城市更新问题与矛盾的破解

李光全

今天的城市更新不光是老旧小区的拆建更新、传统历史街区的文化复兴更新、低效土地深度开发问题，更应该包括现代城市区域因产业选择不合适带来的片区更新问题。

城市更新对城市功能的改善和新产业新业态的发展，是机遇也是挑战。城市更新是城市功能的重新定位和城市动能的重新发现，是推广以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式。城市更新必须力求更新后的城市要优于原先的城市功能，既实现城市新产业新业态植入后城市功能、城市经济的显著提升，也实现原有城市文化的保育、活化和原有用地低效的改善等。城市更新要实现这样的目标，必须有效破解城市更新中的问题和矛盾。

大更新和小更新的选择

过往旧城更新中，大拆大建、拆旧建新的模式常常较为流行。但城市大规模的拆建可能会对城市风貌、城市设计、城市文化等带来新的破坏，不利于城市的可持续发展。

城市更新必要结合城市实际、结合城市更新地块的实际，看如何从大更新和小更新、微更新之间寻找到平衡。对于这一矛盾和问题，要加大城市规划、设计的研究，注重城市更新规划和具体更新中“留白”的使用，对问题的调查、摸排、分析和思考要加大系统性思维和方法的使用，注重大更新與小更新、微更新之间的科学组合、微更新与微更新之间的统筹协调。同时要提前预防城市更新可能存在超出预期规划的问题，面对更新中可能存在的人口容量大、居住密度大、更新强度大等困境，不能将更新停留在低标准的改造，必须在更新中考虑区域的交通压力、停车压力和基础设施的承载力问题，谋划好人口密度的有效疏散和居住生活环境质量的显著改善，切实避免已更新区域后面临二次更新、二次改造等问题。建议搭建城市更新的公众参与平台，协调解决工作中的重大问题，拓展公众参与城市更新决策的渠道，形成党委负责、政府主导、公众参与、民主协商的城市更新治理机制，完善利益共享机制，注重听取公众诉求，在更新区域中实现教育、医疗、养老等领域的全覆盖，推进城市更新公共服务均等化。此外，应该立足现代意义上审视、谋划更新话题，今天的城市更新不光是老旧小区的拆建更新、传统历史街区的文化复兴更新、低效土地深度开发问题，更应该包括现代城市区域因产业选择不合适带来的片区更新问题。尤其后者的更新可能在短期内因资金问题更新后续经济效益受到一定影响，如将这一类区域的更新与传统意义的更新结合起来，便能更好地形成更新的互动互促效应。

政府和市场谁是城市更新主体

城市更新需要大量资金的持续投入。城市更新主体的选择，其背后涉及的是采取什么样方式获取、使用资金的选择问题。过往旧城改造中，拆除原有建筑建住宅建商业的，多数容易在短期实现资金的平衡并获得较为丰厚的投资回报，企业为主体的特点比较突出和明显。当然，在以外部企业主体进行更新改造的过程中，政府也会从更新区域板块价值改善的角度，进一步提出商业设施配套、公共设施配套等要求，体现出来更新主体企业为主、政府参与的特征。

发达国家在城市有机更新中，通常运用市场化机制，采用公私合营模式，实施多主体合作开发。政府设置一些激励机制，比如，政府的产业基金进行引领，培育期经营过程中给予税收减免、容积率奖励等政策来减轻城市有机更新的难度。借鉴发达国家的城市更新经验，按照责权利对等原则，城市更新区域的配套公共设施由政府负责，可以以经营性与准经营性进行运营的由竞争性企业负责;针对产权清晰、归属明确的城市项目更新，建议以原有业主按照城市更新规划、更新规范自行筹资更新，而政府可以适当给予补贴补助。同时鼓励发行债券、成立基金等形式推进社会化融资，引进实力雄厚、知名度高，在老旧城区改造、城市更新、产业导入等方面具有丰富经验的企业，减轻政府财政压力，同时促进社会资金的良性流动，提升城市更新运营效率。

经济发展与社会效益如何兼顾

城市更新不仅是对建筑物等硬件设施进行改造，也是对各种生态环境、文化环境、产业结构、功能业态、社会心理等软环境进行延续与更新，是一项涉及到多方面、多领域的复合型城市话题。如何处理好部分与整体、近期与远期、经济与社会之间的利益平衡，事关城市更新的成败和城市更新的可持续性。

城市更新不是简单的经济收益和社会收益的选择问题。城市更新不能只考虑经济利益或最大化追求经济利益，需要考虑对历史文化的保护和活化、需要对城市原有空间结构和社区网络进行保护和传承，从而实现城市更新与经济、社会文化发展的有效兼顾、协同发展。所以，当城市更新区域面临人口拥挤、产业落后、交通拥堵、公共设施不足等问题时，需要在城市更新总体规划设计时，立足经济效益和社会效益的兼顾合理优化设计城市空间结构、调整产业业态、优化产业布局、疏散人口压力，最终实现产业复兴、人口复兴和文化复兴的最优目标。此外，城市待更新区域多数生活、就业、医疗、教育设施老化、未达到相关标准，所以城市更新必须将居民居住条件和人居环境改善纳入考虑范畴，将居民的改造意愿、社会网络、群体社会资本等内容纳入更新中统筹考虑，实现可持续的、有机的城市更新。

改造改建的要素注入

实行城市更新行动，不是对城市老旧建筑的简单翻新、原有老城板块生活场景的简单情景复原，而是要考虑专业思维提升城市更新品质内涵和要素导入实现城市产业空间更新等问题。城市更新不能光讲复原、讲情怀，今天城市更新之后区域可能面临的消费者除了城市原住民外还有更多可能吸引的群体。讲好城市故事，是要深挖故事内涵、发掘故事的独特性、创新故事的传播性，避免陷入简单复制网红墙但效果却网红不经济的尴尬困境。

对城市历史、文化的发掘一定要遵照历史的方法，不能用营销的方法、以偏盖面、以局部替代整体的方法对待历史、文化的发掘。特别需要强调的是，文化城区、历史项目的更新后，其深度旅游或消费的对象对知识和体验融合性更高。比如青岛里院的更新改造，如何分类、组团差异化地进行总体统筹和考虑十分关键。青岛里院更新中，其传统意义上居住的功能必然会被淡化，需要深度思考的是如何将现代意义上的科教、创新、文旅等业态注入后，它又不仅仅是这样的业态，应该呈现出与其他区域这样业态布局完全不同的体验感，只有这样功能才真正意义上实现迭代更新、空间再造。当然，不同更新区域原有的历史文化、地质地貌可能会存在差异性，经济社会收益的统筹兼顾就意味着立足具体情况与先进城市理念的结合，尤其是关注城市独有文化景观、城市特色文化内涵、城市主要文化要素的保护和传承，形成科学、弹性、开放的城市空间保护体系，为现实更新和未来发展保留一定的弹性空间。

（作者系青岛市委党校经济学教研部副主任、中国城市经济学会生态宜居委员会秘书长）

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