重庆沙坪坝站改造实现综合开发对铁路TOD的启示

荣朝和，朱 丹

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

一、引 言

铁路场站TOD(transit-oriented development，即以公共交通为导向的开发)综合开发是指铁路场站与周边土地进行同步规划、同步设计、同步开发，将交通功能、商业功能、办公功能等多种城市功能与站点相结合，从而实现铁路场站土地高效集约利用[1]。铁路客站的发展历程就是铁路与城市不断融合的过程，图1是参考盛晖[2](2019)总结站城关系演变进程绘制的铁路客站功能演变示意图，可以看到随交通功能和城市功能的叠加程度越来越高，铁路客站与城市的融合也逐渐深化。在第一阶段只是城市大门的铁路客站，到第二阶段和第三阶段就成长为交通枢纽和综合枢纽，第四阶段和第五阶段更发展为交通综合体和站城一体化的城市活力中心，其功能也从单一铁路车站功能、铁路枢纽+多种交通方式演变为TOD所支撑的综合交通枢纽+商业+居住+休闲娱乐。推进以TOD为重点的铁路土地综合开发是加快铁路投融资改革、实现铁路和城市化融合高质量发展的重要举措。

图1 铁路客站功能演变示意图

铁路行业政企分开后，铁路土地综合开发成为国铁能否实现经营模式转型和进行投融资体制改革的关键[3]，已受到诸多学者关注。多数观点认为，铁路应高度重视在铁路车站周边进行土地综合开发以获取经济效益，并使外部效应内部化[4]，然而，在推进铁路土地综合开发进程中仍面临许多困难，如我国新建高铁站点多数位于城市边缘，站区土地价值不高，导致综合开发的可行性降低[5]，国铁长期缺乏对铁路土地升值利益的关注，造成了大量利益流失[6]，目前的高铁新城实际上多为车站自身TOD上盖开发缺失情况下的邻近型TAD(transit-adjacent-development)片区，学者们从城市规划、土地利用、多主体合作等方面进行了相关研究。

国家高度重视铁路发展的可持续性，并将铁路车站及其周边土地综合开发作为铁路投融资体制改革的重要内容。国务院2013年发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发2013〔33号〕)和2014年发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发2014〔37号〕)，明确支持铁路车站及线路用地综合开发，从铁路土地综合开发的原则、既有和新建铁路用地综合开发、相关政策配套和监管协调等方面提出要求。国家发改委、住建部也分别从交通层面、城市规划层面相继出台了具体执行意见，包括国家发改委等《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础2015〔1610号〕)，住房与城乡建设部《关于加强铁路场站地区综合开发有关规划工作的通知》(建规2015〔227号〕)，国家发改委等《关于推进高铁站周边地区合理开发建设的指导意见》(发改基础2018〔514号〕)等。2021年，国办转发国家发改委等《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》(国办函2021〔27号〕)，对土地利用方式、规划融合等方面进一步提出要求。很多省市自治区政府也相继出台了支持铁路土地开发的实施办法，为铁路实施TOD综合开发提供了良好条件。

国铁集团(铁路总公司)为执行国家政策，也积极出台《铁路土地综合开发实施办法》(铁总办2014〔257号〕)、《关于切实做好铁路建设项目土地综合开发有关工作的通知》(铁总办计统2014〔197号〕)和《关于进一步明确土地综合开发有关事项的通知》(铁总办2016〔74号〕)等一系列文件，分别明确铁路土地综合开发流程、铁路建设项目和土地综合开发的关系及新建铁路土地综合开发的责任主体和阶段性任务。尽管各方面对铁路场站综合开发报以很大期望，但由于理念和内外体制原因，国家铁路在总体上未能有效利用铁路大发展和政策调整的机会实现铁路TOD开发，真正成功的项目不多，大部分车站仍以交通功能为主导，忽略了铁路建设与城市发展的融合[7]。

重庆沙坪坝车站改造项目成功进行规模化综合开发，并成为国内第一个直接利用高铁车站上盖且同时立体构建铁路线上线下空间的大型TOD工程。该项目推进期间与建成前后已经引起多方关注，有关论文成果分别分析了该项目的工程推进过程、高铁站城融合必要性、综合开发优势、可达性接驳设计等。本文试图总结该项目相对于国铁TOD在总体上推进遇到的一些问题，希望为更多铁路枢纽与城市的站城一体化提供参考借鉴。

二、铁路TOD开发的难度

近年来轨道交通TOD在国内各大城市已成为重要方向，但不光是铁路TOD的推进有难度，就是地铁或城轨TOD的实施推广也都不容易，只是相比之下，国铁TOD似乎难度更大些，因为，成功案例很少。这里先一般性地谈谈我国城市轨道交通TOD推进中的阻碍，再讨论国铁TOD面临的特殊问题。

(一)我国地铁、城轨TOD推进中遇到的阻碍

1.城市规划建设与TOD需要的相应调整体制不配套。土地综合开发涉及土地规划、城市规划以及产业规划并受到环保与消防等方面的约束，缺乏规划间协调衔接的配套政策，城市规划对容积率的限制也严重制约土地综合开发[8]。目前，缺乏轨道交通综合开发相关的政策、法规，综合开发在规划、实施主体、土地供应、土地管理等方面均缺乏统一规定，各城市大多采用“一事一议”的方式推进，很多做法存在违法违规隐患[9]。

2.土地供应、技术规范与审批及作业流程不配合。轨道交通综合开发是地上、地下空间的一体化开发，其土建工程的设计与实施均应与轨道交通工程作为一个整体统筹考虑，但有关流程往往难以打通。例如，改变土地用地性质进行商业开发，按规定必须进行“招拍挂”，使得在上盖空间出让前二级开发单位和综合开发的规模、业态很难确定方案，这对整个枢纽地下结构的设计与施工带来了非常大的困难，导致项目前期设计一直无法确定方案。

3.TOD项目的合作模式与权益划分不规范。TOD综合开发涉及地方多级政府、轨道交通企业及开发商等多个参与主体，各主体之间有效协商难度较大。必须探索并认真解决城市和项目所在地区政府、轨道交通企业及开发商的合作与权益划分模式，各参与主体事权及相关责任不清的问题。特别是要根据开发能力判别确定轨道交通企业适合充当一级开发商、一级半开发商、还是包括二级开发的统一业主角色定位，改变忽视其在TOD开发中的核心主体作用与有效合作机制的状态。

4.TOD项目实施主体的能力不具备。轨道交通TOD项目的整个策划、规划、设计、开发周期，往往需要十年甚至更长时间，远超一般只有5年的房地产开发周期。TOD综合开发规模体量大、资金需要量大且周转期长，施工技术要求高，协调关系复杂，这意味着TOD项目的投入强度和开发周期都远远超过一般项目。北京、广州等地都已出现TOD项目频发债务纠纷导致项目主体多次变更，项目长期无法推进的情况。很多轨道交通企业自身的TOD开发能力也有欠缺。

(二)国铁TOD面临的特殊问题

1.铁路规划建设体制与城市规划建设体制不配套。这其中的体制问题不像前述地铁TOD的阻力尚属于城市管理内部的协调问题，而是属于跨行业部门的匹配对接问题，该层次行政边界阻隔的协调难度更大。如铁路线路及场站的传统规划设计审批流程、项目开工与施工作业规范、建筑安全标准等与TOD的要求均差距甚远。

2.铁路用地如何转化为城市开发用地。尽管国铁在各地已经拥有大量土地，但国铁如果不能与城市融合发展，在目前城市管理体制下，铁路系统就无法将自己具有区位价值的土地资源开发意愿，与城市规划与土地管理的控制性意愿对接到一起，甚至会因占用越来越稀缺的用地指标和建设指标而被城市发展所排斥。

3.目前，国铁在TOD上的理念与体制还没有真正转变。国铁系统需要尽快转型，在真心为城市服务中力求双赢。但国铁应有的转型远未完成，尚不具备TOD以至站城一体化所必须的强烈意愿及与城市规划、土地管理、公共空间运营的对接能力，用地综合开发所需要的技术与管理能力和人才也相差甚多。

4.TOD项目实施主体问题更进一步转变为国铁和城市“由谁主导”。国铁系统家大业大，长期在行业内处于行政垄断地位，在综合运输市场上也常常不甘于做配角，因此，即便在其并不熟悉的TOD合作领域也很难服从于他人主导。在TOD权益博弈中，铁路是否能恰当地承担起一级、一级半或二级开发的责任，确保一二级一体化联动开发，具有很大不确定性。

在中国，无论是城市轨道交通还是铁路的TOD综合开发，都是城市化与轨道交通融合发展的重要革命性尝试，与已有传统的行业发展模式、土地管理模式、城市规划建设模式、居民生活方式等难免存在各种矛盾，有些调整起来有相当难度，因此，TOD只能在摸索中推进。在各地的不懈探索中，有些难题已经或正在被成功突破，有些还需要较长时间继续摸索，还有些问题的破解甚至会出现反复，铁路TOD的进程更值得关注。在这一背景下显然很有必要了解沙坪坝TOD项目的经验。

三、重庆沙坪坝TOD项目的基本情况

2020年12月30日，龙湖地产集团旗下重庆金沙天街正式开业，而金沙天街是龙湖集团中标参与的沙坪坝综合枢纽TOD商业开发项目的一部分。在此之前的2018年初，作为沙坪坝铁路综合交通枢纽工程核心部分的成渝客专沙坪坝站已经开通运营。沙坪坝综合枢纽TOD项目总占地面积21.82公顷，其中综合枢纽用地10.3万平方米，形成枢纽上盖平面面积8.4万平方米。项目总建筑面积约75万平方米，其中，盖下综合交通枢纽27万平方米，上盖则提供了总建筑面积48万平方米的商业物业开发，计容容积率为5.8[10]。图2为沙坪坝综合交通枢纽TOD工程及所在三峡广场示意图。

图2 沙坪坝综合交通枢纽TOD工程及所在三峡广场示意图

龙湖集团是2017年在枢纽上盖用地招拍挂中胜出并启动相应TOD商业开发的。上盖商业物业包括层高约8层、建筑面积15万平米的商业裙房；最大高度200米、48层、建筑面积17万平米的双子塔办公楼和另外4栋总建筑面积16万平米、最高39层的高档写字楼及酒店。主要位于上述商业裙房中的金沙天街分为A、B馆，营业面积21万平米，开街前已汇聚500个品牌入驻，覆盖网红餐饮、特色文创、精品家居、潮流运动、潮玩数码、亲子教育等业态。金沙天街开业前三天接待的客流量高达近90万人次，总营业额突破一个亿，而龙湖集团其他已开业的同规模天街达到这个数值需要14天时间，可见其商业业态相当兴隆。

上盖一层还包括高铁车站进站大厅，而交通枢纽的绝大部分均位于盖下，具体包括：负1层为公交站；负2层为出租车站、高铁站台；负3层为停车场；负4层为高铁换乘大厅、部分停车库；负5层和负6层为停车场；负7层为轨道交通9号线站厅。沙坪坝综合枢纽是五轨合一的TOD项目，不仅涵盖成渝高铁，还链接了4条轨道线(1号线、9号线、轨道环线和待建的都市快轨)以及数十条城市公交线路，可实现高铁、轨道、公交、出租车、社会车辆等多种交通方式零距离换乘。同时，不用出站就可以通过轨道站点进楼、上楼、下楼、穿楼，公交站、出租车停靠点、地下通道、高铁站进出口也与商业中心实现无缝连接[11]。

沙坪坝三峡广场一带是重庆的老商业中心，建筑密集，根据城市总体规划它应该有一个更好的发展。但由于沙坪坝站位于山地，且由于铁路线路和传统场站的分割作用，加之站场、边坡、站房和铁路办公等房屋楼层土地利用率低，使该站在城市环境、建筑形态、功能特点等方面都与城市中心区极不协调，严重阻碍了站区空间的拓展。按照TOD模式对该站进行改造，在解决好公共交通前提下，将沙坪坝站整体上盖和下挖，同时集中开发商业物业，打造集交通、购物、娱乐、休闲、健康为一体的现代化城市中心，有效解决土地和基础设施利用率低等问题，促进城市可持续发展。因此，对沙坪坝进行综合枢纽的TOD开发是城市更新的一个很好思路。图3为沙坪坝TOD项目用地范围及原铁路用地情况示意图[12]。

图3 沙坪坝TOD项目用地范围及原铁路用地情况

四、沙坪坝TOD项目规划建设及路市合作过程

沙坪坝综合枢纽TOD项目总投资约164亿元，其中，重庆市政府出资20亿元，沙坪坝区政府出资20亿元，国铁出资4亿元，龙湖集团竞拍上盖开发权出资40亿元，另投资80亿元用于商业开发。从出资额看，龙湖集团的贡献最大，但沙坪坝TOD项目是多方角色共同合作的成果。首先是沙坪坝区政府提出动议，其后一直大力支持；其次是重庆市政府主动主导了项目的开发，而且确定了实施与责任主体；再次是国铁系统能够审时度势在车站改造和土地利用上进行了充分配合；然后才是龙湖集团超常胆略巨额投资发挥重要作用。如果没有前三者的大胆策划和创新推进，光靠龙湖集团绝难实现这个项目。

项目原址沙坪坝站始建于1979年，原是重庆主城区最小的火车客站。2010年，该站年客运量已下滑至25万人，车站等级也从三等降为四等。紧邻沙坪坝站的三峡广场也已无土地可供商圈扩容与升级，发展乏力。重庆地区枢纽总图的调整使该站成为“三主两辅”铁路客运枢纽的两辅之一，应改造为成渝高铁中间站，并在重庆站未完成改扩建前的过渡期，承担成渝高铁部分始发终到功能。这为沙坪坝站新生提供了契机，根据设计，该站设置5台7线，接发车能力56对/日。2008年，沙坪坝区政府提出该站的初步开发利用方案，主要内容是在火车站上方加盖，将铁路两侧城市空间打通，并形成以交通为中心的中央公园，但由于资金无法平衡该方案被推翻。之后，重庆市从轨道交通接入、道路交通组织、扩大商业布局等方面进行优化形成了新开发方案[13]。

2010年，原铁道部与重庆市签署《关于“十二五”加快重庆铁路建设的会议纪要》，除合作加快郑万、渝昆等铁路和重庆枢纽的建设外，还同意对沙坪坝站进行综合改造。协议沙坪坝站上盖物业的开发方案由重庆方面牵头制定，并由重庆市政府组建项目业主负责实施；盖下原批复规模铁路投资纳入铁路建设项目投资，由于物业开发增加的铁路工程投资由物业开发业主承担；对路方生产用房、经营性物业和职工用房的补偿原则做了规定，并同意站区规划的商业开发建筑中应包括交由铁路局经营管理的部分；协议综合项目中的铁路枢纽部分由重庆市政府和成渝客专公司组建联合指挥部负责实施。

自此，沙坪坝TOD项目得以克服重重困难取得实质性推进。2011年4月，重庆市发改委批复关于沙坪坝铁路枢纽综合改造项目房屋征收工程可行性研究报告。2011年12月，重庆市发改委委托中国铁路总公司鉴定中心对项目可研报告进行评审。2012年4月，铁路总公司鉴定中心出具了《重庆市沙坪坝铁路枢纽综合改造工程可行性研究评审报告》。2012年7月，重庆市发改委和铁路总公司计划统计部共同发布《关于沙坪坝铁路枢纽综合改造工程可行性研究报告的批复》。

2012年，重庆城市交通开发投资(集团)有限公司(以下简称重庆交投)与成都铁路局签署了关键性的《关于部市共建沙坪坝铁路枢纽综合改造项目有关事项的协议》，确定由重庆交开投所属企业重庆城市综合交通枢纽开发投资有限公司(以下简称重庆枢纽公司，后改为枢纽集团)作为整个TOD项目的开发主体。双方同意以约150亩综合用地、拆迁完成、产权明晰后的净地出让方式补偿路方用于异地还建房屋建设；在沙坪坝按完全产权性质另行补偿给路方4万平米的商务公寓楼1栋和5 600平米的商业用房；必须在原地还建的铁路站房及配套设施，根据国铁现行规范和标准审查确定的规模及投资建成后资产划交路方；落实路方在沙坪坝火车站改造范围内的非住宅类房屋的搬迁、提前搬迁奖励、装修补偿、停产停业损失等。2012年10月，按照协议完成了路内单位搬迁，同时交接完毕[10]。

在设计审查期间，创新性地采取协同报批、联合审批方式，克服缺少车站上盖等相关标准，和路地双方互相要求以对方审查作为己方审查前置条件的死循环状态。2012年12月，沙坪坝TOD项目举行了开工典礼。2015年11月，铁路总公司和重庆市政府共同发布《关于重庆沙坪坝铁路枢纽综合改造工程沙坪坝铁路站房及相关工程初步设计的批复》。2016年8月，重庆市交通委和城乡建设委发布《关于重庆市沙坪坝铁路综合交通枢纽工程初步设计的批复》，并完成施工图设计。2017年，完成站场上盖用地招拍挂，龙湖地产集团胜出并启动TOD商业开发。2018年1月25日，成渝客专沙坪坝站开通运营标志着该TOD项目一期工程建成投用。2020年12月30日，TOD上盖商业金沙天街正式开业，周边配套道路全部投用。图4是沙坪坝TOD项目各主体关系示意图[10-13]。

五、铁路场站TOD合作模式分析

有分析认为，由于沙坪坝TOD项目拆迁量达14.1万平米，其中，住宅1 015户、非住宅(含商铺)117户，如果铁路作为开发主体，拆迁工作将十分艰难[12]。同时，其上盖商业开发面积达48万平米，并有多条地铁与市政道路及大量市政配套设施在此交叉，如此大的城市综合体，国铁成都局集团公司完全缺乏相关专业技术人员和开发经验。因此，只能确定由重庆方面作为主导实施方，国铁方面积极参与配合。实际上，国铁TOD项目如果不解决与城市建设的融合问题，作为“外生变量”不但会占用城市已经变得越来越宝贵的用地指标和建设规模指标，而且往往很难突破城市控制性详细规划、土地转让、分层确权等严格规范。也就是说，在目前城市管理体制下，铁路系统无法将自己具有区位价值的土地资源开发意愿与城市规划与土地管理的控制性意愿对接到一起，铁路TOD很难成为城市建设的一部分，也就很容易被城市所排斥。

从沙坪坝TOD项目的策划实施过程看，确定开发主体是该项目综合开发能否成功的核心与首要条件，其次，是为城市策划最合理的开发规模与方案，包括连通地铁，打通城市规划与土地管理等开发障碍，再次，是代表市政府与路方谈妥合作条件，并通过铁路方面的相关技术规范要求以及解决主要施工难题，然后，才是确定最合适的合作开发商并实现整体资金平衡。

表1是国家铁路场站TOD开发所可能采取的不同模式及其优劣势或所需条件对比表，根据参与主体及其合作方式一共可分为四大类7种。第1类也是第1种模式是铁路和城市在各自确权的用地上分别进行开发。第2类是以铁路为主体进行开发，其中可分为2.1铁路自己开发，2.2铁路与房地产商合作开发，2.3铁路+城市国企+房地产商合作开发；第3类是以城市为主体进行开发，其中又可分为3.1房地产商作为综合开发主体，3.2城市国企作为综合开发主体+铁路+房地产商合作开发。此处所说城市国企是指可以作为市政府代理人的特殊功能企业，足以在铁路场站TOD项目中代表市政府解决一系列制度难题，就像沙坪坝项目中作为核心开发主体的重庆枢纽集团。第4类中也只有模式4.1，是铁路与城市国企平等合作开发。

简要分析如下：模式1铁路和城市各自独立开发，其实就是已经在很多城市建设“高铁新城”所采用的模式，其形成的商业开发往往只是邻近相对单纯交通功能的车站(即TAD格局)，站城难以很好融合。模式2.1铁路自己进行综合开发，目前几乎无法克服城市规划和土地管理的大量障碍，而且，铁路也缺少综合开发所需要的资金和经验，这也是国务院文件出台多年仍未见到铁路自主开发成功案例的原因。模式2.2以铁路为主与房地产商合作开发，这是日本JR公司TOD的典型模式，但在我国目前城市管理体制下，铁路还很难成为合格的综合开发主体。模式2.3是在模式2.2中增加地方国企作为合作方，但仍由国铁主导，其难度仍旧在于铁路处理与城市管理体制的关系，应该适合在一些中低密度综合开发的项目进行试点以取得经验。模式3.1房地产商作为综合开发主体，在我国目前条件下要房地产商去有效协调处于绝对强势地位的国铁难度可想而知，一般房地产商要想大幅度修改城市的控制性详细规划也很难，而且轨道交通TOD的资金循环周期要大大长于一般房地产项目，近期结合城际铁路新塘南站开发的广州凯达尔广场就出现了开发商资金断链的情况。有相应资质和背景的房地产商在条件具备的情况下有可能成为铁路TOD的主体，如近年纽约哈德逊广场TOD项目的开发。

模式3.2城市国企为主联合铁路和地产商合作开发，这就是沙坪坝TOD项目的做法，重庆枢纽集团作为市政府的代理人和整个项目的核心开发主体，在目前体制下，此模式可以化解前面5种模式所存在的根本性局限。根据董斌杰等[12](2021)的分析，沙坪坝枢纽相较于以往的铁路车站综合开发的突破主要体现在:一是实现了在车站上盖的综合开发；二是对综合开发空间进行了分层确权；三是铁路方将铁路站场、站房委托地方代建,实现了铁路站场、站房与地方配套交通枢纽的一体化建设管理。模式4.1是铁路与城市希望能在平等地位上进行合作开发，目前在建的广州白云站、北京副中心和深圳西丽高铁枢纽据说已达成相应协议，这种模式需要陆地双方实现高度合作，具体合作的效果如何还需要观察，后面会提到国铁保利设计院的参与也有可能促成此类合作。

六、铁路车站红线与场站开发形态变化

(一)TOD开发必须打破传统规划红线的负面约束

TOD涉及的规划与项目红线主要包括：道路红线(boundary lines of roads)，指规划的城市道路路幅的边界线；建筑红线(building line)，指城市道路两侧控制沿街建筑物靠临街面的界线，又称建筑控制线；用地红线(property line)，指各类建设工程项目用地使用权属范围的边界线[14-15]。传统建筑或用地红线都是在二维地面上施画，然后再据以在垂直方向严格确定相关排他性的权利。无论建筑红线还是用地红线都非常重要，红线不可能没有，各类红线也一直在发挥着重要作用。

但传统二维红线的作用是排他，这与TOD所要求的立体、集约、混合、宜步等效果存在着矛盾。牛斌等[16](2019)分析认为红线切分的二维化和产权与运营的孤立化，是TOD项目痛点的根源，因为，地块红线的二维切割，使地块成为一个个孤岛，各主体仅重视用地红线范围内部的开发与运营，缺乏对红线之间空间的关注。而建造立体的交通枢纽可以促进空间集约，提高换乘效率，以立体的方式切分城市空间产权才有助于推动城市空间地上地下的一体化设计、开发、建设与运营，从而带动建筑与城市公共空间的品质提升。也就是说，立体红线、立体产权和一体化规划、设计、运营的结合才是实现TOD未来发展愿景的理想模式，需要与之匹配的设计策略、产权与运营策略以及开发策略。

铁路一直严格甚至是过度执行红线的各项规定，因此，传统二维红线的负面作用在铁路领域也表现得最为显著。传统的铁路车站建设与管理是不允许其他运输方式侵入其红线范围的，可以看到很多市内和长途公交汽车车站都被安排在火车站站舍甚至广场的范围以外。直到地铁可以从火车站下方穿越并设站，铁路一统车站天下的局面才开始扭转，车站内也开始有了计程出租车的下车处和搭乘点。但要在车站TOD开发中根本打破传统红线的负面作用，显然需要一个过程，有时候甚至需要进行倒逼。

重庆特殊的地形条件致使沙坪坝TOD项目的铁路车站红线外根本没有其他开发空间，恰恰是由于这一严格的用地条件制约，促使重庆市必须尽一切可能在铁路车站的红线内进行充分的TOD枢纽和商业开发，别无其他选择。本文认为这反而成就了沙坪坝综合开发项目在相当大的程度上实现了较高级阶段TOD开发的诸多理念，诸如不是按传统红线简单垂直隔离，而是让红线内的区域高度共用，按照实际需要分层、分轴和分功能确权，多主体融合一体化开发等。

其他城市如果因为在土地配置上有较大回旋余地，还可能以传统铁路用地红线的理念处理铁路TOD项目中的关系，尽量减少与铁路部门的矛盾与争论，而不是说服对方共同尽一切可能打破传统的红线约束，TOD综合开发的成效无疑将会大打折扣。似乎可以预见很多城市一段时期内仍较难突破铁路客站的龟型开发结构。

(二)铁路客站的龟型结构只是低水平的TOD开发

传统通过式铁路车站用地红线中间宽(早期车站很多中间只一侧宽)两端窄的构成，一般包括铁路线路、站台、站厅及车站广场(如图5所示)，尽头式车站则只一端有正线。用地红线对铁路部门而言是“不可侵犯”的。当然，车站红线内的用地在传统上显然是划拨给铁路的交通用地，铁路部门也无权对该划拨用地进行商业性开发。在很长时期内，很多城市也没有着意利用铁路车站形成的商业区位优势，很多车站也确实成为切割城市的“疤痕”。

图5 传统通过式铁路车站用地红线及龟型开发结构示意图

当城市商业主体开始聚集到铁路周边进行开发的时代到来，车站红线当然是相关商业设施不可逾越的物理边界，于是，每侧广场两边自然成为车站周边商业的首选地。在城市规划部门对车站周边商业用地进行主动规划时，如图5中的四块灰色地块基本上就成为各个城市铁路客站邻近商业区的典型结构。而当TOD时代来临，由于铁路部门理念与体制转换、城市功能区控制性规划调整、改变城市用地性质以及车站自身与上盖开发建设周期协调等的难度，车站红线就会演变为车站TOD综合开发的体制与技术性障碍。在城市与铁路双方无法有效协调建设方案与进度的情况下，为不影响似乎更重要的铁路与车站建设，妥协所形成的结果也多沿用这种避让开铁路车站用地红线的“龟型开发结构”，如图6所示。

图6 深圳北站TOD龟型开发结构示意图

因此，铁路车站用地这种最常见的龟型开发结构是在我国传统铁路管理体制、城市规划体制和用地模式下必然的方案选择，它可在不改变用地性质或最少调整各类规划的条件下实施，无需构建车站上盖带来麻烦、对工期干扰最少，各方主体可以各干各的，因此得以最少相互依赖与合作。当然，铁路车站龟型开发结构属于低层次TOD，即邻近型的TAD开发，它无法构建并充分利用最有TOD功能优势的人工地面，红线内外无法实现立体融合开发，因此，一体化和衔接性差，占地面积大并缺少步行友好特性，属于应尽早摆脱和超越的低级形态。可喜的是沙坪坝站的综合开发没有重复传统的龟型结构，其上盖甚至将车站东部的全部站线都加以覆盖，更好实现了“缝合”城市并增加商业开发。

据粗略观察，铁路车站功能与形态发展的历史变化阶段包括：(1)单纯交通功能的平面车站时期，在带来交通便利的同时也切割了城市；(2)平面车站+广场时期，车站自身规模不断扩大，切割作用越发明显；(3)铁路+地铁+商业时期，铁路车站开始形成综合性枢纽，并在邻近聚集商业，但切割性“伤疤”问题并未能解决；(4)综合枢纽+上盖+商业时期，铁路车站真正开始综合性开发阶段，并开始“缝合”城市；(5)综合枢纽+上盖+地下+站街站城一体化时期，铁路车站真正进入综合立体开发阶段，并成为站街、站城一体化的城市生活中心。这与前述铁路客站功能演变及站城关系的阶段划分大体一致[2]。

七、相关启示

1.调动各方面积极性加快推进铁路TOD进程

铁路场站的建设与运营实际上应同时提供移动性和可达性两种产品。图7中横轴表示场站区位土地升值的情况，纵轴则表示运输收益的情况；象限I代表生活与出行需求，象限II代表运输企业提供的位移服务，象限III代表交通场站，象限IV代表在场站实施TOD开发。如果场站设施只单纯提供了位移服务功能，那么人们出行对场站只是通过图7中使用方式1满足移动性的要求；如果场站进行了相关TOD开发，很多人的职住通勤都是通过轨道交通实现的，那么人们对场站是通过图7中使用方式2同时满足移动性和可达性的要求；如果TOD开发模式已相当成熟，站点上盖与周边聚集的商务、餐饮、观光等功能本身就成为居民日常活动的目的地，那么人们对场站则是通过图7中使用方式3满足对可达性的要求。

图7 交通场站设施与移动性和可达性的关系

尽管各方面对铁路场站综合开发报以很大期望，国务院和各部门自2013年以来频繁发文推进，但由于理念和体制原因，国家铁路在总体上未能有效实现铁路TOD开发，且已经浪费了很多机会。具有巨大区位优势的铁路场站及周边用地如果不能通过TOD综合开发得以有效利用，对城市和铁路都是巨大损失，必须积极加快推进铁路TOD进程。

2.国铁系统应加快转型，在为城市服务中实现多赢

国铁与保利集团已合资设立国铁保利设计院，试图将开发商的优势与铁路的场站建设能力及TOD综合开发意愿结合，与所在地方政府的相关开发意愿高效对接并形成前期策划设计、规划调整、土地收储、合作模式、可研立项、土地转让等专业性打包咨询服务，有效减少铁路TOD开发流程繁复所造成的时间与成本损失。应支持有益探索，同时，从制度建设层面规范路地合作关系。在目前城市管理体制和国铁管理体制下，为避免城市与铁路建设或更新等不起造成双输局面，说服国铁在合理条件下出让场站TOD开发权是尽快使双方把利益融合起来的可选途径。

3.城市要力争铁路TOD开发的主导权，并充分发挥核心企业的作用

要解决铁路TOD与城市建设的融合问题，城市必须争取把主动权和主导权掌握在自己手里，创新合作模式，一味等待铁路转型后再推进很难有出路。重庆市利用沙坪坝车站改造机会，是国内第一次打破体制障碍，成功创新在特大城市市中心区高铁车站建设上盖并进行TOD综合开发，提供了一个由城市主导对国铁车站实行真正规模化TOD站街一体化综合开发的极有价值的案例。重庆市让项目的核心实施与责任主体交通枢纽集团自始至终充分发挥其规划、设计、科研攻关、投融资(包括垫资)、建设(包括代建)、沟通合作、协调各方利益、平衡资金、物业持有等多重功能，使项目成功具备了必要条件(1)有些论文成果，如徐颖等《中心城区铁路站场综合开发的探索与实践——以香港西九龙站和重庆沙坪坝站为例》(载于《现代城市研究》2021年第 9期)错把铁路部门当成沙坪坝TOD上盖的建设主体。实际上铁路局在该项目开发中只是扮演了“合格拆迁户”角色，重庆市枢纽集团才是发挥核心作用的一级半主体。。

4.TOD项目必须解决好一二级联动开发问题

二级开发商在TOD中承担土地升值策划与实现的重要职能，但在上盖空间出让前，二级综合开发的规模和业态不确定,也就很难确定盖下工程的结构条件，铁路往往会因建设工期、运营安全等原因无法实现综合开发。因此，铁路TOD开发必须很好解决一二级联动开发问题。沙坪坝TOD项目中承担商业开发的龙湖集团未能在项目前期就深度参与规划设计工作，因而车站上盖未能完全满足后期商业开发的要求，修改设计成本很高。此外，要在铁路TOD开发中全力突破传统二维红线和龟型开发形态的约束。

5.端正TOD的指导思想，系统性充分落实细节

在国家总体房地产政策引导下，房地产业正在经历调整并已普遍认识到“赚快钱”的时代已经过去，再加上各地房价的走势与差别，在这种背景下开始起步的铁路TOD必须去除只要项目上马就可以赚大钱赚快钱的期望，在提升铁路服务、吸引客流、改善设施、方便换乘、融合发展、降本增效等各方面把TOD的功夫做到位，实现市场化转型。沙坪坝TOD项目留下的遗憾还包括未能实现最初将铁路车站用地全部加盖，并将车站南北两侧联通的设想，致使未能更好发挥枢纽缝合城市的作用；沙坪坝综合枢纽的公共运营费用分担机制尚需优化，即在综合开发收益反哺运营、综合开发产权空间界面的切分[12]等方面仍存在改善空间。