空间治理背景下海绵城市规划体系和实施研究

姚 成 庆阳职业技术学院教师

随着我国城市的发展，城市人口越来越集中，城市规模越来越大，给城市的空间规划和水资源管理带来了新的难题。我国城市建成区总体面积不到国土总面积的1/100，却承担着巨大的人口压力，空间治理和资源环境矛盾突出。传统城市管理体系中，治水管理效率低下，水空间和治理矛盾突出，导致城市内涝频发，水体黑臭现象愈加严重。海绵城市是一种新的城市管理理念，通过合理规划城市水资源环境，将城市发展与水资源管理相结合，不仅有利于健全城市水资源管理体系，还能提高城市应对洪涝灾害的能力。

1 海绵城市的概念

海绵城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的弹性，也可称之为“水弹性城市”。海绵城市建设支持环境优先原则，推进绿色生态发展和市政基础设施的融合，让城市像海绵一样自由地取水和排水，能蓄积雨水，促进雨水的净化，有效提高雨水资源的利用率，提高环境保护的质量。在海绵城市建设中，生态化、分散化模式将成为主要的指导思想，通过建立完善的雨水控制和利用体系，实现雨水的高效利用。海绵城市规划既是我国城镇化建设的重要内容，又是建设生态文明的主攻方向[1]。

2 海绵城市规划进程

2.1 案例城市

厦门市与我国台湾岛、澎湖列岛隔海相望，地处我国东南沿海，全市以平原台地和低丘陵为主，总体面积为157 316 km2。厦门市的土地资源十分有限，地域狭小，常住人口为425 万人，人口密度达到20 000 人/km2，已超越香港和新加坡的人口密度。厦门市具有降雨强度高、不透水面积高、地下水位高以及土壤渗透率低的三高一低特点。厦门市作为沿海城市，其地理生态环境一直都有“风头水尾”的说法，也正是其土地基础与地理的特殊性使其面临着水质难维持、环境容量小以及涵养水源难等问题。一直以来，厦门市主要将末端集中、快速排除作为城市建设的主要规划理念，导致城市经常发生旱涝急转、“看海”等现象。

2.2 空间规划管理改革

作为引领城市发展的顶层规划，美丽厦门战略规划的实施需完成“多规合一”，以空间规划为手段，在城市布局层面进行统筹规划，构建适合城市发展的“蓝图”，并以此为基础打造统一的国土空间规划体系，从改革规划管理体制入手，建立符合城市的国土空间信息平台，全面、深入地督查国土空间规划中的指标管控、空间管控的实施情况与效果，为后续项目指导提供数据支持。

另外，建立规划协同机制，创新建设项目的策划生成、改革审批流程，转变规划管理方式，完善规划实施机制，实现各个层面上的资源统筹、主体协调，保障一张蓝图干到底[2]。在规划实施的过程中，厦门市要树立“美好环境与幸福生活共同缔造”的理念，着重强调区域统筹为重、生态环境为重、资源保护为重、以人为本为重，在工作方法上摆脱主观命令、单一推进的方式，形成了政府牵头、体系开放、部门协调、公众参与和共建共享的模式，营造了全社会广泛参与的氛围，创立了一个符合建设管理实际、行之有效的城市治理体系和治理模式。

3 基于空间治理的海绵城市规划编制

海绵城市规划属于国土规划体系基础上提出的一个创新理念，并不是单独存在的一级法定规则，在国土空间总体规划中深入落实海绵城市理念，并作为城市发展战略予以实施，有利于城市的可持续发展。在国土空间总体规划阶段，要从生态安全格局出发，划分生态红线，打造全面的涉水规划，从上至下实施海绵城市规划，遵循海绵城市规划指标，具体可从规划阶段、空间、目标以及指标4 方面阐述。第一，海绵城市专项规划阶段。在全市或分区空间内计划实施海绵城市专项规划，以实现保障水资源、改善水环境、水安全达标以及水生态良好的目标。第二，详细规划阶段。在重点片区或流域空间内实施海绵城市专项规划，以水资源保障、水环境改善、水安全达标、水生态良好为目标。第三，在实施规划阶段，在具体项目实施空间内，以热岛有缓解、水体不黑臭、大雨不内涝、小雨不湿鞋为目标。第四，建立全市性指标与传导性指标。全市性指标包括径流总量控制、面源污染控制、排水防涝标准以及点源污染控制；传导性指标包括地表水环境质量、生态岸线建设率、水面率、绿地率、再生水利用率以及缓解城市热岛效应。通过以上4 个方面，形成科学的海绵城市规划体系[3]。

3.1 总规层面的海绵城市规划编制

在制定海绵城市规划时，应从总规层面明确永久性生态红线，通过优化宏观规划布局，使城市发展更具空间弹性。因此，应协调城镇开发边界、永久基本农田以及生态保护红线3条控制线间的关系，对用地的地表径流系数与海绵城市指标实施整合优化，构建具备核心功能的复合生态空间，详情如图1 所示。

图1 3 条控制线和海绵城市规划范围的关系图

3.2 详规层面的海绵城市规划编制

（1）了解国土空间规划与海绵城市规划的定位、要素以及指标。海绵城市规划定位/标准涉及了排水防洪标准、水系规划、竖向标准；国土空间规划定位/标准涉及了城市总体定位、开发强度、详细规划。海绵城市规划要素包括污染消减效益、水系网络、水利设施、洪涝风险评价、下垫面及径流系统；国土空间规划要素包括水环境水质标准、道路网络、市政公用设施、用地适宜性评价、土地利用性质。海绵城市规划指标为再生水利用率、水网密度、水面率、水资源量；国土空间规划指标为人口、路网密度、绿地率、集约度。

（2）在国有土地使用权出让与划拨过程中，国土空间详细规划属于核心依据，其自身具备法律效应。在海绵城市规划体系的制定中，必须将海绵城市建设的刚性要求深入落实到总体规划中，明确海绵总体指标，做好具体内容与总规层面竖向规划、排水防涝规划、道路规划以及水系规划等各个方面的衔接工作，通过扩大水面、新增河道、疏通治理、新建植草沟和新建管涵等5 项措施，使其3 个独立流域内均实现自然通畅排水的水系格局，进一步优化排涝除险系统、排水管系统，有效阻止地面径流，在地块上深入落实雨水径流控制方案，全力推动海绵城市不断朝着国土空间规划方面迈进。

3.3 实施层面的海绵城市规划编制

现阶段，海绵城市建设阶段仍存在项目混乱、碎片化建设及建设目的不明确等问题，为了解决此类问题，必须重视海绵城市基于实施层面的规划编制。在此规划编制期间，应以具体流域为对象，以问题和目标为导向，以城市建设的全面性为核心，根据城市的改造提升情况，打破以往海绵城市建设中存在的“唯指标论”与“头疼医头、脚疼医脚”等问题，构建全新的海绵城市建设渠道。可采取一些低影响的开发手段，例如微地形、植草沟、生物滞留以及布设屋顶绿化等，明确各种方案的详细设计内容，不仅要统计和分析项目的投资成本，获取效益，还需要统计海绵城市工程量，保证海绵城市建设的合理性[4]。

4 海绵城市规划的具体实施路径

4.1 实施统筹规划，建立科学的海绵城市管理平台

应改善传统城市涉水工程建设思路，以海绵城市理念为契机，打造集海绵城市规划信息共享、协同审批及工程策划于一体的平台，将海绵城市规划作用最大程度地发挥出来，将海绵城市规划建设思路落到实处，全面解决城市水资源短缺、黑臭水体以及内涝等难题。制定长期规划，以建设海绵城市、打造美丽城市为目标，落实年度规划体系，由以往项目引导建设方向逐渐朝着系统谋划建设方向迈进。同时，基于多规合一，构建海绵城市建设项目生成平台，主要以国土、规划以及发改等部门为主进行海绵城市建设项目审批，实施多部门协同机制，在各部门提出的建议与平台交互项目信息中，明确用地指标、预选址标准以及投资规定等详细内容，保证生成的规划项目具有一定的可行性，并在项目审批平台内推进成熟的项目，从而加快项目审批速度，最大程度实现资源的统筹与节约利用。

4.2 实施精准管控，深入海绵项目的各个阶段

作为一项建设时间长、涉及内容多的民生工程，海绵城市建设至关重要，不仅需要将权力下放，将工程内容深入落实下去，遵循事前严管控、事中强监督以及事后重评价的原则，还应建立健全的海绵城市管控体系，明确海绵城市建设目标，做到小雨水积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解，从低影响开发系统、城市内涝防治系统、水污染控制系统以及水资源保障系统4 方面出发。低影响开发系统包括径流系数控制、年径流污染控制、年径流总量控制；城市内涝防治系统包括易涝点改造规划、内涝防治系统、雨水改造系统、雨水管网系统；水污染控制系统包括雨污管网分流、污水截流规划、污水管网完善、污水系统优化；水资源保障系统包括雨水资源利用、再生水管网系统、污水再生处理设施[5]。

在具体的实践阶段：一，在事前审批过程中，结合项目建设要求将具体的管理措施明确在规划设计条件与选址建议书中；二，在工程规划许可过程中，对于海绵城市的具体实施方案，可聘请第三方机构给予专业的技术指导，并在施工许可规定中纳入海绵城市施工图审查结果；三，在施工组织过程中，对于海绵城市建设项目由质量监测机构、监理单位以及质安站共同抽查和监督监测；四，在竣工验收过程中，对于海绵城市项目建设成果由相关主管部门进行验收并评价建设质量；五，在运行维护过程中，相关单位要将管理海绵城市设施维护信息作为重点工作内容。

4.3 实施共同缔造，构建完善的海绵城市管理体系

在建设海绵城市建设阶段，不仅要深入落实美好环境与幸福生活共同缔造的建设方法，还需要遵循以群众为主体、以社区为基础、以共同为核心的原则，构建多元化、共同治理的海绵城市管理体系，做到共享、共评、共管、共建以及共谋，保证人们的监督权、选择权、参与权以及知情权，将海绵城市建设中人们的地位充分突显出来，使其既是海绵城市建设的受益人员，又是主要管理力量。可以采取调查问卷的方式宣传海绵城市建设的重要性，让人们深入认识到海绵城市建设的意义，让人们共享海绵城市建设佳绩，全面解决城市中的黑臭水体、内涝等难题。

5 结语

海绵城市规划实施难度较大，因此必须构建多部门协同机制，利用海绵城市管理平台作用，编制符合实际城市需求的海绵城市方案，突出空间属性、系统属性以及指标属性，重新打造海绵城市建设路径，健全城市规划体制，通过对城市资源配置的不断优化，转变以往城市发展模式，从而保证海绵城市的系统化、标准化建设，为人们打造更具生态、适宜生存发展的城市。