共同富裕目标下政策性住房金融之浅见

倪丹耀

（对外经济贸易大学，北京 100029）

诺思在20 世纪80 年代出版的《经济史中的结构与变迁》中指出，制度为人们提供了相互对话的框架，更精确的文本表达为在经济秩序下的一种竞争、协作关系，其实质是一种人类各方利益博弈的均衡，可见我国目前兼具互助性、保障性的住房公积金想要努力达到理想的制度均衡并非易事，是因为这两种特性的内部机理差别巨大。虽然公积金制度就其性质而言算不上是一种再分配政策，此外，这项政策的目标最初也仅仅定位于提高居民购买住房的支付能力，为缴存职工提供住房保障，但是通过基尼系数、泰尔系数等不平等指标测算显示，公积金往往有加剧收入不平等的趋势，对其有着不可忽视的效应，实践中，这一制度也确实使最初的收入分配状况在某种程度上发生了变化。党的十九届四中全会上，三次分配问题引发热烈探讨，其核心思想紧紧围绕重视发挥第三次分配作用，核心要义为促进全体人民共同富裕。在这样一个重要变革的新时代、新环境下，以我国住房公积金为代表的政策性住房金融面临着诸多问题与挑战。

1 宏观环境概述

作为维护其既得利益的一种方式，资本过度夸大了市场竞争的概念，特别是在其公平性方面，已经形成了一个复杂的价值观、政治秩序和经济机制的组合，并由此构建了一个逻辑上自洽的体系。在西方社会中，资本作为一种资源进入社会，政治权力由资本支配，游戏规则只能受制于资本。时代变迁，人们对自己处于弱势的生存状态、被支配的经济地位日益不满，开始努力寻找符合自身利益的发展模式，正当其时，社会主义市场经济作为一种重大历史现象被推上舞台，一个重要标志是为其赋予了政府角色，而且这个角色正变得愈发重要。从逻辑学上看，在促使劣势变为优势这一机制轨道上不断发展，毫无疑问，优势和劣势的缩小将改变该机制的运行方向，最终必定从两极分化走向共同繁荣。随着中国进一步融入全球经济一体化，更年轻、受教育程度更高、更有话语权的中国人开始寻求分享更多的“中国梦”。

作为一个国家特殊历史时期的产物，政策性住房金融最初往往是以解决突出的住房矛盾为出发点，但随着住房市场机制不断健全，房屋问题逐步得到解决，一部分国家的政策性住房金融开始走向商品化，而另一部分国家则仍保持着原有模式。然而回顾历史，通过对政策性住房金融的发展进行研究，不难发现其通过时、空维度有效提高了整个金融系统的稳定性。作为发展中国家，住房问题，特别是中低收入群体的住房问题，重点是通过政策措施为其提供资金支持，提高其福利水平乃至未来全体国民的福利水平。

与过去的单一公有制企业相比，虽然在城市化中存在很多非公企业，但是这些中小企业过重的税负增加了公积金强制缴存的执行难度，从福利效率化与公平性的观点出发，针对我国商品房融资效率低下的现状，住房金融市场的政策性金融干预可以进一步解决我国居民、特别是低收入者因购房能力不足导致的住房问题。党的十八届三中全会，中共中央提出了加快建立政策性住房金融机构。2020年，中共中央、国务院将住房公积金制度列为社会主义市场经济体制改革中的一项重要工作。自此，住房公积金作为当前我国政策性住房金融中最重要的一项制度，将对居民住房金融支持起到更为重要的作用。

2 问题的提出及现状

政策性住房金融，从全世界范围来看都是住房金融体系中的重要组成部分。总体上说，它与商业住房金融共同构建了一个完整的国家住房金融体系。面向政策的住宅金融机构是政府为了调整住宅贷款的规模和结构，提高政策性住房按揭贷款的流动性，实现住宅市场中政府的公共职能而始建的金融机构。

受制于城乡二元经济结构，尤其是文化结构分割的影响，在加快推进新型城市化进程中， “新市民”群体已经形成，这一有别于原居民群体的住房问题决不能被忽视。住房问题与成千上万家庭的巨大利益息息相关，尤其是新市民更有着复杂、广泛和多样化的特点，因此，应该用层次区分、群体区分的方法进行分析，并出台目标明确、高效的住房政策。

随着我国金融市场的发展和投资渠道的多元化，公积金缴存者对其个人账户享受的低利率感到不满，这对公积金缴存来源的稳定性产生了影响。但是，管理巨额资金运营的公积金管理中心不是由财政支持的政府机构，仅仅定位于住房和城乡建设局代管的内设事业单位，由于没有自己的资本金和风险约束机制，就无法避免在资金运营过程中存在着各种财务、金融风险，并最终由缴存者承担。

1998年，中国建设银行、中国工商银行相继在全国各地成立了房地产信贷部门。其后，其他国有商业银行和股份制商业银行也纷纷跟进，参与到了住房金融业务中。自实行住房货币化政策以来，商业银行扩大了住房金融的参与范围，提高了其深度。由于居民个人贷款的利息收入稳定，且贷款额度不大，风险相对分散，不良贷款率较低，因此商业银行都乐于将个人住房抵押贷款作为其资产结构调整的最佳方向，进行大力营销。据银保监会及2020 年公积金年度报告公布的数据显示，受新冠肺炎疫情影响，2020 年我国银行业整体不良贷款比率为19.2‰，而住房公积金贷款的逾期率却只有0.4‰的水平，作为全国共同富裕示范区的浙江省，这一指标更是控制在了0.05‰的水平，这对改善公积金业务承办银行的资产质量起到了一定作用。

整体来看，新增职工公积金缴存水平较低，缴纳公积金的人数有逐年下降的趋势，因此，面对总归集额增长的考核压力，新扩面带动缴存额的贡献就显得微不足道，换句话说，公积金归集额的增长主要是由初始扩面缴存单位、缴存职工的自然增长驱动的。

随着缴存人数的减少，公积金缴存比例又不能不加限制地提高，从而将减缓公积金缴存的扩张速度，出现停滞甚至在极端情况下萎缩的情况。随着人口的老龄化，公积金的强制缴存扩面渠道越来越窄。一旦缴存额的增长小于住宅价格和贷款需求的增长，流动性风险和期限错配风险就会加剧恶化。

住宅金融相关业务从根本上违背了商业银行对安全性、流动性和盈利能力的追求，如融资期限长、资金量大、流动性差、风险高。受委托的公积金承办银行也有自己的住房信贷业务，这就使政策性住房信贷业务与其存在一定程度的竞争，因此，当政策性住宅金融业务委托给其他机构时，就不可避免地会产生一定程度的效率损失，很有可能导致住房公积金存款被占用甚至挪用，以及不正当使用。当前，一些地区对预算单位银行账户、资金存放、管理有着相关规定，这些地区的公积金中心对公积金定期存款、增值收益定期存款竞争性存放进行公开招标，另一些地区并未执行此项政策，如此一来，利益相关者也可能会为了获取公积金存贷款额度而进行不正当竞争。在公积金客观运行过程中，由于存在对存款人的利率歧视，资金价格可能会出现扭曲，同时也可能会出现一定程度的寻租、腐败现象。

根据全国公积金年度报告显示，2020 年全国公积金提取总额1.85 万亿元，提取率70.78%；年度提取额超千亿元的地区有6 个，广东以2 188.32 亿元成为唯一超2 000 亿元的省份，其他5 个地区分别为北京1 825.38 亿元、江苏1 702.28 亿元、浙江1461.04 亿元、上海1046.75 亿元、山东1033.05 亿元；其中住房消费类提取额超千亿元的地区有：广东、北京、江苏、浙江；经对公告数据加工、计算得出：浙江以80.5%的总提取率成为超千亿元省份里资金利用率最高的地区，而且最重要的住房消费类提取率指标为全国第一，达到69.35%。提取额不足百亿的有4 个地区，分别为：海南91.53 亿元、宁夏88.32 亿元、西藏68.93 亿元、新疆兵团33.97 亿元。云南、青海的提取率虽然也超过了80%，但提取额排名靠后，分别为473.7 亿元、111.42 亿元；此外，非住房消费类提取率最高的3 个地区为：吉林、新疆兵团、黑龙江分别达到了25.11%，23.23%，21.44%。

具体数据见第31 页表1。

表1 2020 年分地区住房公积金提取情况表（全国）

公积金贷款对于二套改善型住房的支持是一种地方政府刺激房地产市场的利刃，但过度刺激则会引起房地产市场长期发展的忧虑。即使可以提供第二套住房贷款，也必须综合考虑借款人对住房公积金的贡献程度来决定是否发放。20 世纪70 年代，以英国为主要代表的国家采取了低住房利率政策，并一度将该利率压低至市场平均水平之下，造成的结果却是资金短缺，进而影响了随后的贷款发放和整个住房金融市场的正常运转。目前我国公积金存贷款利率均为固定利率。贷款基准利率5 年以上为3.25%，5 年（含）以下为2.75%，处于历史较低水平，见表2。而存款以浙江省为例，1 年以上定期的存款比例还不足1%，见表3。

表2 住房公积金贷款利率变动表 （%）

表3 2020 年浙江省住房公积金资金存储情况表

我国现行住房公积金缴存具有强制性特征，对提取和使用有一定的限制，事实上，从理论上讲这违反自主消费和平等互利原则，也与经济转型时期经济结构多元化、消费多元化等现实情况不相适应，同时也会造成相当大一部分住房公积金的沉淀，从而对老百姓的消费产生一定影响。

3 相关政策建议

住房公积金最主要的政策、金融两大功能在辩证法上是统一的，不能只强调政策性而忽视金融性，也不能背离政策性只追求金融性。应在公积金的这两大最重要功能之间寻求平衡，健全住房公积金的金融功能，改进资源配置方式、方法，再通过反哺机理充分发挥和加强政策功能。政策性住房金融机构定位明确、有能力承受风险，应具有以下特征：一是以政府的信用担保服务于政府的住宅政策目标；二是一种与财政资金运作区分开来的融资活动、其特点是资金有条件让渡；三是享有政府提供的税收、补贴等方面的政策减免、优惠等。

3.1 缴存方面

住房公积金政策不应承担社会保障制度的责任。换言之，当所有的社会保障制度都能有效地起到社会保障的作用时[1]，住房公积金才可以更加集中于实现其基本的政策性住房金融目标。层出不穷的公积金套取现象在一定程度上反映了公积金管理的效率低下，缴存人为了自身利益最大化不得不采取铤而走险的套取行为。

通过查阅、参考相关资料、文献可以看出，世界范围内比较活跃的住房金融竞争机制，无论是住房资金的筹集还是住房资金的使用，都是建立在市场化运作的基础之上。如此，住房金融系统才能更具竞争力和活力。结合当前我国实际情况推行公积金利率市场化不失为好的决定。可以参照新加坡的做法，更加人性化地设定公积金存贷款利率。至于公积金存款，其利率每半年或一年调整一次。根据上一自然年度或前6 个月的市场平均利率进行设定，并规定利率下限，如高于通胀率1%～2%，可进行调整。用有吸引力和竞争力的正利率来吸引资金[2]，更有效地筹集住房资金，这样整个住房信贷资金的来源渠道就更加稳定充足。

3.2 提取和贷款方面

为了确保对基本住房贷款需求得到更好的支持，政策性住房贷款应主要服务于首套房，非首套房则应属于商业银行信贷支持范畴，政策性贷款应逐渐退出对改善型住房的支持。除存款利率外，还应实行公积金贷款利率市场化，使贷款也有正的实际利息，才能保证住房公积金制度的健康运行[2]。从而有效地保护公积金净缴存户、无贷户的经济利益，也有利于单位、个人缴存积极性的提高，扩面相关工作也比较容易展开、推进。国家可以通过试点、先行先试的方式在部分地区开展一系列探索性尝试，例如将不同家庭收入划分为不同的所得税减免优惠标准进行财政贴息，用于普通民众的购房融资、提高房贷用于个人所得税抵减额度，对于低收入者和不能达到个人所得税起征标准的，可以采用定额的免息贷款额，这部分免息金额由地方财政补贴给银行。

可以使用增值收益来补助公积金净缴存群体，在一定程度上可以修正这种不公平的现象。为了补助中低收入劳动者购买住房所需的首付款或贷款贴息，可从增值资金列支对其进行补贴。在控制和警惕住房贷款的潜在风险前提下，住房公积金作为当前我国政策性住房金融中最重要的一项制度[3]，对居民住房金融支持的比例应进一步提高。

3.3 综合政策方面

一个健全的政策性金融制度应该包括发展、支持、补偿、公益四大要素。目前，全国住房公积金只公布年度报告，下一阶段将采取改革措施，定期公布有关住房公积金和住房信贷业务的运作情况[4]，可以缩短到每半年或每季度公布一次。更应该本着人民当家作主，推进共同富裕进程的原则，把一些以前不方便公布的数据都一一摆上台面，接受人民的监督，做到应公布尽公布。基于这一认识，审计部门还需要监督住房政策性金融机构和监管机构的工作，同时这两家机构的审计报告也应定期公开[5]。通过数据整理可知，目前缴存人员占比最高的是城镇私营企业，占比超过公积金缴纳总人数的40%，而缴存金额占比最高的却是以国家机关、事业单位、国有企业为主要代表的群体，三类缴存人员总数占比不到26%，缴存金额占比高达60%，2020年缴存基数为上年当地社会职工平均工资0.6 倍以下的占比接近70%，有些地区的职工公积金缴存金额最高最低之比高达近80 倍，这对实现共同富裕的目标是极为不利的，见第33 页表4、表5。

表4 2020 年某地区市本级住房公积金缴存单位分布情况表（按单位性质） （%）

表5 2020 年某地区市本级住房公积金缴存情况表（按月缴存基数） （%）

此外，建议取消现有的住房公积金管理委员会，改组为独立的、有监督职能的住房政策性金融机构，这样才能改变目前监管体制下的缺位现象。通过“三定方案”，将其定位于直属国务院监管机构，实行垂直监管，从而避免地方政府的约束。

4 结束语

本文对共同富裕新形势下我国政策性住房金融制度改革提出了一些建议，通过对政策性住房金融的理论、实践研究向发达国家学习先进经验，以基于政府信用，提高中低收入阶层的支付能力为目的，与我国的国家状况相结合，构建符合实际国情的政策性住房金融系统[6]。希望能起到抛砖引玉的作用，有更多专家和研究者为改善居民的福利水平建言献策，推动我国向高福利国家迈进。