拜登政府的南海新方略已然成形

陈相秒

2020年12月1日，美国海军“查菲”号导弹驱逐舰在太平洋上试射一枚“BLOCK V”戰斧巡航导弹。

2月11日，时隔两年多之后，美国再度发布“印太战略”，这也是拜登政府上台一年多首次系统性地阐释其在“印太”地区的战略。区别于特朗普时期由国防部发布，此次“印太战略”出自白宫之手，更加注重对经济和地缘政治两条主线的平衡。对于前者，用大量笔墨试图勾勒出以供应链、数字经济、基础设施和“更高”贸易规则等为核心的“印太经济框架”。对于地缘政治，则把重心聚焦在海洋领域。拜登政府的“印太战略”虽然只两处提及南海问题，但从中可以窥探出美国在南海的“新方略”。

特朗普政府国防部2019年6月发布的“印太战略”以“修正主义”“共产主义”等意识形态标准划分阵营，以应对中国在南海、东海、台海等各个方向的“威胁”为主要目标。拜登政府的“印太战略”称中国试图“综合利用经济、外交、军事和技术实力扩大地区影响力”，是“唯一有实力挑战美国主导的国际秩序及其盟友利益的大国”，并提出美目标是“塑造影响力平衡”，因此是围绕如何以更小成本和更有效手段赢得区域影响力竞争来制定美南海政策的。

据此，拜登政府“印太战略”至少从四方面对南海问题做了策略性安排。

第一，整合并扩大地区小多边安全机制。拜登政府上台后，围绕南海及周边地区建立了多个小多边安全机制，美日印澳四国安全对话（QUAD）、美英澳三边安全联盟（AUKUS）都是其以“海洋安全”和“海上自由”之名协调、引导各方南海政策的重要平台。拜登政府“印太战略”明确提出，将探索QUAD与东盟的合作，并计划通过AUKUS以“新的方式”协调“印太”国家与欧洲的合作，进一步表明美将把这些小多边机制向南海延伸。

同时，美还在南海区域内建立了美菲越、美印尼、美马等相对松散的海上安全合作机制。从这次“印太战略”发布可以看出，拜登政府下步试图将这些小多边机制串连整合起来。除此之外，美国还提出鼓励区域内外盟友和伙伴加强彼此间的合作，支持和授权他们承担地区领导角色，这意味着越、菲、马、印尼和日、印、澳、英、法等国之间将从不同层面建立没有美国但受其背后“指导”的小多边机制。拜登政府的用意是通过由其直接主导和间接发挥作用的两种方式，尽可能地调动盟友伙伴力量，强化相对中国的南海区域竞争优势。

第二，美海岸警卫队在南海的常态化部署已无悬念。美自2019年开始试探性地派遣海岸警卫队船只进入南海，并已在周边地区部署合作网络。2020年以来，美先后同越、马、印尼、菲及中国台湾建立了海上执法合作机制，或开展海上执法部门间合作。美与越南不仅签署了增强渔业执法能力的备忘录，还为越在巴地头顿港建造了一处可提供维修和训练等综合保障服务的海警基地。拜登政府“印太战略”提出，美将从海洋生态环境治理、打击恐怖及极端主义等方面扩大海岸警卫队在“印太”的存在，并且加强与东南亚国家在海警训练和能力建设领域的合作。目前美海岸警卫队在东北亚和太平洋岛国地区均已实现常态化存在，因此，所谓“继续扩大在印太地区的存在”无疑指向南海。

第三，美把区域规则和制度性权力看作南海竞争的主要领域。拜登政府“印太战略”开篇就以“航行自由”为例，指称中国“破坏”国际法规则，强调将建立“基于国际法规则的南海秩序”。美国务院今年1月发布的《中国南海主张》海洋界限报告实际上已经发出了南海国际规则主导权竞争的“战书”。拜登政府“印太战略”进一步阐释了美把规则和制度性主导权作为夺取区域影响力优势重要方面的战略安排，也标志着中美在南海的竞争正从“谁对谁错”的国际话语主动权和“谁强谁弱”的海空硬实力相对优势较量，转向“谁说了算”的规则与制度性权力争夺。

第四，美军将按“威慑导向”在南海展开部署和行动。拜登政府“印太战略”首次将“综合威慑”正式确定为国家安全战略，扬言将对改变领土边界和破坏国家海上主权权利的行为强化威慑和“反胁迫”，矛头直指中国和南海问题。拜登政府“印太战略”还配套制定了以“太平洋威慑”和“海洋安全”两个合作倡议为主要内容的两年期具体行动安排。未来美军将在南海以维持足够和有效的“威慑力”为目标，一方面加强前沿军事部署，扩大水面、水下和空中常规和战略性力量，运用无人化、智能化技术，整合太空、网络、情报等各部门资源制衡中国;另一方面提升菲、越、马、印尼等南海周边国家的海上态势感知能力，支持日、英等域外国家增加军事投入，加强“互操作性合作”，构建“威慑体系”。

总的看，拜登政府计划在南海以航母、核动力潜艇及空中战略部队为主力，发挥太空、网络及智能化等新型作战手段的辅助作用，并借助盟友和伙伴力量的“里应外合”，通过不定期但频繁的穿越行动、军警联合演习、舰船访问、抵近侦察、军事和海洋情报网络建设等，展示美军的“战略优势”。

拜登政府“印太战略”在三个方面增加了南海形势发展的不确定性。一是，美中两国军警部门在长期的较量中发生不可预测事件的概率将随美军扩大海上和空中战略性力量的存在和行动频率而提升，双方在遏制与反遏制、威慑与反威慑的互动中发生擦枪走火的风险不能排除。二是，受美方鼓舞和挑动，南海主权权益声索国将采取更加自信和主动的单边行动，中国与南海周边其他国家因海警船只相遇、单边油气勘采等发生对峙甚至冲突的可能性比以往更大。三是，美方“小多边主义”操作将使南海安全架构更加支离破碎，多个力量组合的竞争博弈成为常态。

不过，也正因为此，拜登政府“印太战略”将不会像美方所预期的那样受欢迎。特朗普政府的“印太战略”之所以受挫，很大程度上是因为“美国优先”加剧了东南亚国家对地区撕裂的担忧。拜登政府“印太战略”“换汤不换药”，依然把权力争夺摆在首位，注定会在东南亚碰壁。同时，美试图把南海问题作为挑拨中国与东盟国家关系的“楔子”，低估了中国与东盟关系的韧性，忽视了南海问题只是中国与东盟关系一个局部的事实。

整体而言，中国与东盟国家是要把南海建设成为“和平之海”“友谊之海”“合作之海”的，美方应认清大势，抛弃以对抗性竞争为纲领的南海政策，与中方和南海周边其他国家共同就南海海上局势做出稳定性的安排。