多中心治理模式下湿地旅游可持续发展研究——以桂林会仙湿地公园为例

孙永胜 任艳萍

（1.桂林理工大学 旅游与风景园林学院，广西 桂林 541000；2.开封市强制隔离戒毒所，河南 开封 475000）

一、引言

湿地是水域和陆地交壤的独特生态系统，人类历史的发展已经证明，湿地具有重要的社会价值、经济价值和环境价值。湿地凭借着其特有的自然景观和生态价值，成为重要的旅游形式，而湿地公园则是这种旅游形式主要的载体。利用湿地资源进行旅游开发，不仅是保护湿地资源的重要方式，也是中国当前推进共同富裕的主要抓手之一。如何有效地将湿地资源转化为旅游吸引物，在不破坏湿地生态环境、不制造居民矛盾的同时，又能够得到可持续的旅游发展与经济效益，是当前湿地旅游的重点和难点。

当前我国学者关于湿地旅游研究主要关注湿地生态旅游资源保护与利用、湿地旅游形象感知、旅游地居民利益等议题，倾向于认为政府与外来企业是湿地资源开发与保护的主要力量，更加关注湿地类型景区的生态环境功能效益，同时也强调社区居民是湿地保护与开发的最终受益者，通过发展旅游增加社区居民收入、促进产业升级等方式是旅游发展可持续的方式。这一系列研究充分肯定了湿地的社会、经济、生态和文化价值，能够维持良好的湿地生态系统，较好地保护湿地资源，产生良好的经济效益促进当地的经济发展，但是忽略了社区居民的高度参与是湿地资源保护的重要力量。本地居民（或村民）的高度自主参与是维持良好的社区居民与景区经营者、社区与游客关系和保护湿地环境的重要方式。旅游目的地的可持续发展需要产业结构的进步和升级。企业以及政府的参与可以促进旅游目的地产业效率的提升和升级，拓宽旅游地从业者的学习渠道和学习机会，提升经营技术水平。从政治学视角入手，引入多中心治理理论，阐述其对于旅游地经济可持续发展以及利益生产的重要意义。

二、湿地旅游的可持续发展与多中心治理

（一）湿地旅游可持续发展的核心议题

关于湿地旅游的可持续发展是多学科的重点研究方向，目前学者主要从湿地恢复与保护、湿地的生态旅游、社区参与等视角展开研究，以希探究出在恢复湿地、保护生态的同时寻到可以促进旅游可持续发展路径，促进目的地经济收入。社区、政府与企业等各个利益主体共同治理的旅游发展模式是较为可持续的方式。

在湿地的恢复与保护为出发点的研究上，主要是从恢复湿地的自然风貌出发，主要方式有恢复湿地植被、恢复湿地自然基底以及恢复湿地岸坡，探讨实现湿地自然风貌实现的途径。而在湿地恢复与保护的方式上，学者们引入湿地修复第三方、等效补偿和市场交易手段等方式，为湿地修复提供理论依据与技术支撑。并进一步提出：企业与政府主导模式下的湿地恢复与保护，是一种渐进式的、稳妥的中国特色的可持续发展方式。

湿地生态旅游以生物多样性为核心议题，以保护生态环境为出发点与落脚点，认为湿地生态旅游的意义主要体现在：一方面利用其特有的生态环境，在人们享受自然的同时减少旅游对自然的影响；另一方面既为湿地保护提供了资金支持也促进了当地社区居民的收入。同时在生物多样性的保护上，学者们主要是从湿地环境出发从治理湿地环境入手，同时加强湿地的保护，并且对濒危物种进行监管与迁地保护，强调发挥生态环境优势，建设生态环境旅游区，打造特色旅游名片。随后，学者强调通过制度性赋权来提升湿地开发主体的权力以期更好地保护湿地的生态环境。

关于旅游目的地的社区参与这一议题，主要讨论静态表现与动态演化路径关系，其主要表现为社区、政府与外来资本之间的博弈，而这种博弈是一种非零和博弈，是在合作交流的基础上促进旅游收入的增长，建立利益分配机制，促进利益合理分配，从而实现旅游目的地经济可持续发展。社区居民参与积极性的原因不仅是因为经济收入，同时也有根深蒂固的“领地”思想即湿地是社区所有，而不是企业与政府所有。因此如果将社区参与和社区増权看作是一种经济过程而不是政治过程这是永远也行不通的。

我国学者均强调社区参与和生态保护的重要性，认为本土力量的高度参与是湿地旅游经济可持续发展的重要力量。外来企业和政府主导的旅游发展方式，虽然在湿地生态环境保护方面作出了卓越的贡献，高度的社区参与被认为是旅游地经济可持续发展的方式，能够更好地保护本土利益，促进旅游收益。

（二）基于多中心治理视角的批判

政府与外来企业在湿地开发中的主导作用，旨在为企业创造更多的经济效益和加强对当地生态环境的保护。社区居民参与到旅游过程中是一种更为可持续的发展方式，能够更好地减少社区矛盾，增加社区居民收入。因此，对于这种社区与景区相交壤的特殊的旅游地，更应当以一种辩证的角度去看待旅游地的可持续发展，特别是旅游目的地的治理模式和利益分配等问题。因此需要借助政治学的“多中心治理”概念来看待旅游经济发展、旅游地管理以及利益分配之间的关系。

多中心治理不同于管理，管理是指由于经济上的或者政治的地位差距一方对另一方的统治，全球治理委员会给治理的定义为治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。而公共一词更加明确了治理的非排他性、公共性、多元性和互动性，多中心治理并不是简单割裂地看待问题，而是从总体上，从所有公众的角度解决问题。旅游目的地的管理与利益分配并不是简单的某种主导力量，我们可以将其理解为在多中心治理模式下所导致的价值取向与行为选择的差异。多种力量参与到旅游中不仅仅是经济行为，从政治学的角度出发引入多中心治理理论，通过多中心治理促进社区増权提升社区居民的参与度，可以促进旅游目的地的可持续发展，因此多中心治理模式下的旅游景区管理与企业或者政府主导下的旅游景区的管理存有明显的区别（见图1）。

图1 不同治理模式下的发展状态

在多中心治理模式下，各利益主体通过对话协商的方式，最大程度地发挥旅游产品的利益生产能力，形成合理的利益分配机制，促进产业升级，达到利益最大化的目标。这样，一方面避免了由于社区居民的短期工具主义所造成的旅游经济发展不可持续；另一方面也降低了因企业独立经营而产生旅游“孤岛效应”的可能。在旅游目的地的发展过程中，多中心治理越成熟的地区，各利益主体的参与性越强，社区居民受传统思想的影响越小，各个利益主体产生分歧的可能性也会降低。虽然在这种模式中会造成部分利益流失，但是社区居民会获得更多的学习机会，形成良好的合作氛围，有利于实现旅游产业升级、旅游收入增长和旅游地经济可持续发展。

三、会仙湿地旅游可持续发展路径探索

会仙湿地位于广西壮族自治区桂林市临桂区会仙镇境内，湿地面积为493.59 公顷，主要涉及会仙镇的睦洞、新民、山尾、四益、文全、马面等6 个村。会仙湿地属典型的岩溶峰林平原地貌，地形较为平坦，中部微凹。2010 年国家林业局批准建立会仙喀斯特国家公园，公园总面积为586.75 公顷，其中湿地占比为84.12%，2012 年成立国家公园湿地公园管理局（管理局），负责会仙湿地公园内的湿地保护和管理等各项工作。为了对会仙湿地的自然状态进行恢复，在管理局的指导下进行了退（塘）耕还湿工程，通过各种措施还湿面积约为63.5 公顷。当地政府和企业通过退耕还湿、退塘还湿等方式，一方面保护了当地的生态环境，另一方面也获得了经济收益。但是，世居在湿地附近的社区居民，依靠土地进行生产生活活动，土地是最重要的生产资料，因此作为对社区居民的补偿必须让村民参与到旅游中，部分企业和开发商以门票分红、土地租用等方式来缓和这种矛盾和冲突，但是这种方式并不能解决利益分配问题。究其原因是社区居民参与到旅游的过程中并没有很好地解决权力问题，因为丧失了本身的权力而导致自身的利益受损，因此要解决社区参与和利益分配失衡等问题，需要改进旅游目的的经营管理模式。

（一）明确参与主体

在多中心治理的模式下，会仙湿地景区的治理与管理不单单是政府的责任，同时也是每一个利益相关者实现自身的价值，创造共同价值的过程。多中心治理的非排他性、公共性并不意味着每个社区居民可以直接参与共同事务的管理，各利益主体参与旅游目的地的管理的前提是获得“授权”，如果没有充分地授权，那么所有的参与都可能意味着是不合乎法律的，而非法的参与并不会带来良性的互动也不可能带动旅游目的地的经济的良性增长，相反会带来对抗和压制。当地政府要扮演好守门员和裁判的角色，明确会仙湿地旅游开发的主体。在授权的过程中，既要照顾到企业是湿地旅游开发的主体，同时也要考虑到当地居民在旅游经营中的重要作用。一方面对景区中的非法经营等行为进行制止，指定参与者；另一方面完善旅游景区内的基础设施，积极寻找培训公司对社区居民的基本技能进行培训。各利益主体在参与的过程中，应当是通过对话协商来完成的，因为对话协商的方式意味着“民主”的决策的形成。只有明确参与主体并以恰当的途径来完成政策的制定，才有可能实现真正的民主式参与，旅游产品才能实现其自身最大的利益生产能力。

（二）遵循透明原则

信息公开有利于人们节省收集信息的成本，促进经济发展，监督景区行为，确保决策的公正和民主，防止旅游漏损和促进利益合理分配。多中心治理得以正常运行的保障之一就是透明原则，透明原则意味着当旅游景区要制定决策和执行决策的过程中大部分信息是需要内部透明公示的。透明原则主要包括两个部分：一是信息透明，二是程序公开。这就要求在多中心治理的模式下，在制定决策的过程中绝大部分信息需要向公众公开，让公众参与到决策的制定过程中，确保决策制定的公平性和科学性；在执行决策的过程中，执行的方式方法和步骤也需要明确的规定，并最大范围地允许利益相关者参与其中。土地是社区居民赖以生存的资源，湿地公园的建立租用了农民的土地，此时景区所做的每一个决定都和社区居民的生活息息相关。政府此时不应当仅仅扮演守门人的角色，而应当积极参与到相关政策的制定过程中，制定相关的政策规定信息公开的时间、方式、范围和内容，让社区居民产生一种心理归属感，而这种心理归属感又会提升社区居民的满意度，提高其参与景区运行的积极性。社区居民、企业和政府处在这种良好的氛围中，通过互相尊重、平等、民主的良性互动的方式来维护景区的运行从而促进旅游目的地的可持续发展。

（三）树立责任意识

承担责任是享受权利的前提，只有当自己承担应当承担的责任才能享受对应的权利。在多中心治理模式下的景区管理，各个利益主体之间的权利与责任之间是对等，各个利益主体享受何种权利就应当承担相应的责任。在景区经营与开发的过程中，政府应当承担完善基础设施的责任，责任性可以从三方面来理解，第一，各个利益主体要承担起自身的责任，尽自己最大的智慧和能力来制定促进景区发展的政策，提升旅游产品的利益生产能力，创造更多的财富和机会；第二，政府、企业和社区居民在实施政策时必须对自己的行为负责，对自己在工作中的失职、错误等要承担相应的责任，这是一种惩罚性的、监督性的责任；第三，责任还意味着各个利益主体时刻保持对社会以及彼此的关注，严于律己。各利益主体在权利和责任对等的前提下，共同承担起推进旅游目的地发展的使命，形成一种良好的经营氛围，在这种氛围中形成互相信任的伙伴关系，有利于和平地解决景区内部的管理矛盾形成良好的利益分配机制。

（四）建立协作体系

建立协作体系意味着政府、企业与社区居民之间不再是互相隔离的，而是在信息共享、资源共享的基础上通过良性的叠加关系达到，在成本最小的基础上达到利益最大化。而在多中心治理模式下，政府、企业与社区居民代表不同的利益主体参与到会仙湿地的治理与管理的过程中，对于政府而言首先是角色的转变，从管理者、统治者的角色转换到掌舵人和引导人的角色，扮演好自己的“裁判”角色；对于企业而言，在多中心治理模式中，企业不再是单单的要赚取商业利润，而是要积极地与政府和社区合作，参与到环境的治理与保护中，在发展的过程中保护，在保护的过程中发展，最终促进自身的健康发展和景区的持续发展；对于社区居民而言，被接纳和吸收参与到公共事务的治理和决策的制定过程中。协作体系的建立意味着各个利益主体在平等和信息共享的基础上参与会仙湿地的治理，各个主体为共同利益而奋斗，形成一种民主的治理模式。在这种治理模式中，认为每一个行动的制定和执行不仅仅得到的权力的承认，政策的支持，同时也是所有的利益主体所共同认同的，这种根据各个主体的利益要求而制定的行动会有更高的民主性和合法性。

在多中心治理模式中，各个利益主体在被授权的前提下公开透明地参与旅游目的地的治理，同时调动各方力量，进行高度交互与参与，整合各类资源，形成多方共同治理的格局，提升旅游目的地的整体价值，降低社区矛盾产生的可能性，构筑新型的旅游空间。多中心治理模式下虽然会导致社区居民利益的外部漏损，但是旅游内部空间容易产生内生学习网络，形成良好的学习氛围，更有利于旅游目的地参与市场竞争，有利于实现更高效的旅游产业升级和旅游地经济可持续发展。

四、结论

以桂林会仙湿地为研究案例，探究一种适合景区与社区相互交壤的旅游目的地管理模式，为旅游地的可持续发展提供一种新的管理视角。单方面主导或多中心共同治理的模式的优劣不能一概而论，旅游地的可持续发展是一个动态的过程，而前提是各个利益主体在利益产品中所获取的利益的总量。强调多中心治理的公共性、多元性和互动性等特点，为旅游目的地的管理和经营创造了一个良性的管理氛围，明确地表明了利益主体的交流与合作是获得良好管理效果和经济效果重要方式。通过多元主体多角度地参与互动，景区的治理得到了明显的改善，形成共同治理的机制，为景区提供了完善的发展机会和最大效率的公共服务。

研究以多中心治理理论为支撑,基于桂林会仙湿地的案例,尝试构建有中国特色的多中心湿地旅游治理体系。在这种体系下，以政府为主导推进湿地发展规划与制度配置，整合市场主体、企业以及群众资源，合理利用区域资源，调动区域资本,增加社区活力,推动旅游可持续发展与乡村振兴的有效衔接。在多中心治理体系下构建政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的旅游目的地治理体制，打造共建共治共享的治理格局,将进一步推动湿地旅游可持续发展的实现。