于迅速稳定和恢复秩序起到重要的积极作用。[5]

大数据时代，自媒体发达，突发事件处置中舆情引导面临着更为严峻的挑战。新冠肺炎疫情防控中，河南省公安机关通过传统媒体与现代媒体、线上与线下相结合的方式开展全方位多角度的宣传，取得了显著成效。面对新冠肺炎疫情，河南省公安厅迅速出台了应对疫情的 30 条措施，把“全面净化网络空间环境”作为舆情引导的工作目标。实践表明，以人民利益为出发点，是做好新时期突发事件舆情引导工作的关键，应充分利用媒体资源，通过正面的宣传引导，始终掌握主动权，通过法律手段治理负面信息传播。

三、应急警务的突出问题

突发事件应对常态化意味着应急行政战线无限期拉长，同时也使应急警务中隐匿的问题凸显出来。新冠肺炎疫情防控中，地方政府作为责任主体在追求快速有效阻断疫情传播链的过程中可能采取一些过于严格的防控措施，有些甚至越过了法律的边界，不可避免地与公民的人身自由、个人信息权、人格尊严等权利保护发生冲突。因此，亟需对行政应急措施进行合法性审视，防止应急警务的惯性对公民权利造成侵害。

（一）地方性应急立法存在缺位

我国应急规范体系呈现粗线条、立法分散的特点。地方性应急立法以政府规章和职能部门发布的即时性规范文件为主；地方立法主体主动立法较少，多为贯彻上位法的实施性规范，如 22部地方应急法规中，实施办法有8 部，占比高达36%；其他以“条例”命名的地方性法规在内容结构上则大多沿袭“突发事件应对法”，较少体现本地各类突发事件的规律和特点。在地方应急警务运行中，作为规范基础的地方性应急立法存在以下三个方面问题：

1.公安机关在各类突发事件应对中的主体责任不够明确。我国《突发事件应对法》仅明确了国务院和地方各级政府的主体责任，而对公安机关在各类突发事件中应当承担何种责任未有明确规定。实践中，公安机关基于传统职能在突发事件处置中自觉承担了重要的处置职责。一方面，由公安机关所承担的常规职能决定，凡是有可能危害国家安全和公共秩序的突发事件，公安机关依其职责均负有处置职责。另一方面，各类突发事件的处置事实上均包括秩序维护和恢复以及治安保障环节。如在新冠肺炎疫情防控中，河南省公安厅的一次重要会议明确了公安机关在疫情防控中的职责任务，主要包括疫情防控和维护稳定两大方面，具体包括：（1）维护医疗、隔离秩序，配合卫生健康部门进行卫生检疫、通道查控和劝返隔离，协助开展重点区域封控、人员隔离和劝阻，以及定点医疗机构、隔离场所等重点部位的安保；（2）交通秩序的维护，与交通运输部门配合，进行形势预判、预案制定、勤务部署、区域统筹协调等工作；（3）保障人民安宁，充分运用“一村（格）一警”机制，配合做好乡村社区网格化管理，防止疫情蔓延；（4）坚持依法严打方针，对新冠肺炎疫情防控期间15 类违法犯罪情形快侦快破，并及时曝光典型案件，形成强大的社会震慑。

学者朱恩涛认为公安机关应在突发事件处置中发挥龙头和枢纽作用。[6]调研结果也表明，有相当高比例的公安民警认为公安机关应当或在事实上承担主要的应急处置职责。学者和民警的主观认识与法律规范之间的差异在一定程度上反映了应急警务规范与实践的脱节。因此，我们亟需在应急警务规范中明确公安机关的主体责任。

2.我国突发事件分类、分级标准不够明晰。应急管理法律制度的一项核心内容是对突发事件进行科学的分类、分级与分期，这也是有效应对突发事件的前提和基础。[7]《中华人民共和国突发事件应对法》一般性地将突发事件分为四个类别、四个级别和四个管理阶段。但在行政法规和地方性法规体系中各级各类突发事件的标准未具体化。首先，国务院已颁布的专项应急法规涵盖了事故类（如铁路交通事故、核电厂核事故、电力安全事故、生产安全事故等）、自然灾害类（如破坏性地震、重大动物疫情）和公共卫生三类突发事件，公共安全事件尚没有专门法规。其次，从突发事件分级来看，国务院通过《特别重大、重大突发公共事件分级标准》明确了四类突发事件中的“特别重大”和“重大”两级标准,但对“较大”和“一般”事件未再细化分级，而是通过国家总体预案、各专项预案和省级总体及专项预案进行了部分补充。[8]整体而言，我国现行的突发事件分类主要是依据事件属性而作的静态分类；现行的分级则主要是基于对事件结果及危害的评估而作出的。突发事件通常有一个发展过程，如果缺乏对突发事件发展的动态评估，则无法采取及时有效的处置措施。此外，在地方应急实践中，各级政府、各部门通过“启动预案”形式发布的突发事件分类五花八门，类别繁多却缺少规范。因此，亟需统一并完善科学的突发事件分类分级标准。

3.应急预警程序机制尚需完善。预警是应急警务的重要环节，及时有效的预警可以将突发事件的影响控制在最小范围，甚至可以将其扼杀在萌芽状态。预警失效则有可能引起事态的扩大，并导致最佳处置时机的错失。2020 年初新冠肺炎疫情在武汉暴发后，一方面由于相关机构和社会公众对疫情的严重性普遍认识不足，另一方面则由于公安机关与医疗机构之间未能进行及时有效的信息对接，导致预警机制部分失效。但更为重要的原因则在于，相关规范对启动预警的责任主体规定不明确。此后，在中央的重视和统一领导部署下，公安机关的信息和指挥平台迅速发挥作用，全国范围内的疫情才得到迅速有效的控制。可见，应急预警机制在什么情况下通过何种程序触发是预警机制发挥有效作用的关键。

（二）应急警务中的侵权风险凸显

目前学界关于常态下的权力制约机制是否适用于紧急状态尚存争议。如何平衡应急警务和公民权利保障也是公安实践中非常棘手的难题。实践中，地方政府大多是“摸着石头过河”，各部门为了降低疫情的风险和责任，通过出台临时性的规范性文件增设公民义务或对公民权利进行限制的做法甚为普遍。地方应急法规和即时性规范是否符合《中华人民共和国突发事件应对法》第11 条确立的比例原则，是否足以构成应急警务的合法性基础，是疫情防控常态化下必须予以检视的。

新冠肺炎疫情暴发以来，地方公安机关先后宣布进入临战或战时状态，严阵以待，以非常规措施应对疫情。应急警务运行中采取的强制措施对公民的政治权利、人身自由权利和社会经济权利构成不同程度的限制，本文仅以个人信息权和人身自由权为例进行分析。

1.对公民个人信息的侵权风险。随着大数据技术在疫情防控中的广泛运用，人脸识别成为出入社区和进入公共场所的强制和唯一途径，伴随而来的是人脸生物信息采集、使用、处置不当的法律风险剧增。比如，2022 年天津“人脸识别纠纷案”即是疫情中较为典型的公民个人信息侵权案件。当健康码这一个人健康信息被肆意运用于疫情防控之外的其他用途，则会严重侵害公民的人身自由、申诉等权利。公安机关作为拥有最大个人信息数据库的政府主体，同时又在各类突发事件应对中作为主要或辅助主体，其不当处置和利用公民个人信息的风险相应增加。

2.对公民人身自由的侵权风险。人身自由是受宪法保护的公民基本权利。基于国家、集体和社会的利益以及出于保护他人合法权利的需要，可以对公民基本权利进行限制。在我国，对公民基本权利的限制属法律保留事项。发生重大公共卫生事件时，为了尽快恢复公共秩序，把国家和社会的损失降到最低，政府有必要采取一定措施。依据《中华人民共和国传染病防治法》，公安机关协助医疗机构对相关人员采取强制隔离措施。在新冠肺炎疫情防控中，为防止疫情蔓延，公安机关配合社区、网格、物业等主体对确诊和疑似病例、密切接触人员采取适当的隔离和出行限制措施，对管控、封控区域进行摸排、检查，公安交管部门对入市车辆和出入管控、封控区域的人口、车辆进行检查，对涉疫重点区域的公共场所进行检查等，实际上是对相关人员的人身自由实施的限制。这些措施如果超出必要限度，则会违反比例原则，构成对公民人身自由的侵权。

四、新常态下应急警务的制度完善

法治化是国家治理能力现代化的重要体现，也是突发事件应对常态化的必然要求。适应常态化要求，应急警务必须在法治轨道上运行。

（一）完善地方应急立法

应急立法是应急管理法制化的重要体现。作为应急警务运行的规范基础，地方应急立法亟需在以下三个方面加以完善。

1.明确公安机关在各类突发事件应对中的主体责任。2003 年“非典”疫情暴发后，我国开始探索建立符合中国特色的突发事件应对机制，这一进程包括相关规范体系的确立和专业的突发事件处置救援队伍的建立。在《中华人民共和国突发事件应对法》制定实施的过程中，国务院作为突发事件处置的最高领导主体，曾尝试过多种可能的模式并进行实地调研。[6]各省市也积极探索突发事件应对模式，比如浙江省曾推广社会应急联动的“金华模式”③。2009 年“长沙会议”后，大多数省份逐步确立了在119 基础上建立应急联动中心的模式④，并以公安消防队伍为基础组建专业的应急救援队伍。

随着2018 年国务院机构改革的推进，我国已逐步实现了应急救援的专业化，但《中华人民共和国突发事件应对法》及地方应急法规未做相应调整，公安机关在各类突发事件中的职能和地位依然未予明确。实践中，针对各类突发事件，公安机关倾向于制定较为实用的各类预案，并能在突发事件发生后，立即启动预案。问题在于，在法律和执行部门的大量预案之间缺乏地方立法的有效衔接，而各种预案本身又缺乏规范性。“目前的国家和省级预案却创制、补充了大量的法律规范用于弥补立法缺陷,事实上已使预案本身异化为应急法律体系的一部分。”[8]

依法行政是我国行政法的重要原则，该原则要求任何行政权的行使必须有明确的法律依据。因此，无论常规警务还是应急警务都应有相应的规范依据。从现有的规范看，《中华人民共和国突发事件应对法》和各层级的应急规范仅对政府各部门之间如何协调配合进行突发事件处置进行了整体的规定，各部门的职责分工则不甚明晰。只有明确各种类别的突发事件处置中政府不同部门的不同处置责任，才能做到责任明确，相互协调配合。

2.优化突发事件分类分级标准。新冠肺炎疫情对全球社会造成难以估量的影响，世界各国都面临严峻的治理考验。疫情暴发后，我国迅速建立了分区域分类分级机制，通过科学评级，划分高、中、低风险区域，针对不同区域实行差异化的防控策略，对于实现“疫情防控和社会经济的恢复与发展双协调”发挥了重要作用。可见，对突发事件进行科学分类分级是实现资源有效配置、快速响应、精准防疫的前提。

我国幅员辽阔，各区域之间存在较大差异。疫情防控期间，不同省份、不同城市、不同区县、不同乡镇，即便在同一时间也会呈现不同的疫情状态，随着时间推移更会显现不同的疫情变化特征。基于此，在“全国一盘棋”的指导方针下，统筹发展是整体要求，而根据不同地区精准施策是关键手段，从各个省到各个市再到各个区县甚至到各个乡镇均应如此。换言之，不同区域在不同阶段应该实施分类分级治理策略。分区分级治理丰富和发展了我国现有的突发事件应对机制。随着疫情防控常态化，我们应在充分总结经验的基础上，适时修改完善突发事件分类分级体系和标准。首先，细化突发事件分类。从应急资源分配的角度，在现有四大类别的基础上进一步细化分类。应急资源既包括应急物资，又包括应急人员。其次，细化突发事件分级标准。根据不同区域的风险状况、治理能力等，授权各省、自治区、直辖市对其辖区内不同区域进行等级划分。

3.完善应急预警程序机制。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定“国家建立健全突发事件预警制度”，并对突发事件的检测和预警、预警信息发布、预警级别、预警的启动与终止以及违反预警制度的法律责任进行了系统的规定，明确了县级以上人民政府作为预警信息发布的主体，而对于预警启动的责任主体未予明确。突发事件信息搜集上报通常涉及多个政府部门，需要建立部门间信息沟通机制，并明确各类突发事件信息上报的第一责任主体。此外，还应完善预警信息的收集机制，相关从业人员通过非正式途径获取的信息也应纳入预警信息系统。

（二）规范大数据技术在应急警务中的应用

科技是一把双刃剑，在推动人类社会快速发展的同时也蕴含着各种风险因素。因此，我们在享受科技成果的同时也应保持必要的人类理性，对科技进行伦理学层面的审视。为了积极应对科技带来的挑战，公安机关应积极推动大数据技术在警务工作中的应用，将大数据作为警务工作的抓手，充分意识到大数据应用中的风险，通过不断完善法律体系使大数据警务应用得以规范。

1.规范大数据技术的应用，完善数据警务的法律基础。由于数据风险的普遍存在，公安机关作为拥有最大个人信息库的政府主体，对公民个人信息和数据的采集不仅涉及公民隐私，在特定情况下更是关系到国家和社会安全。因此，警务数据采集必须有法律的明确授权。目前，我国公安机关在数据采集方面的法律依据散见于《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》以及部门规章的相关规定。警务数据采集、处置等仍缺乏明确的法律授权，有待进一步完善。高文英教授指出，“未来的法律授权必须基于正当理由：公安机关采集公民个人数据信息必须是出于维护国家安全和维护社会治安秩序，预防和打击违法犯罪职能的需要。”[9]

2.积极推动大数据技术优化升级，避免因技术漏洞造成对公民权利的不当限制。突发公共卫生事件演变迅速,尤其是在不明原因的传染类疾病引发的公共卫生事件中，人类对传染源的调查、传播途径和对病原体研究并做出科学准确的判断往往需要一定的时间，这无疑增加了突发事件发展演变的不确定性。危机预警是危机管理过程的初始阶段，在这个阶段，各级各类应急主体对信息进行分析、筛查并作出准确研判尤为重要，而技术的优化升级为及时有效地获取信息提供了基础。

（三）构建应急警务的人权保护原则和机制

应急警务中公安机关权力扩张的正当性源自于突发事件的复杂性。突发事件的发生往往会导致社会秩序失衡，公共安全受到威胁，公民的人身财产陷入危险。为了快速有效地稳定和恢复秩序，国家通过特别法律赋予特定主体以特别的权力，这些超出一般法律授权的特别措施往往会对公民权利构成限制。在人权保障原则的普遍约束之下，非常规的应急措施必须受到严格限制。国际人权公约确立了人权保障的最低标准以保障即便在紧急状态下，公民的一些基本权利也不得被克减。这一原则也约束警察应急执法。在完善我国应急警务机制的过程中，我们应积极借鉴国际社会在人权保障领域的有益经验。

我国宪法并未明确规定“非常限制条款”，也未有关于基本权利限制的限制。2004 年宪法修正案将“尊重和保障人权”写入宪法，在一定程度上弥补了基本权利限制规定的不足，也给基本权利保障提供了宪法解释的基础。随着 2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的实施，我国应急行政逐步走上法治轨道，但依然存在着重行政轻立法的倾向。因此，我们应不断完善应急法律体系，以宪法人权条款为统领,构建应急警务的人权保护原则和机制。同时，完善应急执法程序，使应急警务的启动和终止于法有据。

五、结 语

应急警务的制度完善是公安机关依法履行职责的内在要求，是公安机关执法规范化的必然要求，同时也是突发事件应对常态化的客观需要。完善地方应急立法，明确突发事件应对中公安机关的主体责任，科学评估并优化突发事件分类、分级标准；完善数据警务的法律基础，推动大数据技术优化升级；构建应急警务的人权保护原则和机制，无疑是新常态下我国应急警务制度得以完善的重要路径。

随着经济社会发展，应急警务面临的形势日益复杂化，我们应科学评估并准确把握我国应急警务的特点，为不断完善我国应急警务制度提供依据。以河南省公安机关应急警务的调研数据为基础进行分析是不得已之举，难免有以偏概全之嫌。今后的研究中，我们应尽可能扩大调研范围，不仅要关注各地区之间的差异，也要关注国家层面的，如应急警务的立法完善。

注 释：

①相关研究成果有：张俊,周长明,李祥瑞.危机警务理念指导下的现代应急警务机制建设:以突发公共卫生事件应急治理为切入点[J].北京警察学院学报,2020(3):52-60.张兆端.危机管理与危机警务[J].江苏警官学院学报,2005(4):128-135.付有志.危机警务的概念化[J].中国人民公安大学学报,2003(1):48-53.

②学界对应急预案的性质有争议。林鸿潮认为应急预案不具有法规范属性，只是“政府实施非常态管理时的执行方案”。参见林鸿潮.论应急预案的性质和效力:以国家和省级预案为考察对象[J].法学家,2009(2):22-30,156.

③2008 年，金华市成立应急联动指挥中心，将原公安110、消防119、交警122、卫生120 等多个部门的报警接收平台合并为新的110，构建了以应急联动指挥中心为中枢、以政府各部门为骨干的应急大联动工作体系。2012 年开始在全省范围内推广社会应急联动的“金华模式”。

④湖北省以公安消防部队为骨干、多种形式消防力量为补充在省、市、县三级广泛建立综合应急队伍。充分发挥 119 指挥系统优势，与交通、民政、人防、医疗等部门应急系统互联互通，建设政府应急指挥平台。