公路工程PPP项目风险管理研究

2022-03-22温存良

人民交通 2022年2期

文 / 温存良

PPP模式最初是由上个世纪末期英国的财政大臣肯尼斯·克拉克提出。PPP模式提出之前，私营资本被政府限制不能进入公共融资领域。这个模式的提出打破了政府对私营资本的限制，同时消除了限制私营部门对参与政府融资的政策和法律。PPP模式下，公路工程的责任和风险是一起承担的，就是政府、私人企业、参与方一起承担责任的模式，私人企业不必担心会单独面对项目的风险，这样三方承担风险可以使风险调控到一定范围，使工程顺利实施。

一、公路工程PPP项目风险管理原则

PPP融资模式的优点是，在公路工程项目产生风险时，产生的风险由政府和民营企业共同承担。风险分担的原则是，哪方在控制这种风险的方面上有经验，可以有效的控制风险，风险控制就让哪一方参与；同时，要保证每一方承担的风险和他得到的收获成正比的原则；还有，对每一方承担的风险需要制定一个上限。

在实际运用中，每一方风险承担其实有着很大的商量余地，通常在结合两方对风险的态度和实际处理情况来分担风险。在分配风险时，需要秉承以下原则，风险解决后的收获对两方都有吸引力，在处理风险上，两方不能相互影响，如果其中一方对风险处理错误，另一方不会因此利益受损。

二、公路工程PPP项目的风险识别

（一）决策阶段的风险

在高速公路PPP项目中有着4个主动风险，分别是项目规划-项目启动-招投标-启动阶段风险。其中早期决策阶段对于项目能否取得一个良好的社会和经济效益有着很重要的作用。而站在投资者的立场上来看，这个阶段的风险主要是缺乏对于该项目的可行性研究以及可行性分析不稳重或分析的不正确。决策阶段的风险评估还能影响到其它阶段的风险。值得注意的是项目阶段的风险具有宏观性和整体性，他会在项目的别的阶段过了大半的时候出现或者在一些特定的条件下出现。

除了项目本身的风险以外，还需注意其它风险的发生。在项目开始的初级阶段还可能出现政府单方面撤资以及政府收回承诺、规避责任，政府招标投标不公平等情况的发生等，种种可能导致资金到位不及时的风险。

（二）建设阶段的风险

在建设高速公路的阶段，可能会出现三种风险，分别是进度延迟、成本超支和质量问题的风险。

1.进度延迟。这个风险主要指的是出现了在计划之外的情况，由此使得工程建设的延迟，不能按照计划的时间来完工，超出的时间并没有在投资方的前期计划部署中。引起这种风险有以下几种可能：投资方的运营期产生延迟、承建方的成本增加、政府的规划发生改变、政府的信用受到了损害，更严重的可能会出现行政处罚和法律问题。

2.成本超支。在高速公路建设的过程中施工的成本超出了原定计划的成本。在建设阶段成本超出主要是对于建设过程中所要用到的原材料价格上涨或者通货膨胀等因素考虑不足，例如征地费用和土地使用的费用增长，建设过程中所使用的沙土、水泥、钢筋等主要原料价格的价格上涨和劳动力的成本增加就会使得该项目总成本的增长；其次建设过程中也可能会出现一些极端的天气也会影响到工程建设，对天气、地质条件的研究不够详细，从而导致了施工成本的超支。

3.工程质量问题。工程质量问题说的是工程建设过程中项目的质量达不到要求。

在项目施工阶段，工程出现了质量问题就会影响到施工的进度。工程出现问题就要返工，返工就会增加成本的投入以及浪费时间成本，使得项目完工日期推迟。项目完成以后出现质量问题也会影响成本的投入。出现质量问题就要增加其养护成本，质量问题严重还会减少项目使用寿命。更严重的，可能会影响项目正常投入使用。

（三）项目运营阶段的风险

在项目正常投入使用阶段，若使用情况跟项目可行性研究报告有所偏离，那么就会产生投资收益低于预期收益的可能。在项目运营阶段有着以下三种情况。

1.经济环境发生改变。高速公路PPP项目的建成期较长，社会允许投入使用最多为十年以上，在高速公路项目投入使用的时候，地方宏观经济、地方经济热点、地方交通布局都可能会产生变化，这些改变都可能会影响到高速公路项目的使用率和车流量等等。

2.养护、运营能力不足。高速公路的使用中少不了保养与养护，保养是极为重要的一个部分，维护和保养不到位就可能会导致高速公路的安全事故隐患，保养不到位反复翻修的成本就会上升。运营能力的不足就会导致公司的管理出现问题，从而引起成本上升、投资收益没有预期那么高。

3.项目运营期间如果国家对该项目的政策发生了变化，也会带来相应风险。因为就算项目采用了PPP模式来修建，也会因公路的属性是国家拥有的，社会资本对公路的权利也只有国家特许的合同授与，虽然有合同，在项目运营期间，国家政策仍然可以影响到项目运营。在一些特殊情况下，国家政策还可能对这些特殊的协定进行更改，会对注资的社会资本带来不小的损失。

三、公路工程PPP项目风险的度量

（一）主观概率和客观概率

客观存在的风险出现的概率就是PPP项目风险的客观概率，客观概率一般情况下不会受到环境等因素影响，所以可以用大量的数据来研究规矩，来确定客观概率。

通过以往的经验对风险进行预估就是风险发生的主观概率。因为是预估，不可能那么精细，所以需要根据PPP项目的实际，来对PPP项目可能遇到的风险进行更深层次的估计，同时由于风险种类不同，每个PPP项目对不同种类的风险承受能力也不同，所以概率统计得不到可以确定的数据。每个PPP项目不会重复，所以每一次估算风险的数据只能应用在当前施工的项目，所以为了得到项目的主观风险概率，需要向各方了解，通过多方面了解，来得出风险的主观概率。

（二）风险的重要性评定

高速公路PPP项目可以量化的风险很少，只有极个别比如成本和经济这些风险可以量化，其他的风险只能通过项目参与的人和专业人员来主观进行评价，通过对项目发展的情况和项目所处阶段来对风险进行估算。

（三）风险发生的概率

由于PPP项目的投资等方面不可能完全相同，所以其风险管理也不会重复，所以对PPP项目所会出现的风险事件和概率只能根据以往的经验来预测，所以一个PPP项目开始时，需要先将风险出现的概率和风险出现的种类等预测出来。通过对项目的风险进行评定，来重视那些极其严重的、极有可能发生的风险，并对这种风险预先做好应对方案。

四、实证研究

（一）项目概况

某高速公路项目，路线长为32.6Km，公路的桥隧比直接超过了70%，当地政府对这个高速公路修建的预估投资约为112亿元。由于这个项目施工所需时间比较长，桥隧结合导致施工难度不低，还有预估的投资数额比较大，当地政府单靠自身不能把整个项目完成，为了使项目顺利开展，政府就运用了PPP融资模式，并准备了相应资料。

（二）风险管理

由于政府选择用PPP模式进行招标，所以需要当地交通管理单位面向社会进行公开招标，通过竞标来选定参与项目的社会资本。在项目开始前需要政府方代表着需要投标的单位和投资的社会资本成立专门的项目公司。在合同里注明了项目公司的权利，在公司经营期结束后，公路运营权利需要转移给政府部门，在项目经营期内，经营权涵盖多个方面。

这个项目预计需要投资112亿元，当地政府结合自身的实际，提供了约28亿元的资金，资金很大程度上不足，这就需要项目企业通过PPP融资模式来筹集剩下的资金，通过这种融资方法可以使项目资金很快满足建设项目的要求。PPP融资模式可以有效减少政府的财政压力，用28亿元来吸引将近84亿元的社会资金的注入，使项目更快建设。

由于项目自身资金不足，所以项目所拥有的现金和项目对银行的贷款需要有一定的平衡条件，同时项目自身不太能平衡投资，导致单凭项目本身的收益难以使企业投资者的预期目标得到满足。为了使项目收益达到投资者的要求，可以拓展经营范围，加油站、广告牌之类的获益方式，可以进一步满足社会投资者的利益需求。在加油站、广告牌等拓展项目实行时，政府要监管收费，防止市场乱价。

为了保障投资人能够得到预期收益，项目实施前，应该由政府签署项目最低车流量风险条约，来使项目预期收益能够满足社会投资需要。以上三种方案，可以使社会投资者能够顺利收回投资，加强社会投资者对政府的信任。