充分发挥国有资本在乡村振兴中的平台作用——广东实践与启示

张丽平，孙 飞

(国务院发展研究中心 金融研究所， 北京 100010)

一、国有资本有条件在乡村振兴中发挥好平台作用

乡村振兴是解决好“三农”这一关系国计民生根本性问题的重要途径，是在新发展阶段实现共同富裕的重要内容，需要对政府部门、村民与村集体、产业资源、市场资金等进行充分整合。同时，乡村振兴需要大量资金投入，但我国大部分农村地区仍存在金融资源不足、财政资金有限等问题，需要引入市场资金。而由于乡村振兴项目一般投资回报期较长、盈利前景不确定，社会资本进入意愿不高。

在实践中，国有资本能够与政府部门、村民与村集体进行高效沟通协调，并利用自身的资本和产业优势，将现代化产业和社会资本导入乡村建设，在扶贫、农村经济发展中均已发挥了重要的平台作用。且我国国有资本规模较大，2019年国有企业资产总额为233.9万亿元(1)中国新闻网：2019年全国国有企业资产总额233.9万亿元，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588139/c15698634/content.html。，除可以对乡村振兴项目进行直接资金支持外，还为撬动社会资本奠定了基础。相对于财政资金，国有企业在资本管理与运作方面更具优势，更能吸引市场力量参与。从全国范围来看，很多地区的国有资本都已在盘活乡村资源、撬动社会资本、创新服务模式等方面发挥平台作用，带动了当地“三农”发展。例如，上海市国有资本运营平台国盛集团引入社会资本共同成立平台公司推进吴房村乡村振兴示范村建设，并围绕“黄桃+”引入 44 家企业资源发展农创文旅、乡村民宿、医药康养等新业态，形成了黄桃产业链集聚效应；厦门旅游集团发挥自身旅游产业优势，与当地军营村、白交祠村的村合作社共同成立企业对两村旅游业态进行布局规划和要素整合，探索出了“国企示范项目+村集体带动+村民合作入股”的运营模式(2)打开乡村振兴广阔空间 同安区引进厦门旅游集团参与军营白交祠旅游，https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309351002654412731770929263。。为更好地总结国有资本支持乡村振兴的经验，我们通过资料摸排选择了广东恒健投资控股有限公司(以下简称“广东恒健”)进行实地调研。

调研发现，广东恒健作为广东省级国有资本运营公司，通过“两层架构”的基金运作模式对各方资源进行高效整合(以下简称“广东恒健模式”，详见图1)，在支持当地乡村振兴中发挥了积极作用。“两层架构”第一层为基金层，联合市场化基金机构，通过乡村振兴基金撬动更多社会资本组建不同类型的子基金；第二层为项目层，联合产业运营方，通过子基金撬动政府、金融机构及村民村集体资源共同成立项目运营公司，对项目进行共建开发。

图1 广东恒健乡村振兴基金运作模式

各相关方在基金运作体系中的定位如下：(1)市场基金机构。市场基金机构的定位是募集社会资本，并负责对项目进行市场化的专业判断、投后及退出管理。广东恒健通过乡村振兴基金出资、让渡部分管理权限、基金管理费以及基金收益分成等方式，调动市场知名基金机构的积极性，促使其募集更多社会资本，形成不同类型的乡村振兴子基金群。(2)产业运营公司。产业运营公司的定位是乡村振兴项目的具体实施方，主要负责项目拓展判断、项目建设、产业资源导入以及全面运营管理等。广东恒健积极引入不同类型的产业运营商，并依托“三会”管控、一票否决权等制度安排，引导产业运营公司在广东恒健战略意图下进行美丽乡村项目建设。(3)村民及村集体。村民、村集体是乡村振兴的重要参与者和直接受益人。广东恒健探索建立乡村建设新模式，引导村民村集体通过投资入股或土地资源作价入股的方式，实现乡村共建、共享、共治，同时减轻乡村振兴基金对乡村建设的资金投入。(4)当地政府。项目属地政府是乡村振兴的直接责任人。广东恒健通过与当地政府积极协调，为乡村振兴项目争取政府方面的资金支持、市政基础设施配套改造支持、政务绿色通道支持、房屋土地农田等收储流转支持以及涉村事务工作支持等，用活用足政策。(5)当地政府投资平台公司。当地政府投资平台公司是乡村振兴建设资金的提供者、参与方，也可以是专业运营方。广东恒健在子基金及项目公司两个层面加强与当地政府投资平台及政府引导基金的合作，同时引进资金资源和政策支持，丰富资金退出途径。(6)金融机构。金融机构的定位是乡村振兴建设资金的重要提供者和综合服务提供商。广东恒健与产业运营公司一起共同对接商业银行、政策性银行等各类金融机构，在项目层面撬动更多金融资本、金融服务参与乡村振兴事业。

在整合政府资源方面，该模式着重加强与地方政府在项目审批、盘活土地和农房资源、基础设施改造等方面的沟通和协调，加快项目落地。如广东恒健在管理广东省农业供给侧结构性改革基金过程中，积极配合省农业厅动员地方农业局协助进行农业项目筛选和把关；配合国资委协调国资系统内企业合作，促进资源整合利用，推动了基金投资及时落地；协调当地经济联合社出具相关项目的场地证明，由村镇盖章后上报至工商管理部门进行批复，解决了闲置农房无法通过“住改商”获得工商证照的问题，有效盘活了土地和农房资源。

在整合村民与村集体资源方面，该模式通过引导村民村集体投资入股或土地资源作价入股，实现村民与村集体对项目的深度参与。

在整合产业资源方面，该模式强调将产业发展作为推进乡村振兴的主要抓手。一方面，将广东恒健交通、建筑等领域投资形成的自有资源因地制宜导入项目中，如在乡村改造过程中，承担了房屋、商业设施、交通设施的设计和建设；另一方面，利用其在现代农业、先进制造业、能源等领域形成的产业优势，带动引入外部优质企业和产业运营商，培育乡村新业态。

在整合社会资本方面，该模式通过机制创新提高资本运作效能。募资环节，广东恒健设立50亿元乡村振兴基金，联合南方报业传媒集团、中国建设银行等社会资本，基于项目分别设立了子基金，并通过投贷联动，吸引更多社会资本跟投。在凤和村项目中，乡村振兴基金通过产业运营公司和子基金投资约6 500万元，带动银行贷款4亿元，社会资本跟投8 000万元，资本放大比例高达1∶7.3。在投资环节，通过构建政策项目与市场项目相结合、长期投资与短期投资相结合、主动投资与引导投资相结合的多层次投资策略实现资本增值。例如，考虑到出资人对投资收益率及投资回收期限的要求，乡村振兴基金采取长短期结合的投资策略，适当调整长期投资和短期投资的比例，将基金的整体回收期限控制在10年以内。其中，短期投资是指回收期在5年以内的投资业务，投资类型主要包括物业销售、三旧改造、与乡村振兴相关的股权投资等；长期投资是指回收期在10年以上的投资业务，投资类型主要包括物业租赁、文旅运营、产业园运营、田园综合体建设运营业务等。

二、国有资本充分发挥平台作用需着重做好三个方面的工作

乡村振兴需要兼顾经济效益和社会效益、个体利益和整体利益、短期利益和长期利益。国有资本肩负着践行国家战略的使命，相对于社会资本，国有资本更有责任将经济工作的社会效益、整体利益和长期利益置于重要位置，具体到乡村振兴战略中，集中表现为如何能更好地保障村民利益、更深入地融合到整个地区的发展中、更有效地防控风险以实现可持续性[1]。广东恒健模式之所以能够充分发挥作用也正是因为更加注重这三方面的工作。

(一)以村民利益为先，保证村民充分参与

村民是乡村振兴的重要参与者和直接受益人，村民利益是乡村振兴的出发点和落脚点，广东恒健通过共商、共建、共管、共享，很好地保护了村民利益。

一是决策共商，搭建村民沟通协商平台。在项目启动前和建设中，通过组建团队长期驻村与村民、村委沟通合作事宜等方式，从摸查宣讲、表决大会到项目签约全流程跟进，为示范区改造工程奠定了基础。在决策中充分尊重当地村民的意愿。对于愿意参与项目建设的村民，通过共商、共建、共管、共享提高村民参与度；对于不愿意参与的村民，通过对其农房免费进行外观修缮，达到与新项目和谐共存的效果。因户施策实行农房微改造，通过村民大会协商确定村庄改造的总体框架，然后与村民面对面访谈，根据业态要求形成对应公寓、民宿、商铺等设计方案，根据现状对农房进行分别整修。

二是发展共建，动员村民参与村庄建设。在打造农业短视频营销中心、发展农产品网红销售直播平台中，通过选取村民代言人、打造“本土网红”等方式为乡村做宣传，多维度促进乡村经济发展。与此同时，注重用活农房资源。统一承租村民空置民宅，村民根据自己的意愿选择保留自住的楼层，由项目公司结合村民需求统一进行设计、翻新、改建和重建。该租赁形式并未改变农房的所有权性质，而是实践了集体所有权的“三权分置”，分离出了部分的使用权，为村民保留在自家农房自住的权利，使乡村民宿保留了原有的用途。

三是建设共管，共同缔造美好人居环境。凤和村星湖景观在改造过程中曾由企业放养过三批锦鲤，但很快由于管理不善而死亡。后来听取村民建议采取企业与村民共建共管的形式，由有经验的村民管理水塘并对景观环境进行维护，养锦鲤所得收益全部归村民所有，取得了较好效果。

四是成果共享，构建多赢的利益分配格局。首先，村民村集体通过投资入股或土地资源作价入股的方式获得了“股金”收益，乡村振兴基金也可以减轻早期资金投入压力；其次，广东恒健租用并改造除村民自住外的建筑，使村民获得了增值后的“租金”收益；最后，恒健引入产业资源为村民创造就业岗位，实现了村民的“薪金”收益。资料显示，凤和村项目创造了3 000多个就业岗位，每户村民年均收入从2万元增加至约10万元。

(二)顺应整个城市发展趋势和产业升级需要

乡村振兴项目开发应结合所在地区城市化水平和产业特点，因“情”施策，避免出现脱离当地条件和产业升级需要的乡村同质化和空心化。2020年广州市GDP总量在全国排第四，户籍人口城镇化率为80.49%，远超全国45.4% 的水平。只有在广州搞乡村振兴的大方向上契合整个城市的发展趋势和产业升级需要，才能避免与所在地的城市化和现代化发展进程脱节。

广东恒健在规划建设项目时，一方面高度重视保留乡村原有特色，带动乡村业态创新。将乡村内最重要的祠堂建筑进行改造设计，打造成为体现岭南文化特色的文化艺术展览综合体；组织夜市、传统节日集市等活动，展示具有乡村特色的特色美食、瓜果蔬菜、手作饰品和民俗风情。例如，与花东镇签订合作协议，为600年历史古村港头村开展古村活化工作，将其岭南特色明清古建筑打造为“露天的岭南历史建筑博物馆”；在夏西村，结合当地的文化特色，建设集教育培训、文化创意、城市休闲、商务办公四大核心产业于一体的“佛山文创城”等。即便是定位为临港经济核心区的风和村、科技创新产业园区的大岭村，在改造和建设过程中也充分保留和融入了原有的乡村风貌、文化特色和建筑风格。在此过程中，注重借智本地工匠，将本土经验运用到改造和建设中。例如，为避免乡村建设的城市化，项目公司找到传统工匠能人共同参与到人居环境建设中，通过现代工艺与乡土材料结合、本地工匠与施工队互补，再现乡村传统风貌。

另一方面，紧紧围绕乡村产业资源和业态，加强乡村与城市的互动互补，强调与城市发展的互利共赢。例如，凤和村项目围绕其机场配套服务特色将原有破旧空心村进行微改造，联合建设银行建设了167间长租公寓并引入了商业、办公、酒店等元素，不仅促进了凤和村临空经济核心区的发展，还为机场工作人员、周边企业白领等群体提供了优于市场价格15%的公寓，缓解了城市住房紧缺矛盾。大岭村项目则结合广州市科技产业发展优势，将发展高端智造、人工智能、新材料、新能源、现代服务作为重点。

(三)实施全流程投资风险管控

乡村建设项目易发生“发展非农化”“偏离政策目标”“过度追求短期回报”等潜在风险，不利于乡村振兴战略的持续推进。针对这些问题，恒健通过加强事前、事中、事后管理，强化投资风险全流程管控，兼顾了经济效益和社会效益、短期效益和长期效益目标。

一是在事前围绕乡村振兴建立投资负面清单。按照中央和广东省乡村振兴战略部署、金融监管要求、基金业协会自律规则等政策和规定，恒健建立了乡村振兴基金及其子基金投资的负面清单，严禁投资负面清单上的项目，包括从事二级市场股票买卖、房地产投资等，确保投资真正以乡村振兴为核心。

二是在事中和事后采用战略管控与经营管控相结合的方式，对项目投后及项目公司实施分类管理。按照包括可行性研判、项目获取、项目整体策划、规划设计、建设、运营在内的6个能力要求，对乡村振兴项目进行分类，对于已经规范运营的项目企业采用战略管控模式，即以“三会”管控、一票否决权、项目信息跟踪以及项目风险预警监控等手段，起到“把方向、管大局、保落实”的作用；对于尚未规范运营的项目企业采用战略管控和经营管控相结合的模式，设置半年到一年的过渡期，由恒健协助其建立规范的规章制度，运营进入规范阶段时再转为战略管控模式。

三是积极探索创新底层项目盈利模式，增强项目的可持续性。乡村振兴项目在实现政策目标的同时，还要兼顾基金和运营公司的经济效益。恒健通过租售结合、协调配套国有用地、落实政府奖补措施等方式扩展底层项目收入来源，避免运营企业过度追求短期经济回报；构建政策项目与市场项目相结合的投资策略，在保证基金整体盈利的基础上容忍部分政策性项目的亏损。在退出环节，设计了溢价转让、ABS等多种子基金退出途径。

三、充分发挥国有资本乡村振兴平台作用的建议

一是加强顶层设计，进一步明确国有资本在乡村振兴中的定位。可通过发布《国有资本支持乡村振兴指引》等方式，明确国有资本投资乡村振兴项目的平台作用，统筹考虑财政政策、“三农”政策、土地政策、金融政策和产业政策等相关政策，提高国有资本对各项资源的整合力度。

二是做好布局规划，根据各地实际情况确定发展目标和发展路径。例如，对于东部发达地区超大城市的乡村振兴，不能避开“城市化”“工业化”，固守传统乡村概念，而应将城乡融合作为促进乡村建设的重要抓手；而对于一些传统农业占比较高的地区，则可围绕当地特色农产品发展产业链，通过战略指导、资源对接等培育当地龙头企业，促进形成良好的农业产业生态。

三是完善有利于国有资本发挥平台作用的制度环境。对国有资本投资乡村振兴项目的考核机制进行适当调整，适当延长对参与乡村振兴项目国有资本的考核期限，并将社会效益纳入考核范畴。在土地资源使用、相关投入的税前抵扣等方面给予一定政策倾斜。继续加强与乡村振兴项目相关的“放管服”改革，适度简化审批审核流程，减轻企业负担。

四是推进乡村各类基础设施建设。鼓励地方政府通过加大对乡村人居环境整治、村容村貌提升等基础设施投入，适度承担房屋土地农田等一级收储流转和涉村事务工作等方式，释放国有资本投向产业引导和市场运营的能力，提高资本运作效率。

五是明确“以村民利益为先”的发展原则。鼓励国有资本在参与乡村建设时始终把对村民的尊重放在首位，优先考虑就业人数多、带动力强、扶持效果好的项目。在项目推进过程中，要充分尊重村民本人意愿，在项目可持续发展的前提下对村民多让利一些，以持续提高其参与的积极性与主动性。对于不愿意参与的村民不能强制“一刀切”，且在项目开发时不得损害这部分村民利益。同时，鼓励国有资本为村民提供教育和培训，增强村民融入乡村新业态的专业能力。

六是鼓励金融创新，加强投资风险管控。一方面，鼓励和引导金融机构开发更多针对乡村振兴的产品和服务，在国有资本设立基金、运营项目中与其展开合作，为乡村建设提供更多金融支持。另一方面，有关主管部门应督促国有资本和金融机构建立并完善乡村振兴项目的内部投资风险管控机制，并监督其实施，以保证投资方向不偏离乡村振兴主题，模式创新风险能及时得到控制，运营风险能有效应对，从而推动乡村振兴战略稳步前进。