政府绩效评估治理场域的耗散效应及系统解构——基于组织结构的分析逻辑

田大治,王 岩

(南京航空航天大学 马克思主义学院,南京211106)

政府行为是一种关注公共性绩效的评价活动，“人们在采取有意识的行动之后，总是倾向于获取关于该行为后果的反馈信息，这便是一种基本的评估活动”(1)陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2012年，第198页。。政府绩效评估不仅是一种政治和社会活动,而且也是一种技术性的科学分析过程，具有理论价值和实践价值的双重功能。“政府绩效评估的信息可以积累解决政策问题的社会科学知识，为决策者提供更为充分的政策信息，制定优良的政策方案。”(2)陈庆云:《公共政策分析》，北京大学出版社，2012年，第203页事实上，政府绩效评估作为一种应用性较强的政策实践活动，导致政府绩效评估治理偏差的因素除了结构性、系统性与制度性问题之外，政府绩效评估的参与主体属性及其行动逻辑也是关键影响因素。从政策主体互动的视角，需要将其置于政府组织特性、社会公众意愿与专业知识技能等行动系统的规范要求之内(3)孙斐，叶烽：《公众参与政府绩效管理的可持续性：一个系统性文献综述》，《行政论坛》,2020年第1期。。厘清政府和民众在公共治理领域中多层次、多维度的互动场域，以反映政府绩效评估内生主体需求与外生治理条件的结构关联。从学理上来看，全部公共空间是由形态各异的场域与次级场域组合而成的，不同场域的组织规则与行动逻辑存在着较大差异。“场域被界定为空间之中特定的关系网络或客观构型……场域的处境取决于其在权力结构或网络结构中相应的权能或筹码。”(4)蔺亚琼：《场域视角下的学科建构:对“中国语言学”的个案研究》，《高等教育研究》,2015年第12期。也就是说，场域是由占据一定公共空间，且以特定组织形式与交往规则进行相互作用的行动系统和活动范围。“场域概念表明一种组织共同体的存在，这些组织有一种共同的意义系统，而共同体的参与者彼此之间，比起与场域之外的行动者来说更频繁地互动，并且这种互动对于场域内组织的生存与发展更为重要。”(5)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社,2010年，第96页。毋庸置疑，政府绩效评估政策系统就是一个完整的组织场域，政府绩效评估系统包括一系列政府机构、行政部门、官员个人、专业组织、研究单位与社会公众等相关组织。运用场域理论，我们将政府绩效评估视为由属性不同的组织建构起来的场域系统，场域内的各个层次的政策单元与行动主体围绕各自的价值信念与需求偏好而进行多向互动和政策传递，从而构成政府绩效评估政策制定与执行的动力基础和阻滞因素。因此，场域理论为政府绩效评估的研究提供了一个全新的分析工具和研究方法，全面展现出政策主体与评估场域互动中情境化和过程性的治理特征，从而有效揭示政府绩效评估组织与制度主体层面的治理关系。

一、政府绩效评估组织场域的治理要件：场域主体与功能属性

组织场域的存在需要一系列基本的构成要素或治理要件，组织场域必须包含有相应的组织形式、组织角色以及主体角色之间的互动作用，这些都是组织场域必不可少的制度条件，也是进行场域治理研究的基础。“场域是多种具有自主性的行动力量相互协调、适应而形成的一个关系构型和价值系统。”(6)刘凤，孙涛：《城市基层治理结构剖析:基于组织与场域互动的创新性阐释》，《社会主义研究》,2017年第2期。相应层级组织之间的网络关系、行动组织则作为场域的基本构型，每一个组织场域行动单元和行动体系在其自身范围具有各自的关系结构与治理权能。也就是说组织场域主体或行动单元之间存在着不同治理层次上的主体价值系统和规范框架，每一个场域主体与行动单元各有不同程度的自主性和主导性，各有其自身的功能属性与政策逻辑。具体而言，政府绩效评估的组织场域分析涉及具有特定属性与价值系统的政策主体，这些政策主体具有一定的组织优势和行动技能，并据此建构在组织场域中的结构位置与网络关系，这也是政府绩效评估组织场域治理与场域运行的基本要件。

(一)场域主体：政府、公众与专家

“治理场域是运行于某个部门或领域的各种组织构成的组织集合。”(7)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第190页。场域主体是场域治理的基本要素，他们是场域治理结构处于微观层次的次级组织系统。“任何组织场域都只包括有限的几种组织框架，而这些组织框架又只包含一套相对有限的、由文化界定的手段或行动方案。”(8)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第198页。因此，从根本上讲，政府绩效评估场域主体可以分为政府、公众与专家三类典型的组织行动者，他们构成了政府绩效评估治理场域的“组织原型”，作为场域层次具有相对稳定性与独立性的治理子系统，政府、公众与专家三种政策行动系统意味着在网络建构上存在着各自的能动性和目的性，他们展现了场域层次中政策行动主体间的关系结构化过程，这是政府绩效评估组织场域的基本要素和场域分析的首要问题。

1.场域主体的本体属性。政府绩效评估各类主体通常被假定为具备行动自由与选择能力的理性行动者，他们的行为表达着某种意图、思想、预期以及某种计算，行动者受一种独立的、明确的选择性因素的影响(9)T.帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，译林出版社，2004年，第49页。。政府绩效评估政策主体是直接或间接参与评估政策制定、执行和监控的组织、团体或个人，他们在政府绩效评估治理过程中发挥着信息、咨询、决断、执行和监督等子系统的功能。因此，政府绩效评估治理的本体属性、构成因素与作用方式等方面都会存在着多种重要差异。如前文所述，政府作为官方的治理主体和政策活动者本身是一个包含多个层次与类型行动主体的复杂系统；社会公众作为典型的非官方活动者主要通过意见表达、监督评议等各种途径介入政府决策；专家作为具有特定知识水平与专业能力的行为主体，主要通过提供决策论证和政策意见等参与到政府绩效评估政策过程当中。

2.场域主体的角色定位。场域内各组织层次的差异源于不同政策主体的组织形式及其功能运行的差异。场域主体主要依据他们在治理场域中发挥的独特政策功能而划分，而不仅仅依赖于行动者单独的本体特征和属性。各类政策主体以此扮演各自的角色，维护自身的组织地位，而政策主体之所以能够被纳入场域层次还依赖于其独特的能力专长与资本禀赋优势。政府作为主要的体制内政策主体，他们是权力资本和行政组织资源的关键承载体，发挥了主导性的场域治理角色；社会公众作为享有参与国家政治生活、管理国家以及在政治中表达个人见解和意见的权利的主体，拥有丰富的社会资本优势；专家则拥有独特的专业研究能力和知识资本等禀赋优势(10)许崇德；《中华法学大辞典》，中国检察出版社，1995年，第788页。。总之，治理资源的稀缺性与不均衡分布往往决定了不同政策主体的结构位置与影响能力，资源、特长和能力构成了政府绩效评估场域主体行动的客观基础，他们可以转化为行动手段，也是理解场域互动的关键坐标和治理参照。

3.场域主体的价值理念。公共治理是一个充满社会意义和价值需求的活动过程，“是行动者将其行动指向目的手段和附带效果，同时他会去理性衡量手段之于目的、目的之于附带效果，最后也会考量各种可能目的之间的各种关系”(11)马克斯·韦伯：《韦伯作品集Ⅶ：社会学的基本概念》，顾忠华译，广西师范大学出版社，2005年，第174页。。场域主体在组织层次的价值系统之间以及规范框架之间存在着各种差异，这种差异构成了各个组织单元进入场域活动的主体互动要件，并且对组织场域运行产生着重要影响。政府作为政府绩效评估治理场域的积极活动者，有着明确的评估理念与价值评判标准，价值取向是政府绩效评估的基本前提和深层结构；社会公众作为政府绩效评估的关键参与者和公共意见的表达者，参与精神、公民理性与自组织能力是制约政策效果的关键维度；专家作为第三方组织则发挥着客观性、独立性与公正性的政策功能与价值影响(12)郭斌：《地方政府绩效评估价值偏差及其消解：基于商谈民主的视角》，《西北大学学报》(哲学社会科学版),2017年第3期。。

(二)功能属性：决策、参与和咨询

“场域理念中的治理主体一般均具有正式组织的结构特征”(13)刘凤，孙涛：《城市基层治理结构剖析:基于组织与场域互动的创新性阐释》，《社会主义研究》,2017年第2期。，治理场域要素不仅要依据场域主体的属性、角色与价值来界定，而且要根据功能属性与政策方式进行划分。斯科特曾明确指出，场域是围绕着特定的市场、技术或公共政策领域而形成的，他们“包括关键的供应商、原料与产品购买商、规制机构以及其他提供类似服务与产品的组织等聚合在一起所构成的一种被认可的制度生活领域”(14)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第192页。。

1.绩效主体决策程序的自主性。任何组织场域都只包含有限的几种组织框架，而这些组织框架又只包含一些有限的、由文化界定的手段或行动方案。因此，处于微观层次的政策行动者的“组织原型”组织场域的行动逻辑与行动能力则构成属于自身的场域权能基础与职能条件。政府拥有丰富组织资源与决策权力是政府绩效评估的发起者、组织者与推动者，在评估中起主导性作用。

2.绩效主体参与程序的层次性。政府主体往往具有较强的理性决策意愿，其能够对参与主体提出多种政策要求并回应多层次的政策需求，在政府绩效评估中起着关键性的地位与作用。同时，政府主体在政府绩效评估中具有复杂性的动机和利益差异，并具备多方面的策略行动能力来实现自身的多层次目标。同时，社会公众在政府绩效评估中通常被赋予维护公共利益、参与决策与意见表达的政策参与者的身份与地位。事实上，社会公众可以分为不同的层次和类型，他们的各项行动资源、政策能力、参与需求、参与动机与行为策略也各不相同，在评估中面临着知识与信息不完备的问题。社会公众组织结构相对松散，往往缺乏一致性的认同与整合，沟通与协调成本较高，通常无法形成一个具有较强行动能力的整体。

3.专家参与的资政功能。专家在特定的评估政策领域往往具有特定技能、专业知识与研究专长并拥有相应知识权威的个人或组织群体。专家在政府绩效评估中通常倾向于运用理性推理与知识逻辑，追求政策论证与理论证明的整体性、完备性与确定性，从而为公共政策制定与执行提供政策咨询与决策参考。各类政策主体主要依赖其治理专长与功能作用而在组织场域中获取相应的位置。总之，资政功能是理解场域治理与互动关系的钥匙，政府、公众与专家作为政府绩效评估场域主体的组织功能，则构成了其进入治理场域与参与行动的逻辑前提。

二、政府绩效评估的组织耗散效应：政策排斥、系统张力与行为异化

既有组织与制度研究分析的重点，大多都放在了现存制度背景与治理结构对政府绩效评估结果与政策效能的制约程度。这些研究通常假定制度框架是既定的，把制度作为决定变量，侧重于关注制度对政府绩效评估组织过程的影响与政策系统的被动反应。诚然，政策环境在很大程度上界定了组织行动的范围，组织可以从各种行动方案中选择一种或几种实施方式，但是行动本身要受到场域的排斥和限制(15)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社,2010年，第198页。。场域理念是对不同行动主体之间互动关系的逻辑表述，揭示了政策主体与制度之间作用逻辑、组织与制度安排的兼容程度、互补程度以及治理关系的发展方向和拓展空间。运用场域治理理论，将政府绩效评估组织与制度运作类型进行了区分，明确了制度结构与政策行动场域中的组织层次与治理层次。这有助于从动态治理角度考量政府绩效评估制度逻辑的共时性状态与历时性变化，从而将各种相关的行动主体、制度逻辑与治理关系纳入制度框架并拓展了制度分析的范围。但是，政府绩效评估组织场域两类层次及其逻辑关系区分只是作为一种“理想类型”的治理描述。事实上，由于始终存在有“相似的制度要求，不同的应对策略”(16)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社,2010年，第213页。，政策场域治理语境下政府绩效评估依然面临着主体性、系统性与行为性的紧张关系与耗散效应。因此，政府绩效评估制度创新的研究需要充分关注与重视这一问题并能够提出相应的矫治方案。

(一)政策排斥

政府绩效评估的政策效能取决于政策主体、治理结构与组织行动的动态均衡。在不同制度背景与治理结构下，政府绩效评估场域互动所需要的政策要素与行动条件也不尽相同，因而对政府绩效评估政策实施效果也存在很大差异。正常与良性状态下的场域互动关系取决于各层次政策主体角色与功能互补与匹配。从组织场域层次看，政府、公众与专家作为场域主体与关键政策行动者，应当依据自身本体角色与治理参序充分发挥各自的决策、参与和咨询的政策功能作用，做到一般条件下政府能够主导政策、公众参与协助决策与专家提供合理论证支持的治理互动。但是，由于各行动主体各自的动机差异、利益需求差异与资源禀赋的非均衡分布，各类政策主体在组织场域互动过程中往往过于遵从各自既有的行动逻辑，并采取相应的策略行为，从而为场域过程中的治理互动与政策传导带来消极影响与阻滞作用，诸多政策排斥归因于公共活动中路径依赖造成的政策失灵现象(17)刘凤，孙涛：《城市基层治理结构剖析:基于组织与场域互动的创新性阐释》，《社会主义研究》，2017年第2期。。

毫无疑问，压力型体制与目标责任制的治理模式容易带来政府绩效评估造成的制度刚性与组织僵化，同时忽略了社会公众参与需求与专家的政策支持，使政府绩效评估出现场域内的政策排斥问题，从而导致政府绩效评估的政策排斥与“僵死循环”(18)安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2017年，第128页。。从治理层次看，外在治理情境的复杂性、动态性与多元性对场域政策主体提出了基于“应变、协同与合作”的制度创新与空间拓展的认知需求导向。这种条件下的场域主体、治理结构与政策行动不仅仅是寻求一种单纯的一致性与组织适应性的互动，而是一种公共治理创新与价值建构。

(二)系统张力

政府绩效评估制度效能不仅在于组织场域政策的一致性与协同性，而且还取决于政府绩效评估政策系统的合理性。政府绩效评估的合理性意味着组织场域各行动主体的政策需求都能够在评估系统中得到合理体现与适当满足。从政府绩效评估政策体系构建的角度分析，评估政策系统要能够有效地体现出各类行动者的角色安排、职能配置与利益需求的均衡，建立起目标明确、权责清晰、逻辑合理的政府绩效评估组织与制度系统。然而，由于政策排斥的制约效应，政府绩效评估面临的政策合理化治理困局主要凸显为评估结构失衡、系统缺乏协调、组织关系紧张等难题。譬如，政府绩效评估中的政策替代、制度偏移、评估不足与过度阐释等治理偏差现象等皆构成了政府绩效治理的系统张力。诚然，从组织场域角度而言，政府绩效评估系统各政策要素在场域中的角色、功能、职责等定位不清及其互动关系不顺是导致各种棘手问题的关键因素(19)王学军；《我国政府绩效管理的治理转型》，《理论探索》，2020年第6期。。因此，政府绩效评估结果的合理性不仅仅是既定政策目标与治理效能的要求，而且也是将外在要求转化为内生需求的政策要求，主要通过制度结构的合理布局与主体关系的治理重构而达成。

(三)行为异化

政府绩效评估是一种具有明确目的性、方向性与指向性的公共治理与政策活动，政府绩效评估的组织与制度设计实质也是一种激励制度安排。基于组织场域的视角，政府绩效评估场域主体的治理行为与互动关系事实上反映了各类政策主体主观动机与行为后果的组织激励。激励强化机制与绩效反馈控制的存在，促使政府绩效评估行动主体的政策行为发生方向性改变，因此，从微观角度来看，政府绩效评估组织场域主体的目标与意图会促使其采取相应的行动策略以满足自身的利益需求，从而导致政府绩效评估治理中的紧张关系，带来政策执行偏差与行为扭曲等意外后果，这也是政府公共服务绩效评估的政策执行差异与供给偏向带来的必须结果。譬如，在政府绩效评估过程中，政治激励与绩效竞争所带来的供给体制扭曲问题以及各种目标替代现象，各类应对手段与行动策略所导致的主体行为扭曲问题，都是政府绩效评估过程的行为异化现象。因此，政府绩效评估过程中需要充分关注政策主体的策略行动对整体政策效能的耗散效应并在此基础上提出相应的治理对策。

三、政府绩效评估的行动系统：组织场域的系统解构

“场域是围绕那些对于某些特定的系列组织的利益与目标日益重要的问题而形成的。”(20)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第192页。据此而言，虽然组织是一个有边界的系统，但是组织是嵌植于更大的背景之中的，场域理念使组织与更广泛的宏观结构和治理维度相关联，场域治理包含有组织层次与治理层次的政策单元和分析单元。“组织可以就成为或不成为场域的一部分做出自己的选择，但他们的场域成员资格是通过社会互动模式而确定的……场域的成员资格，也可能在一个有限的时间段内，随着一个问题的出现而形成或消失。”(21)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第193页。也就是说，场域理念作为一种分析工具，场域维度与场域关系是随着政策视点的不同而有所差异的。就政府绩效评估场域而言，从组织层面进行场域分析，主要在于确定各政策主体互动的一般秩序，即在特定的制度结构与组织规范相一致条件下，重新认识政府绩效评估政策主体的行动逻辑与角色的关系；而从治理层面进行场域分析，则着重关注各政策主体交往的拓展秩序，即为了达到更好的政策目标与治理状态，政府绩效评估各政策主体所能呈现出的良性互动与合作关系。

(一)组织层次的一般秩序与行动逻辑：主导、协作与支持

组织场域是由具有共同意义系统的政策参与者聚合在一起而得以“构成的一个公认的制度生活领域”(22)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第96页。。政府绩效评估的政策成效与制度效能在于建构一种综合性的行动系统，以保证和实现各种治理要素与组织要素的循环互动。如前文所述，我国政府绩效评估场域主体由政府、公众与专家三类政策行动者构成。

首先，从组织层面来看，政府、公众与专家三类政策系统的主体属性、功能运行与价值倾向等存在着各种差异。政府绩效评估政策的合理制定与有效执行在于各个政策子系统的科学构建与系统整合，充分发挥各政策单元的功能与职责，实现政府决策、公众参与和专家论证相结合的决策机制与秩序规范(23)。总体而言，政府绩效评估政策系统运行是在既有组织与制度的保障与限制下，各类政策主体依赖自身的身份与专长相互作用、相互影响而形成的一般秩序与治理均衡。

其次，从制度层面来看，各个政策行动主体之间的角色关系与职能定位又是场域互动与权能配置的客观结果。我国单一制政府条件下府际间的科层治理模式、压力型体制与目标责任制的政策执行模式客观上造就了政府在政府绩效评估场域中的主导性地位和具有较强的自主行动能力；而公众与专家则是由于拥有独特资源与技能专长被吸纳进来，处于协作与支持性的治理关系地位。

最后，从治理效能层面来看，处于主导地位的中央政府可以充分发挥顶层设计的作用。各级政府在中央政府的引导下，集中各类治理资源、充分发挥政治权威优势，快速实现政策传导作用，从而弥补公众、专家等政策主体动力不足、需求单一等劣势，最大限度地提高产出效率和服务效能。公众、专家处于协作与支持的逻辑位置有利于发挥其治理辅助性作用，这大体上是与其自身主体功能属性相一致的。总之，组织层次的政策执行效能取决于在既有的治理结构与制度规范情境，规范政府绩效评估各类政策主体的交往方式与行动特征。组织层次的治理秩序与政策逻辑是组织与场域互动的相应结果，他们反映出政府绩效评估各类政策行动者总体的结构关系、行动逻辑与政策传递方式，也是在既有组织规则与制度规范下的治理均衡。

(二)治理层次的制度拓展与互动空间：应变、协同与合作

组织层次的一般秩序表征了“组织间支配结构”与单中心的政策互动模式，从组织层次来说，政府绩效评估各类政策主体的行动方式是依据其功能属性被严格限定在组织场域的诸分单元之中，从而凸显政府绩效评估治理的结构与功能。事实上，各类组织与制度同时是嵌入在更大、更高系统层次中运行的。各类政策主体是具有能动性的活动者，对不同层次的组织与制度亦有一定的统辖权限与行为能力。“制度不是那些从利益出发的能动者的目的行为的创造，而是面对各种相似环境的行动者集团意义建构与问题解决行为的产物……制度化是各种行动者为了实现他们的目的而进行的政治努力的产物……取决于各种支持、反对或试图极力影响他们的行动者的相对权力。”(24)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第104页。作为政府绩效评估参与的相关全体行动者，除了在组织场域层次相互依赖与进行政策互动之外，还在处于组织共同体的空间边界之外进行着复杂的联系与交换。

从治理层次来看，政府绩效评估的政策子系统是运行在治理场域层次的行动系统。“治理是众多公共或私人的个体或机构处理共同事务的各种方式的总和，他们是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”(25)Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood The Report of the Commission on Global Governance，Oxford University Press,1995， p2.因此，治理层次的行动者是政策主体间的平等关系，场域过程与场域活动的基础依靠的是沟通、协商与共识，而不是控制。政府绩效评估的场域治理是跨越各个组织层次与政策系统的制度形式与“制度流”的一般模型，为组织场域提供了一个更大的制度环境(26)理查德·斯科特：《组织与制度：思想观念与物质利益》，姚伟等译，中国人民大学出版社，2010年，第104页。。社会治理环境的复杂性、动态性与多元性日益形成对既有制度结构与政策能力的挑战。

因而，从制度拓展层面分析，政府绩效评估的组织场域主体需要采用灵活应对方式及时作出有效回应以应对各类“问题流”，保持一种具有责任性与回应力的权力运作，以此改善传统政策模式与互动关系的机制与氛围。同时，需要采取新的政策工具与执行机制改变传统政策系统的“碎片化”的运作模式和协调机制，通过政府绩效评估各层次结构的协同治理以合理整合各类“政策流”的诉求。当然，在政府绩效评估过程中，需要重新审视政府、社会与公众在边界日益模糊情形下的各种关系，通过建立各类政策网络主体之间的相互信任与合作的共同价值与治理规范，实现对公共治理“政治流”一致性融入。总之，政府绩效评估的整体治理效能还取决于更高层次的政策合法性认同与公共性再生产。治理层次政策传递与互动机制反映了环境结构变迁条件下政府绩效评估可能的制度拓展能力与治理空间范围，其实质上是一种公共价值治理与公共绩效的再生产过程。

结语

只有将政府绩效评估的制度结构与组织系统分析相结合，并在此基础上找到它们之间的连接途径与作用方式，才能保证制度与组织分析的有效性并作出合理的问题诊断。通过理论逻辑推理研究，我们发现：第一，地方政府绩效评估为了适应制度环境的复杂性与多变性，需要在纵向、横向与水平方面划分出多个治理层次与政策单元，从而构成了政府绩效评估府际科层关系与多主体之间的网络关系的治理结构。与此相对应，为了满足多种属性的政策需求和实现跨层次的评估任务，因而形成政府绩效评估具有复杂性的政策系统与组织架构，这是政府绩效评估的制度背景与治理基础。第二，政府绩效评估作为一种政策工具是嵌入在公共治理结构与制度背景之中的。宏观的治理结构与制度背景一方面形成对政府绩效评估的外在限制与政策约束，另一方面也提供了政府绩效评估政策执行的各种资源与动力基础。政府绩效评估的政策模式呈现出不同的运行状态、工具特征与正式、非正式的制度结构和组织关系是一种共生关系。第三，场域理念揭示了政府绩效评估政策主体之间的一般组织层次的制度关系和治理层次的制度拓展关系，这种关系状态反映出政府绩效评估的良性互动与政策协调的正向联系。政府绩效评估的执行效能也取决于政策主体之间正常的制度性关系与结构化状态，各政策主体通过合理分工、相互匹配发挥各自的本体职能与职责。同时，也需要通过应变、协同与合作来应对复杂治理情境并创造绩效与公共价值。总体来看，治理形态与制度结构分类大体上涵盖了政府绩效评估的政策与治理类型。但是，理论的完备性不意味着现实的合理性，作为政府绩效评估实施的初始条件，有什么样的制度结构就决定政府绩效评估采用何种组织类型、政策模式与行动方式(27)翁列恩,杨竞楠：《大数据驱动的政府绩效精准管理：动因分析、现实挑战与未来进路》，《理论探讨》,2022年第1期。。本文在完整反映政府绩效评估的组织系统关系与政策供给模式的同时，也全面揭示了政府绩效评估政策偏差与矛盾冲突的制度根源。因此，政府绩效评估制度创新必须提出相应的治理对策，并从总体上加以克服，也构成了政府绩效评估后续研究的基础。