城镇民宿发展状况调查研究

2022-03-22张恩泽

当代旅游 2022年2期

张恩泽

山东工商学院，山东烟台 264000

引言

“民宿” 最早起源于英国。我国民宿行业从2010年左右起步，短短几年之间，乘着共享经济与互联网大数据浪潮的东风，我国民宿行业呈现出井喷式的发展。截至2020年，我国民宿的线上交易额已达到258.3亿元，房源数量达到了162.1万套。2018年国务院办公厅印发的《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》有关于大力支持租赁式公寓、民宿客栈等旅游短租服务的内容也给正在蓬勃发展的民宿行业注入了一针强心剂。作为旅游住宿的特色补充，民宿为游客出行提供了更多元化的选择。

但是，目前学术界和相关部门，对民宿特别是城镇民宿的法律性质并没有清晰的界定。没有明确的法律性质，城镇民宿就无法在法律上被定义，相关的准入门槛就无从界定；没有明确的准入门槛，城镇民宿行业就处于无规章制度的混乱状态，有关城镇民宿行业的发展模式就不能被有针对性地提出。城镇民宿的上述问题也导致近年来行业内乱象频出，民宿登记信息造假问题严重，平台管理明显缺位，引发了社会的高度关注。

调研小组认为要解决上述问题，探究城镇民宿的法律性质是其中的关键。所以调研小组将以城镇民宿为例，以探究城镇民宿法律性质为核心进行调研。以期在明确城镇民宿法律性质的基础上，对目前城镇民宿的准入门槛和发展模式提出建议，促进城镇民宿行业发展。

一关于城镇民宿的概念界定

根据调研，文化和旅游部发布的《旅游民宿基本要求与评价》中仅对“旅游民宿”作出了利用当地相关资源，经营用客房不超过四层，建筑面积不超过800 平方米，主人参与接待，为游客体验当地自然、文化、生产生活方式的小型住宿舍施的定义，对城镇民宿一词仅仅在注释中依靠其所处的地域进行了划分。该定义仅仅描述了民宿的经营规模和经营目的，并没有对城镇民宿的法律性质给出明确的答案。根据调研小组对其他省市的相关规范的调研，其他省市的相关规范对民宿的定义绝大多数参照了国家标准。由于在立法层面对城镇民宿的法律性质没有清晰界定，调研小组认为城镇民宿的法律性质处于模糊状态。

由于城镇民宿法律性质模糊，而如何界定城镇民宿法律性质是城镇民宿行业目前所需解决的根本性问题，调研小组认为有必要通过多种途径对城镇民宿的法律性质进行调研。调研一个行业的法律性质，首先要从其相关法律规范入手，所以调研小组先对城镇民宿的法律体系做了文本调研，又针对城镇民宿行业中的两大主体——从业者与消费者进行了问卷调研和实地走访。

二国内有关城镇民宿法律体系的文本调研分析

我国目前虽然民宿行业蓬勃发展，但是有关城镇民宿的法律体系存在着大量的漏洞和缺陷。法律体系的漏洞和缺陷不仅导致了城镇民宿的法律性质无法清晰地界定，也使得相关部门在监管层面缺乏有针对性的法律规制。除中华人民共和国文化和旅游部发布的《旅游民宿基本要求与评价》之外，调研小组对我国东、中、西部各线的60个城市与全部省、直辖市、自治区进行数据检索。调研小组认为城镇民宿目前法律性质模糊的主要原因如下。

根据调研，我国关于城镇民宿方面的法律法规以及相关规范存在着大量的空白。通过调研，除国标外，仅有少数省市有关于城镇民宿的相关规范，并且在调研小组查阅各省市的规范性文件后发现，相关规范中规定的大部分内容均关于乡村民宿，真正有关城镇民宿且适合城镇民宿发展实际情况的规范少之又少。这样的现实情况使得城镇民宿几乎进入了一个法律上的“真空”与“灰色”地带。

在已有城镇民宿规范的文本调研中可以看出城镇民宿法律性质模糊存在两个原因。

（一）相关法律法规位阶过低

从上表可以看出，我国有关民宿的法律位阶普遍较低，除了仅有的文化和旅游部制定的国家标准以外，仅有两个省份制定了地方政府规章，目前对于城镇民宿的主要规范性文件的法律位阶集中于地方规范性文件这一层次。这导致了绝大多数城镇民宿的相关规范法律位阶过低。这一问题也导致在城镇民宿规范问题上没有可以大范围使用的法律法规，各省市在城镇民宿管理问题上标准混乱，“各自为政”现象严重。

（二）关于城镇民宿的国家标准缺乏强制性

由于有关城镇民宿的相关法律法规文本过少，且规范中鲜有对城镇民宿准入门槛等问题的具体规定，为了调查城镇民宿准入门槛的相关问题，调研小组只能查阅有关民宿的行业标准。但调研小组通过调研发现文化和旅游部发布的国家标准并不具有强制性。国家标准的强制力低，有关部门更无法依照国家标准对不符合相关标准的城镇民宿进行监管。这不仅没有对城镇民宿进行明确的法律性质界定，反而将其错误地定义为其他行业，使得城镇民宿的法律性质更加模糊。

三实地调研与问卷调查结果分析

（一）城镇民宿从业者调查结果分析

根据调研小组的文本调研得出的结论，目前城镇民宿相关法律体系的严重缺陷导致了城镇民宿法律性质十分模糊。调研小组认为对城镇民宿从业者的调研应该将调研问题围绕有关城镇民宿的法律性质、准入门槛、发展模式这三个核心问题展开。调研小组希望通过对上述问题的调研，了解目前从业者对城镇民宿行业法律性质的认识，以及城镇民宿在法律性质模糊的情况下其准入门槛存在的问题，和发展模式的特色与缺陷。所以调研小组将调研的具体问题归到有关城镇民宿的法律性质、有关城镇民宿的准入门槛、有关城镇民宿的发展模式这三个核心问题中并制作表格。下文也将围绕这三个问题分别进行研究。

1 城镇民宿的法律性质问题

根据调研，城镇民宿从业者对城镇民宿的法律性质并没有达成统一的共识，从业者对城镇民宿的性质存在着争议，但大多数从业者都认为城镇民宿属于新兴业态。从问卷和实地调研结果中，可以分析出城镇民宿的法律性质是以闲置住宅房屋的利用为基础，小规模、个人经营为主，提供旅游住宿的场所。

2 城镇民宿的准入门槛问题

城镇民宿准入门槛的高低是城镇民宿是否能提供满足消费者需求的住宿环境的重要条件，也决定了城镇民宿能否被有效地监管。根据调研结果，调研小组认为由于对城镇民宿的法律性质没有清晰的界定，加之已有相关规范效力过低执行力差，相关部门生搬硬套其他行业规范的现象严重，致使城镇民宿行业管理标准不统一。不统一的标准使得大量城镇民宿都按照短租房业务进行管理，完全不符合提供旅游住宿的经营场所的基本要求。过低的准入门槛导致了城镇民宿行业鱼龙混杂，资质、安全保障等方面存在着重大缺陷。这样的城镇民宿不仅扰乱了市场秩序，更容易成为犯罪行为的高发区，不利于行业发展。

3 城镇民宿发展模式问题

城镇民宿作为近年来蓬勃发展的一种新兴业态，其发展模式一定与传统行业有所不同。根据调研，调研小组认为城镇民宿发展模式的最大特色是依托于互联网第三方平台。互联网的特质使城镇民宿经营覆盖面广，发展日新月异。但高速的发展和广阔的经营范围很容易使得有关立法不能跟上城镇民宿行业的变化。仅仅由政府相关部门进行监管显然不能收到最佳效果，行业自律也应成为民宿监管中也十分重要的一部分。有关部门如何针对性地针对城镇民宿的特点制定相应的发展规划与监管制度，如何在监管与行业自治中找到平衡，是城镇民宿发展亟待解决的重要问题。

（二）消费者问卷调查数据及分析

消费者作为城镇民宿行业重要的主体之一，其对城镇民宿行业的看法可以从另外一个角度反映城镇民宿的行业现状以及存在的问题。

1 城镇民宿的法律性质

通过对消费者进行有关城镇民宿法律性质问题方面的调研，调研小组认为因为城镇民宿行业在某些方面与其他行业有相似之处，使得大众对城镇民宿法律性质的认识存在分歧。这样的调研结果侧面证明了城镇民宿的法律性质目前处于模糊的状态，大众对城镇民宿行业尚未形成统一认知，印证了调研小组之前的调研结果。

2 城镇民宿的准入门槛

城镇民宿的准入门槛问题决定了城镇民宿是否能向消费者提供满意的住宿环境这一消费者选择城镇民宿考虑的首要问题。通过对消费者的调研，调研小组发现在对城镇民宿从业者调研中发现的城镇民宿准入门槛过低的问题在对消费者的调研中得到了具体的体现。表格中消费者入住时出现的问题有力地印证了之前对城镇民宿从业者调研时得出的当前城镇民宿准入门槛过低，行业内鱼龙混杂、缺乏监管的结论。

3 城镇民宿的发展模式

由于消费者并不是城镇民宿行业中的监管主体与运营主体，问卷中对消费者有关于城镇民宿发展模式的问题设置主要旨在探究城镇民宿的发展特色。

在问卷调查中，85.74%的消费者通过第三方平台预定民宿，57.58%的消费者在入住民宿时不与从业者线下见面，印证了互联网在城镇民宿发展中发挥着至关重要的作用。

对消费者的问卷调查得出，城镇民宿法律性质、准入门槛、发展模式这三个核心问题的调研结果基本印证了调研小组对民宿从业者进行问卷调研的调研结果。

四城镇民宿发展路径

如上文所提，调研小组认为城镇民宿目前最核心的问题是法律性质不明晰。没有对城镇民宿法律性质清晰的界定就不能提出相应的准入门槛、制定适合其发展的发展模式。所以对城镇民宿提出的发展建议应该以对城镇民宿的法律性质做出清晰界定为前提。

根据调研，调研小组认为城镇民宿具有显著的经营性质，属于经营场所。其规模普遍较小，多为个人经营，民宿所经营的房屋多为闲置的住宅房。在我国学界对闲置物使用权交易的行为一般归类为共享经济：胡承华认为共享经济是“个人之间通过平台企业实现闲置资源使用权交易的经济模式”；徐颖将“泛分享经济”分为“以闲置资源为分享对象的分享经济和以分享经济为名，市值为专业资源分享的非闲置资源分享”。所以调研小组根据上述原因认为城镇民宿是共享经济在住房方面的一种表现。对于城镇民宿应该定义为在城镇内利用自有或租赁住宅，通过第三方平台为需求者提供住宿业务的小型经营场所。

在明晰了城镇民宿的法律性质后，调研小组将依据城镇民宿的法律性质，根据调研结果并借鉴大陆法域外的国家和地区的治理经验对城镇民宿行业以及不同类别的城镇民宿提出了发展建议。

（一）健全民宿行业法律体系

根据调研，城镇民宿法律性质模糊的其中一个原因是相关规范法律位阶过低。调研组认为应扩大《电子商务法》的调整范围。将城镇民宿纳入其调整的对象中，可以使《电子商务法》成为规制城镇民宿的重要法律依据，从法律上明晰城镇民宿的法律性质。地方政府规章与地方规范性文件也可以与《电子商务法》形成下位法与上位法的关系，使有关于城镇民宿的规范形成较为完整的法律体系。

（二）健全城镇民宿行业准入的刚性约束并采用星级制管理

我国目前对民宿行业实施的国家标准属于推荐性规范，不具有强制力。这导致城镇民宿相关规范不能得到有效落实，民宿从业者自由空间过大，监管部门对相关法规执行力差等问题。调研小组认为应该出台规范城镇民宿行业的强制性标准，在国家层面将国标升格为强制性规范，提纲挈领地规定城镇民宿经营在规模，消防、卫生、安保设施等方面的要求以及资质审核、登记备案等责任。