对保障重点产业供应链安全的战略思考

2022-03-21魏际刚刘伟华

北京交通大学学报（社会科学版） 2022年1期

魏际刚，刘伟华

(1.中国国际发展知识中心，北京 100010；2.天津大学管理与经济学部，天津 300192)

供应链安全是国家安全的重要组成部分。供应链安全问题表现为多个方面：如重要原材料、零部件、中间产品、关键最终产品供给不足；重要交通与物流通道受阻；核心技术受到他国封锁或限制；产业核心环节外迁；支付中断；数据中断等。当前，由于地缘政治、贸易摩擦、外交冲突、自然灾害、公共卫生危机以及国家竞争等各类因素影响，全球产业分工的逻辑已经改变，供应链断裂风险增大。作为全球第二经济大国、第一制造大国，在迈向现代化强国征程中正遭遇百年未有之大变局，供应链安全面临的挑战前所未有。保障供应链安全，已经成为当前一项十分紧迫的战略任务。

一、重点产业供应链安全问题突出

(一)部分农产品供应链全链条存在安全风险，可能引发结构性失衡

我国是世界农产品进出口贸易大国，农产品供应链的安全稳定对我国来说具有重要意义。当前，我国农产品供应链的全链条存在安全的结构性风险。以上游的种子供应为例，其自主可控关乎国家粮食安全。关键时刻，一粒小小的种子甚至能够绊倒一个强大的国家。从种业供应安全来看，我国种业国际竞争力不足，国际市场份额低，长期贸易逆差。以蔬菜种子为例，中国海关数据显示，2019年1-12月蔬菜种子进口数量为8 246.8吨，进口金额22 414.9万美元，出口数量为3 619.6吨，出口金额为11 646.5万美元[1]，逆差相对于往年总体保持小幅增速，对外依存度较大。以中游的农产品生产为例，受全球政治经济格局影响，在外国进口受限的情况下，易造成国内价格上涨，影响农产品价格稳定和供应安全。从部分农产品物资供应的对外依存度来看，棕榈油、橡胶和大豆进口依赖度80%以上(见表1)，优质谷物也需要进口弥补，50%以上的生猪、蛋肉鸡、奶牛良种，90%以上的高端蔬菜花卉品种依赖进口[2]，贸易高依存度存在潜在的安全风险。全球疫情、全球气候变化、国际政治保守主义和欧美民粹主义势力崛起，都会扰动原有农业供应链和新的布局。

表1 2019年我国主要农产品进口依赖度及主要进口国

从下游的农产品销售看，我国在国际农产品流通上尚无主导权，且与发达国家水平差距较大。在流通环节，我国农产品流通时间长、效率低，尚未形成农产品冷链物流体系，保鲜技术落后，物流环节多，物流过程损失很大。有关数据显示，我国果蔬等农副产品在采摘、运输、储存等物流环节上的损失率在25%—30%左右，而发达国家的果蔬损失率则控制在5%以下，美国的蔬菜水果在物流环节的损耗率仅为1%—2%[3]。此外，当前几家农产品跨国公司在全世界的垄断地位已经基本形成，少数农业跨国公司通过强化其在全球粮源、物流、贸易、加工、销售“全产业链”布局，已经控制全球粮食贸易的80%[4]。这些居于主导甚至垄断地位的嘉吉、ADM、杜邦、雀巢、联合利华、孟山都等农业综合巨头，全部来自西方大国。同时，以美国为首的农业综合巨头企业具有很强的国际话语权。

(二)制造业供应链的部分核心技术和关键零部件受制于人

我国虽然是制造大国，但不是制造强国，从制造供应链全链条来看，在供应链的采购、生产和销售等多个环节都不同程度存在供应链断链风险，而且近年来的制造供应链外迁导致部分地区产业链供应链空心化，影响了制造业产业安全。

1.部分关键技术及零部件进口依赖性较高。通过整理海关总署2020年1-8月全国累计进口重点商品量数据，可以发现无论是工业至关重要的基础原材料还是高精尖领域的零部件，我国都高度依赖进口。基础原材料方面，未锻轧铜及铜材进口同比增长高达31.4%，铁矿砂及其精矿和自动数据处理设备及其零部件进口同比增长分别为10.8%和8.0%；高精尖领域的零部件方面，机电产品、高新技术产品、集成电路高居前三名，集成电路进口同比增长15.3%。见表2。无论是基础原材料还是高精尖零部件，我国都受制于人。

表2 2020年1-8月全国累计进口重点商品量值表(人民币值)

2.生产环节高端技术落后，卡脖子现象突出。中国工程院2019年对26类制造业开展的产业链安全性评估结果显示，制造产业链仅60%安全可控[5]。其中，两类产业对外依赖度高，八类产业对外依赖度极高。十类产业与世界差距大，分别是：飞机、航空机载设备及系统、高档数控机床与基础制造装备、机器人、高技术船舶与海洋工程装备、节能汽车、高性能医疗器械、新材料、生物医药、食品。与世界差距巨大的产业五类，分别是：集成电路及专用设备、操作系统与工业软件、智能制造核心信息设备、航空发动机、农业装备(见表3)。

表3 我国代表性制造业与国际对比优势

《科技日报》2019年统计了制约我国创新发展的35项“卡脖子”技术(见表4)，这些技术是制约我国工业由大变强的关键。

表4 制约我国创新发展的35项“卡脖子”技术

3.出口销售仍以简单代工为主，传统出口优势行业利润逐年下滑。通过整理中华人民共和国海关总署2020年1-8月全国累计出口重点商品量值可以发现:第一，对比表2的进口数据，进口前二的机电产品和高新技术产品出口也是前两名，这说明工业高精尖领域，我国的制造环节仍处于加工阶段，仍是许多国际企业的代工厂，在利润率高的开发阶段和销售阶段缺少足够的话语权；第二，我国出口强势行业仍为低端产业且部分产业呈现下滑趋势，出口排名前十的服装及衣着附件则竞争力下滑，同比下降10.2%。见表5。

表5 2020年1-8月全国累计出口重点商品量值表(人民币值)

4.制造业核心环节外迁导致区域供应链重组乃至空心化风险。当前，全球产业布局正面临深刻调整，受生产成本、企业国际市场布局、地方产业政策、资源环境承载能力等多种因素的影响，地区间的制造业分工正在不断发生变化，引发部分制造业核心环节在地区间迁移[6]。例如，一些劳动密集型产业、加工贸易行业及以美国市场为目标的中低端产业已经开始了外迁进程(如图1所示)。2019年，我国对美出口机电产品主要被墨西哥、日本、德国等替代，而家电、玩具等主要被越南、加拿大、我国台湾地区所替代，纺织品主要被越南、印度、印度尼西亚等替代。一方面，这种迁移是全球产业分工格局的变化与演进的结果，是市场经济下的自然现象[7]，但如果产业外迁区域没有及时升级，不仅会引发供应链重组而产生一系列供应链补链的成本，还有可能引发供应链缺失导致的产业空心化风险。另一方面，部分跨国公司在我国的基地外迁至其他国家，我国面临被排除在某些区域产业链之外的风险。美欧日等近年来签订的若干高标准自贸协定，如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《美墨加协定》(USMCA)、《欧日经济合作伙伴关系协定》(EPA)等的签署和落地会进一步强化北美、欧洲和亚洲三大板块的供应链区域化属性。然而，我国并未参与这些高标准自贸协定，可能面临被排除在这些区域供应链之外的风险。

图1 我国具有外迁转移压力的相关产业

(三)战略资源供应链面临采购渠道中断与运输路线受限等风险

我国石油天然气等战略资源对外依存度高，供应链在采购、运输和销售上都存在系统性风险。

1.在采购环节中，我国石油与天然气对外依存度逐年上升，2019年分别达72%和43%,如图2所示。采购来源上，我国以中东地区为主要石油进口国的现状难以改变，占比达进口总量的48%，非洲占比18%,俄罗斯占比16%，南美地区13%[8]，如图3所示。美国对中东地区国家伊朗、南美国家委内瑞拉等国的制裁均使我国可能面临石油采购渠道中断等问题，容易引发采购渠道风险。

图2 2012-2019年我国石油与天然气进口依赖度

图3 2019年我国石油进口主要国家及占比

2.在运输环节，石油进口的运输路线受限。目前，我国石油进口运输方式较为集中，主要是从波斯湾港口至华南、华东和环渤海地区，大型油轮需要经过一个月左右的时间运输。而马六甲海峡是中东和非洲运输石油的必经之路，如果马六甲海峡被发达国家恶意控制，我国石油储备就会受到威胁。尽管中巴的瓜达尔港可以与中缅管线运输搭建起石油陆上运输路线，但成本、政治稳定因素仍然会影响我国石油进口运输线路的控制力。

3.在成品油销售环节我国竞争优势明显不足。随着国内汽、柴、煤三大油品消费进入中低速增长区间，成品油市场竞争将逐步升级扩大为国际市场竞争，届时我国成品油出口除了要面对新加坡、韩国、日本等传统出口强国的竞争外，还需要应对中东、美国等地区炼油产能扩张的挑战。此外，精细化工产品高度依赖进口，国产成油中高档润滑油仅占总量的10%，质量和品种均与国际先进水平有较大差距；技术含量高、附加值高的精细化工产品所占比重仅为35%[9]。

不仅是石油战略资源受到全球供应链不稳定的影响，其他重要矿产品也存在供应链运作风险。以铁矿石为例，我国平均每年需要进口10多亿吨铁矿石，超过了世界进口量60%[10]，然而，进口铁矿石定价权受制于人，定价权被全球三大矿山巨头垄断。以镍和钾肥为例，2009—2018年，我国镍自给率低于50%，钾肥自给率也仅有60%左右[11]，进口依赖度较高。以锂矿石为例，随着我国新能源汽车产业的快速发展，锂电池的生产推动锂需求量不断增长，锂矿供需缺口日益扩大。

此外，我国重要矿产品需求分散导致运输成本较高，使得我国铁矿石产业链长期处于弱势。国内铁矿石需求不集中以及缺乏大型矿石集散港口，导致运输市场缺乏竞争力，难以形成规模化的集中采购效应，供应被动依赖于临近国家。

(四)国际物流服务供应链在连接能力、物流设备数量、网络化规模等方面与发达国家存在较大的差距

从物流服务供应链来看，我国国际物流服务供应链全链条仍然存在连接能力不足、物流设备较少、网络化不健全等方面的重要问题。

1.世界银行发布的物流绩效指数表明，从基础设施、物流能力、海运能力、通关效率、货物跟踪、及时性等维度衡量，2018年我国排名为26位，明显落后于美、德、英、日等发达国家(见表6)。麦肯锡研究表明，美国和德国是全球连接能力最强的国家，我国的全球连接能力只有美德两国的一半。

表6 2010-2018年世界银行物流绩效排名

2.国际快递业务中，国际三大快递企业的市场份额超过7成，许多重要战略物资依赖外资企业完成，主要原因在于我国国际航空物流设施设备能力不足。截至2019年底，内地运营货机的航空公司有13家，货机总数174架[12]，而美国的货机总数在2020年就高达1 130架[13]。2019年各个国家机场数量排名中，我国排名第14，比排名第1的美国机场数量少了约30倍，在五常国家中，虽然我国机场数量高于法国和英国，但是每万平方千米的机场覆盖率垫底，比法国少了约16倍，比英国少了约35.6倍[14]。见表7。

表7 五常国家的机场数量与国际排名

3.我国国际物流网络化能力不足。由于缺乏国家战略指引和统筹安排，尽管近年来我国制造业不断走出去，但在全球海运市场中竞争力仍然不强、对主要国际海运通道影响力较小。跨境仓储配送体系的建设尚处于起步阶段，国际物流服务网络不健全、服务能力不适应、产品体系不完善等问题突出。进口石油天然气运输高度依赖单一的海上路线，海运通道安全保障值得高度关注。

(五)美元全球支付地位短期难以撼动，国际支付体系可能面临切断风险

作为供应链要素中最重要的要素之一——资金，目前面临国际支付体系被切断的风险。受疫情影响，全球各国加大外汇储备，美元支付国际支付比例基本在38%到44%的区间内波动，在国际支付市场稳居第一名。而人民币从2.22%下降到1.91%(见表8)。从倍数来看，美元与人民币支付份额的倍数从19.15扩大到20.41，欧元与人民币支付份额的倍数从14.44扩大到18.87，显示出美元与欧元的主导地位短期内难以撼动，人民币国际化发展任重道远。由于我国多数金融机构和实体企业开展国际业务，主要是依靠美元支付体系，在中美战略竞争加剧的形势下，国际支付途径是否安全，值得担忧，不排除美方出于战略遏制目的实施人为切断的可能。中美之间的国际支付被切断，不仅会导致国际贸易结算业务的停滞，产品和服务无法销往其他国家，也将导致我国的美元融资渠道受阻，增加跨国企业在华经营成本，跨国企业采购与供应相关的资金交易可能被迫中断，严重影响供应链安全。

表8 2019年8月与2020年8月国际支付市场份额变化(美元、欧元、人民币)

二、重点产业面临全球供应链新变局

(一)全球供应链短链化发展，区域转移与国内替代渐成潮流

新冠疫情全球蔓延冲击了以效率和成本为核心考虑因素的全球供应链布局，暴露了大多数企业过度依赖一两个主要供应来源的风险，因此，安全性成为全球供应链布局的重要影响因素。然而，基于安全因素的供应链重组并不必然意味着本土化，而是通过地区多元化来降低风险。在后疫情时代，跨国企业采取分散生产基地、布局多元链条的方式提升应对断链风险。全球供应链在美洲、欧洲、亚洲的区域化进一步加强。发达经济体加强自身供应链安全建设，地域化合作和国内化生产可能因各国促进制造业的政策而出现“地区转移”和“国内替代”趋势。

(二)全球数字鸿沟加大，数字主权争夺加速全球供应链结构调整

在数字化时代，大数据、云计算、人工智能等信息技术广泛应用于经济社会、国防军事等领域，世界各国对数据的依赖快速上升，数据已成为国家基础性战略资源，对经济运行机制、社会生活方式、国家治理能力、国防和军队建设等产生重要影响，国家间竞争焦点正从资本、土地、人口、资源的争夺转向对数据的争夺。未来国家层面的竞争力将部分体现为一国拥有数据的规模、活性以及解释、运用的能力，数字主权将成为继边防、海防、空防之后另一个大国博弈的空间。

数字化技术发展和经济全球化正将客户服务的期望推向顶峰，但随之而来的全球供应链安全问题也变得日益突出。一方面，在国际贸易摩擦、不确定因素增加、国内经济面临转型升级、各产业面向高质量发展的关键时期，关键技术薄弱带来的供应链风险问题也逐渐暴露，尤其体现在数字化的高端技术行业。在逆全球化、发达国家供应链布局调整等趋势下，如何确保我国高技术行业的供应链安全成为日益紧迫的问题。另一方面，数字经济的出现，虽然有效地推动了供应链透明化、智慧化发展，但数据集成带来的信息泄露问题频发，各行业都将面临数据安全威胁问题，国与国之间的数字鸿沟正在加大，数字主权争夺进入白热化，影响了全球智慧供应链的快速发展。

(三)亚太地缘竞争与潜在冲突问题，增加部分产业供应链断链风险

1.南海海域冲突风险，影响我国石油供应与物流通道安全。南海群岛及其附近海域自古以来就是中国的领土，但自二十世纪六十年代以来，越、菲、马等国以军事手段在南沙群岛附近海域进行大规模的资源开发活动并提出主权要求。澳大利亚以及某些欧盟大国，也以“南海航行权”关系到其国家利益为由，表示“不能对此视而不见”。美国也利用南海问题对我国进行施压。中美摩擦在南海问题上多有反映与演化。南海的关键位置与资源优势，对我国资源储备与物流航道安全具有战略性作用。南海被称作“第二个波斯湾”，其石油储量远景保守估计为中东的一半，对我国战略资源储备具有关键作用。如果南海问题与矛盾激烈，将影响我国对南海的勘测与开采。此外，过往南海船舶的船籍港遍布世界近70个主要航运国家或地区，航经南海的国家或地区的船舶总运力匹配全球189个国家或地区前50船队总吨位的92%以上[15]。如果因发生冲突影响南海海域通行，无论欧洲、北美还是亚洲，外向性经济都将受到重大影响。

2.中印边境军事摩擦带来部分产业链转移脱钩的风险。自2020年中印边境冲突后，印度国内民族主义情绪高涨，抵制中国制造的呼声增加。印度政府出于战略考量也在经贸领域不断对中国做出小动作，先后三次封禁中国手机应用、限制从中国进口电力设备和部件等，欲减少对中国的依赖。而日本、澳大利亚、印度三国在此之后，以视频会议的形式举行了经济领域的部长级会谈，就构建包括东盟各国在内的产品和零部件供应链一事正式达成一致。这种供应链联盟以减少对中国供应链依赖为目的，欲将中国排除在区域产业链重构之外。

3.台海局势紧张将导致某些高端制造业产业链中断风险。如果台湾当局开历史倒车、执意加大分裂国家活动，并得到外部势力支持，我们必将采取强有力的反制与反击。在这样的情况下，一方面，台湾的一些半导体公司的某些环节可能移出大陆，影响区域半导体供应链结构。另一方面，在国内完成高端产业链升级、资源供应多元化之前，中美贸易、外交摩擦将增大我国产业供应链重构成本，短期内对我国经济将有一定的影响。

三、保障重点产业供应链安全的对策建议

面对国内外形势的变化，我国必须树立国家安全意识、危机意识，持续推动重点产业升级，提升产业质量水平与竞争力，构建起面向未来、更具韧性、更富竞争力、更具持续发展能力的现代化产业新体系。从保障供应链安全、稳定、开放、效率的角度来谋划供应链发展新方位。

(一)打造农业闭环生态链系统，技术赋能助力供应链结构性平衡

针对当前我国农产品供应链的安全风险，要通过打造农业闭环生态链系统方式加以解决。即把农产品及其衍生品与互联网相结合，采用多项高新技术打造出农业闭环生态链系统，利用各方资源孵化出产、供、销、存一体化的平台，从而提升农业生产的现代化、规模化、科技化水平，保障农产品有效供给和质量安全。一是在行业发展层面培育一批具有较强竞争力的农产品产业化运营主体，基于互联网等新技术建立完善适应农产品网络销售的供应链体系、运营服务体系和支撑保障体系，实现优质特色农产品产销顺畅衔接、优质优价，提升供给能力和供应效率。二是在企业升级层面加快新技术与传统农业供应链的结合，以优惠政策、行业互助形式促进智慧农业的健康发展。三是在国际贸易层面，针对进口依赖度较高的蔬菜种子，加大对国内可替代进口蔬菜新品种选育的支持力度，加大对国内种子企业的扶持和培育力度，全面提升国内蔬菜品种和种业的竞争力。灵活调整农产品贸易政策，大豆、猪肉等重点农产品多渠道进口，在加强检验检疫基础上放宽市场准入，适当降低进口关税，为更多海外农产品提供市场机遇。

(二)加快创新与多业融合，构建制造业韧性供应链生态体系

推进制造业现代供应链体系建设，发挥我国制造业体系完备的优势，构建更具韧性的制造业供应链生态体系。一是将产业链供应链的35项“卡脖子”技术列入“十四五”国家重点研发计划和国家科技重大专项，给予资金支持，促进关键技术供应链构建。围绕“卡脖子”技术产品开通专利、发明、标准的绿色通道，加快技术的突破与创新，尽快构建一批支撑产业发展的高水平知识产权体系，助推国内企业抢占国际竞争先机。二是推进制造业与现代服务业融合发展。充分发挥优势企业在供应链中的主导作用，鼓励制造业龙头企业依托市场资源和技术、经济实力，整合中小制造企业和上下游制造企业，协同科研机构、信息金融服务商等构建现代供应链体系，以增强应对供应链风险能力。三是以保障制造供应链安全为着力点，全面实施创新驱动战略，完善供应链应急机制，提升供应链协同能力，加强供应链协同合作、信息共享，举全国之力攻克关键核心技术，在确保技术安全的前提下，形成可感、可视、可控的供应链风险应对机制。四是推动新基建赋能制造业供应链体系建设，以新制造为核心，协同新服务、新消费打开广阔的市场空间，形成高速应变能力和大网络布局。在深挖国内市场需求基础上，提升供应链风险自我化解能力。根据形势需要推动重要产品国产化替代。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区重点打造一批上中下游紧密协同、供应链集约高效、既水平分工又垂直整合的开放式战略新兴产业集群。

(三)增强全球矿产资源供应链主导力，实现全链条可防可控

推进重要能源、战略性矿产资源全球治理，维护全球能源资源市场稳定运行。一是高度重视区域局部战争爆发的可能性，加快提前进行战略物资储备。积极与资源大国对接，参与国际资源的全球配置，增加国际资源的话语权和使用权，共建国际战略资源供应链；二是积极搭建上游资源多主体多渠道供应、中间统一高效集输、下游销售市场充分竞争的国际战略资源市场体系，利用互联网等新兴技术实行全流程管理；三是合理储备与布局战略性能源、矿产资源，提升应对全球矿业格局突变的能力，完善紧缺战略性矿产资源的储备；重组战略性矿产资源供应链，加快实施战略性矿产资源进口多元化战略。

(四)补齐国际航运供应链短板，搭建全球产业重构的基础设施

一是重新审视国际航空货运与客运的关系，合理配置客、货运资源，在网络布局、机场规划等层面优先进行系统性方案整体设计。要从国家战略高度推进航空货运枢纽机场建设，探索国际物流与海内外产业联动发展的枢纽经济模式，打造国内国际双循环发展新格局的战略支点。通过完善国际供应链海外投资并购的金融工具，多主体协同解决货源不足和资金不足问题，推进国际航线网络和境外服务网络的投资布局。二是整合打造国际航空货运领军企业。围绕全球供应链服务体系构建要求，以骨干物流企业为核心，系统构建航空物流网络服务体系，整合国际航空货运上下游顶尖优质企业,充分发挥不同所有制的独特优势，多种模式组建若干家具有全球竞争力的国际航空物流企业。三是打造国际航空货运公共服务平台。由政府主导建立协同运行机制和底层数据架构，以龙头物流企业为主体，吸引国际供应链上下游相关企业参与，打造国际航空货运公共服务的“底盘”。