无主财产的认定及处置制度分析

摘 要：虽然民法典已经颁布实施，但是在民法典中仍然缺少对无主财产的认定，同时我国目前的实体法和程序法中处置无主财产的制度均存在一定的缺陷，不利于无主财产价值的利用和处理。文章建议认可事实中的先占行为并引入时效取得制度作为我国目前处理无主财产方法和所有权制度的有益补充，以降低我国日益增加的闲置物品处置成本。

关键词：无主财产 先占 时效取得

中图分类号：F063.1  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）02-056-03

一、引言

2013年符某承包了成都市某小区的非机动车存车业务。同年年底，小区物业服务公司将该小区内无人认领的非机动车存入车库。2019年符某起诉物业公司诉请支付该部分车辆的存车费。虽然成都市武侯区人民法院以《车库承包协议》中对无法确定车主的车辆的存车费未作约定为由没有支持符某的诉讼请求，但是该事件中反映出的长期闲置在公共区域无人认领和管理的物品的处置及归属的问题值得我们思考（案例参见成都市武侯区人民法院做出的（2019）川0107民初5028号《民事判决书》）。

问题的提出：

我国现行法律认为无主物均归国家所有，因此认为我国不存在无主物。但是关于无主物归国家所有的制度在我国民事实体法即《民法典》并没有规定，我国目前只是通过程序法即《民事诉讼法》的特别程序规定经过公告无人认领后由人民法院宣告属于无主物，判定定归国家所有。具体而言，在我国《民法典》中与无主物有关的规定是该法中有关遗失物、漂流物、发现物和隐藏物的规定。关于遗失物被拾得后应当返还权利人。我国民法典规定，拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关部门;有关部门收到遗失物，知道权利人的，应当及时通知其领取;不知道的，应当及时发布招领公告;自发布招领公告之日起一年内无人认领的，归国家所有。其他的如漂流物、发现埋藏物或者隐藏物的，参照适用拾得遗失物的有关规定。关于无主财产的认定程序我国《民事诉讼法》中“特别程序”中规定“申请认定财产无主，由公民、法人或者其他组织向财产所在地基层人民法院提出。”“人民法院受理申请后，经审查核实，应当发出财产认领公告。公告满一年无人认领的，判决认定财产无主，收归国家或者集体所有。”按照上述规定无人管理的物品是不能直接宣告归国家所有的，需要有主体向人民法院申请，然后由人民法院发出招领公告后一年内无人认领才可以由人民法院作出归国家或集体所有的判决。对此该制度本文认为存在较大的缺陷，不仅会浪费我国大量的公共资源而且也不利于对该物品有效价值的再利用，而且对物品处置也存在事实障碍。

针对上述案例，住宅小区公共区域内长期闲置的业主不予管理的物品是否可以适用我国民法典中有关遗失物、漂流物、发现埋藏物或者隐藏物的规定，这里的答案一定的否定的，所以將该物品依照实体法处置该物品存在一定的困难。如按照程序法处理则需要有申请人向法院申请，而由何人在何时申请法律规定又存在缺陷。因此对于上述物品无论是从实体法还是程序法处理都存在一定困难。但随着我们生活水平的提高，上述物品会越来越多。目前被长期闲置不予管理的物品不仅存在于住宅小区，还存在于高校校园，甚至在公共场所中也有很多被闲置的无人管理的物品。针对共享单车的问题我国有关部门和运营公司颁布了相应的规定，并进行了相应的引导，但不能根本上解决此类为题。上述物品是介于有主物与无主物之间，因此有必要建立相关制度进行规范以促进我国社会的发展。

二、无主财产的界定和种类

（一）无主财产的界定

因我国传统法律理念认为无主财产归国家所有，所以传统观点认为我国不存在无主财产，因此我国理论界对无主财产的研究也较少，对于何谓无主财产，我国现行法律并未有明确的界定。本文认为，所谓物品的无主是一种没有权利主体对物品实施管理的事实状态。从事实上看，无主财产是未曾被权利主体所有或被权利主体抛弃或权利主体消灭后无人继承（如自然人死亡）的物品。该物品不仅可以包含动产，也包括不动产。

（二）无主财产的种类

首先，散落在自然界从来就没有人被主体占有宣示所有权的物品是一种自然无主的状态。但是我国《民法典》明确规定土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等均属于国家或集体所有，因此这种自然无主状态的物品应当是不属于国家或者集体的所有物品。

其次，被权利主体抛弃的物品也属于无主物。该类物品主要表现为垃圾，包括生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾和工业企业产生的危险废物等，都属于无主物。该类物品被主体抛弃后由政府相关部门如环卫所进行处理，有些危险废物需由政府部门授权的有资质的企业进行处理。另外，需要说明的是垃圾在被相关部门处置之前有可能被拾荒者进行拣选。虽然我国我国住房和城乡建设部在2019年11月15日发布了《生活垃圾分类标志》标准，提倡人们对垃圾分类投放，但是目前我国生活垃圾的分类很大程度上都在依靠拾荒者进行。

再次，是被权利主体长期放置在公共区域不予管理的物品，该类物品以动产为主，属于推定的无主物。这些物品之所以被推定为无主物是因为它的所有者没有将该物品放置在小区物业或者政府设置的垃圾桶里，而是却放置在公共区域内长期不予管理，导致无法确定该物品是否是被抛弃。这类物品不仅占用了社会公共资源，而且还影响公共环境和卫生。因该类物品是有主物，虽然放置在公共区域无人管理，但是不能直接推定为无主物故不好处理。前述案件中被业主长期放置不管理的自行车就属于这类物品，小区物业公司因无法确认是否是被抛弃属于无主物而不便直接丢弃才将其放入车棚导致案件发生。

第四，是无人继承的物品。该类物品既有动产也有不动产。自然人因病或者因意外去世后，其财产按照目前的法律规定应当由其继承人依法继承，或按照权利人生前的遗嘱进行处理。事实上，但在突发事件中很少会有人预先留有遗嘱，在既无法定继承人又没有遗嘱的情况下死者遗留的财产就成为无主财产。但是这类财产依据《民法典》的规定应当归国家所有，用于公益事业;若死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。从上述法律规定的结果看，只要涉及到继承的，当财产无人继承时就归国家或者集体所有。

从上述无主物的分类看，自然无主物和无人继承的物品按照法律直接确定为国家或者集体所有;针对垃圾因可以直接确定权利人已经抛弃该物品，故该类物品属于无主物。我国目前正在探索并实施对垃圾进行分类处置，在实践生活中只是对如何更加优化地处置和利用进行研究，但是对于权利主体或者处置主体并无争议;本文主要针对长期闲置在公共区域内的物品如何确定权利主体及如何科学处置提出一定的建议。

三、我国无主财产处置制度的缺陷及比较研究

从事实上看，所谓无主财产是指无法确定所有者或者未曾被主体所有的财产。我国实体法没有对无主财产进行界定，也未对无主财产的处置进行相应的规定，只是针对可能是无主财产的物品如遗失物的处置进行一定的规定，要求通知权利人领取或者送交公安等有关部门，然后由有关部门发布招领公告，在公告后一年内无人认领的归国家所有。在程序法上确定经他人申请并经法院公告一年后可以认定为财产无主，由人民法院确定将无主财产收归国家或者集体所有。上述制度虽然改变了之前在实体法和程序法处置时间不同的二元状态，但是依然存在一定的缺陷。

（一）无主财产的处置缺乏实体法的依据

在我国大陆地区的民事实体法中没有何谓无主物的规定。与无主物有关的实体法目前主要是《民法典》，在民法典颁布之前有《民法通则》《民法总则》《物权法》等，但是无论是民法典之前还是之后都没有对无主财产的处置进行规定。

在现行民事实体法中与无主物有关的法律规定主要是有关所有人不明的漂流物、埋藏物、隐藏物、遗失物的规定。我国实体法虽然试图将可能是无主物的物品分类确定后进行处理，但是实际上漂流物、埋藏物、隐藏物、遗失物与无主物是不一样的。所谓的漂流物是漂流于水面而权利人丧失其占有之动产;遗失物是指无人占有但为有主的动产;埋藏物是埋藏于他物之中，而不知属于谁所有的动产;至于隐藏物是隐藏于他物之中，不知属于所的动产。以上物品与无主物有着重大的区别，他们本是有所有权人的，只是目前不知道是谁，但是无主物是未曾被主体所有或者被主体抛弃的物品，本身就没有所有人。因此我国的实体法中对无主物缺乏相应的规定，同样，我国的实体法也就没有对无主财产进行处置的制度。

有关无主财产归属的问题各国的法律规定各不相同，但是普遍观点是将动产和不动产分别进行规定。例如《德国民法典》第928条第2款规定“被抛弃土地的先占全，归属于土地所在州的国库”;第958条第1款规定“自主占有无主动产的人取得该动产的所有权”;《日本民法典》第239条规定：“以其所有意思占有无主动产者，以占有取得其所有权;不动产无所有人的收归于国库。”《意大利民法典》第923条第1款规定：“通过先占，可以取得不属于任何人所有的动产。”《瑞士民法典》第718条规定：“以成为某动产的所有人为目的，先占无主动产的人，取得其所有权。”从上述国家的规定看虽不会直接界定何为无主财产，但是都会对无主财产的归属做一定规定，而且会区分动产和不动产分别进行规定。

（二）我国目前认定无主财产归属的程序性规定不符合成本收益理论

交易成本的存在使得不同的法律制度会产生不同的经济效益。在立法活动中，必须确定制定什么样的法律以及选择何种权利配置方式才能更适合市场经济的需要。因此，无论是立法活动还是执法活动都应当遵循法律效益最大化和社会资源配置的效益最大化原则。即从经济学的角度看，一个人可以行使的权利是有成本的，其行使的权利应当与其享有利益相对应或相一致，如果其行使权利与利益不相一致甚至或使其利益受损时，人们就会放弃权利。

我国现行的《民法典》和《民事诉讼法》中关于认定财产无主程序的规定不符合成本与收益相一致的原则。按照我国民法典的规定，自然人取得漂流物、埋藏物、隐藏物、遗失物都送交公安等有關部门发布招领公告，在公告一年后无人认领的归国家所有。但是如果取得漂流物、埋藏物、隐藏物、遗失物不送交公安等有关部门的大有人在，如2013年的“彭州天价乌木案”中的吴高亮、吴高惠发现乌木后本就不准备交发现乌木送交政府部门。虽然该案最终确定乌木归国家所有，但是2016年出现的“村民发现万年乌木上报政府三部门推诿责任原地搁置半月”事件说明彭州天价乌木案事件的判例引发的后果该制度不利于隐藏物的有效保护和利用。

至于我国民事诉讼法191条规定的认定财产无主的程序因不符合成本收益理论导致该制度很少有人提起诉讼，也就很少有相关判决，也就是说很少有主体依据该制度提起类似的诉讼。按照该制度申请认定财产无主的主体除国家或者集体组织外是无主体可以取得收益的。因此从权益相一致的原则看公民以及企业法人几乎不会去申请认定财产无主。而可以取得收益的国家政府或者集体在法律性质上属于事业单位法人或者非法人组织，但是作为一个组织尤其是国家对物的实际控制比较抽象，因此也鲜有申请的，这应当是认定财产无主制度与成本收益不相一致的结果。

（三）目前我国无主财产认定程序不利于物的有效利用

按照现行民法典和民事诉讼法的规定，当事人将无主财产交公安部门或者按照特别程序申请认定财产无主案件后，人民法院按照上述制度需要发出认领公告。公告期为一年，在一年内如有人认领，则案件停止，在公告期满仍无人认领，法院就判定该财产为无主物，然后由判定的法院收归国家或者集体所有。

在该制度中要求公告一年，那么在这一年内申请认定的财产处于无人有效管理的状态。但是社会风险无处不在，在公告期届满后该财产是否完整存在也未可知，另外，该财产的价值经过一年的闲置后可能存在巨大的差异。因此该认定无主财产的程序不符合经济效益原则，会造成财产资源的浪费。而时效取得制度可以解决上述保管和利用的问题。

与前文所提及的案例相似，目前在我国很多住宅小区、大学校园甚至一些社会公共区域都有很多被所有者丢弃的物品。该物品所有者对其疏于管理，而小区或校园的管理人员又不是所有者，无权对该物品进行处置，致使该物品处于无人管理状态。目前，案例中的物业公司从维护公共利益的需要对废弃物进行管理却带来一定的法律风险。因此本文建议引入先占制度和取得时效制度处置无主财产。

四、无主财产处置制度的建议

基于上述规定，居民住宅小区中被闲置的物品并非埋藏物、隐藏物、漂流物和遗失物，小区物业将小区中闲置的物品当作拾得物处置时需交由公安等有关部门进行处理后又是归国家所有，因此小区物业无权对上述物品进行有效管理和处置。随着我国社会经济的发展，人们生活水平的提高，人们闲置、丢弃或不愿管理的物品越来越多，按上述规定我国将浪费公共资源越来越多，故此本文建议引入先占和取得时效制度作为目前所有权制度有效补充。

（一）认可现实中先占制度有效利用被抛弃的物品

所谓先占是以为自己取得所有权的意思占有无主物的单方事实行为，是所有权的“原始取得”方式。虽然我国之前的物权法和现行的《民法典》均未规定先占制度，但是在生活中先占的行为从古至今一直未曾间断。目前拾荒者的捡拾垃圾中自己认为有用的部分就是先占行为的体现。

我国虽然对无主物没有进行界定，但是无主物确实存在。动产在被所有者抛弃之后，在被界定为法律上的无主物之前，属于事实上的无主物。一些价值较低的抛弃物在被他人捡拾后往往不会被交给公安机关进行失物招领，或者由他人启动诉讼程序对物的归属进行确认属于无主物后归国家所有。相反这些物品可能被拾荒者捡拾，并不会有政府部门对该物品主张所有权，而且废品收购站还会在收到拾荒者的物品后支付一定的对价。拾荒者捡拾的行为实际上就是以事实的先占行为宣示对捡拾物的所有权，而且该所有权已被政府部门默许，也被废品收购站予以认可。因此针对可以确定未抛弃物的物品认可先占制度以作为我国目前所有权原始取得方式的一种补充，但是需要明确的是该先占制度应当仅限于动产而不应当适用于不动产。

（二）引入时效取得制度解决并有效利用闲置物品

时效者，指一定事实继续达一定期间而发生一定法律效果的制度。时效可分为消灭时效与取得时效。消灭时效者指请求权因一定期间不行使而罹于消灭之制度，即我国《民法典》中诉讼时效制度;取得时效者乃占有他人之物继续达到一定期间而取得所有权的制度，我国目前法律规定尚未作出规定。

目前，通说认为时效制度起源于罗马法，而且时效取得制度早于消灭时效。早在公元前451年至公元前450年制定的《十二铜表法》第六章第三条就规定“凡占有土地（包括）房屋二年，其他物品一年的，即因时效取得所有权。”1840年的《法国民法典》借鉴了罗马法的时效制度，在制定民法典时法国学者大都认为取得时效和消灭时效具有共同的法律本质，因此《法国民法典》将时效取得制度规定在第三编“取得财产的各种方法”中。

在我国古代均无系统的有关时效取得的规定。只是在清朝末年所编制的大清民律草案中首次采纳日本民法中统一主义的做法，在总则中设立了时效一章。

我国《民法通则》没有采纳取得时效制度，仅仅规定了诉讼时效，我国《民法典》虽然对诉讼时效制度进行了一定的修改，但是依然延续之前的理论仍然没有规定取得时效制度。针对无法确定是否是被抛弃而已经被闲置的物品，本文建议引入时效取得制度，对这些闲置物品进行处置，并对该物品进行有效利用。

1.引入时效取得制度可以督促所有者积极管理自己的物品。因我国目前未规定时效取得制度，有一些所有者将自己的物品闲置在公共区域也不会有人会直接占有或使用该物品;另外，因管理物品需要成本，在成本大于收益时无人会对不属于自己的物品进行管理;因此该物品就会被长期闲置在公共区域。若引入时效取得制度，占有人以所有的意思公然占有他人物品达到一定时间就可以取得该物品的所有权。那么所有者为了避免自己的物品被他人因占有而所有就会妥善谨慎管理自己的物品，这将大大减少闲置物品对公共区域的侵占。

2.取得时效将会最大限度地达到物尽其用目的。长期被闲置的物品实际并非是无用之物，只是针对其所有者来说是无用而已，故被所有者长期闲置不予管理。在引入时效取得制度后，该物被他人捡拾并经过一定时间后可以取得该物品的所有权，会大大促进捡拾者的积极性;并且基于会归自己所有，捡拾者会对物品进行有效管理和利用。那么曾经被闲置的物品会再次实现其价值并达到物尽其用结果。

3.取得時效制度将大大降低政府的管理成本。闲置物品目前处置方法或是被一直荒废最终视为垃圾由政府部门处理，或者在哪一天由好事者交至公安部门进行失物招领，在无人认领后被认为国家所有。这些都需要由政府部门进行一定的投入。在引入时效取得制度后，所有者本身会谨慎管理自己的物品;自己的物品一旦被闲置就可能会被他人捡拾并最终归他人所有。那么作为物品的所有者会积极管理自己的物品，如果一旦有闲置物品也会被他人捡拾并当自己的物品进行管理，这将大大减少政府部门的处置成本。当然为了避免一定的道德风险，政府或者社区可以设置闲置物品堆放处，供他人拣选，如果有人不放在物品闲置处，但是若长期放置在公共区域也可以被推定为闲置物而被他人占有。同样本文仍然认为时效取得制度也应当仅仅适用于动产，针对不动产应当采用大多数国家的制度直接归属国家所有制度，而不应当适用时效取得制度。

综上所述，由于我国实体法和程序法在处置无主财产的制度存在缺陷，不利物品的有效利用，且浪费国家的公共资源。本文建议建议认可事实中的先占行为，并引入时效取得制度，解决目前日益增多的闲置物品，作为我国目前所有权制度的有益补充。

[基金资助：乐山社科联（编号：SKL2020D64）]

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（作者单位：成都理工大学工程技术学院 四川乐山 614007）

[作者简介：王贤斌，成都理工大学工程技术学院副教授，研究方向：经济法学、民法学。]

（责编：贾伟）

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