陕西农村公共文化服务体系建设存在的问题与对策

李 静

(陕西理工大学 人文学院, 陕西 汉中 723000)

近年来，随着乡村振兴战略的实施和《公共文化服务保障法》的颁布，经过“十二五”和“十三五”期间以扩大公共文化服务的广覆盖为主要目标的发展建设，我国公共文化基础设施建设和农村公共文化服务体系建设取得显著成效。全国乡村两级公共文化基础设施已经实现了全覆盖，“缺不缺，够不够”的问题总体上得到解决，但服务效能上的“好不好，精不精”问题越来越凸显[1]。农村公共文化资源和服务总量不足、质量不高的现象仍然较为明显[2]。尤其是中西部地区一些农村还存在公共文化设施设备老旧、条件简陋，提供的服务种类和数量偏少，形式较为单一等问题[3]，影响着农村公共文化进一步的高质量发展。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出实施“乡村建设行动”，促进城乡公共文化均衡发展，实现文化高质量发展。2021年出台的《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》《“十四五”公共文化服务体系建设规划》，以及2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》均再次强调了乡村文化建设的重要意义，这些文件为农村公共文化服务指明了方向，提供了政策遵循。同时也对推进城乡公共文化服务一体化，完善基层公共文化服务网络以及促进公共文化服务提质增效进一步做出要求。在此时代背景下，农村公共文化服务体系建设不仅要解决总量“缺不缺，够不够”的问题，还要主抓服务效能上的“好不好，精不精”的问题。因此，课题组以地处西北的陕西省为例，通过考察调研，深入分析当地农村公共文化服务体系发展现状与存在的问题，并提出一些可行的对策和建议。

一、农村公共文化服务相关研究概述

农村公共文化服务体系，是由以政府部门为主的公共部门提供的，以公共财政作为基本支撑，以公益性文化单位为骨干，以满足农民基本文化需求、保障农民基本文化权益为目的，向农民提供公共文化设施、产品、活动以及其他相关服务的制度和系统[4]5。2006年中央一号文件发出“扶持农村文化队伍，鼓励农民兴办文化产业”的号召之后，学术界开始出现以农村公共文化服务建设为主题的文章[5]。此后，农村公共文化服务研究逐渐引发更多关注，主要内容有以下几方面：(1)农村公共文化服务供给模式和保障机制研究。如李少惠以甘南藏区为例探讨了多元主体的供给模式和需求导向的供给机制[6]，孙浩研究了农村公共文化服务有效供给的体制性障碍[7]。主流观点认为要坚持多元主体参与的供给模式，摒弃政府的独角戏供给模式[8]。(2)农村公共文化供需失衡的研究，包括失衡表现、原因及对策等方面。如张青设计了农村公共文化服务需求表达流程[9]，闫小斌、段小虎等建议结合供给驱动与需求引导来超越结构性失衡[10]，李少惠、赵军义则基于经典扎根理论，分析了农村居民公共文化服务弱参与的行动逻辑[11]。而傅才武、刘倩通过考察文化惠民工程[12]，袁锐基于供给侧改革理论，探究了农村公共文化服务供需失衡背后的体制因素[13]。(3)农村公共文化空间研究。农村公共文化空间既包括农村居民进行思想交流的场所，也包括农村普遍存在的制度化的组织和活动形式[5]，是近几年新兴的研究领域。学者们主要关注了农村公共文化空间重构的基本思路[14]、实践路径[15]、文化空间背后所蕴含的文化和价值观[16]以及农村文化礼堂的运行模式等[17-18]。

综上，学术界在农村公共文化供给模式及供需失衡方面取得了较丰硕的成果，也关注到农村公共文化空间发展等新的议题，但是在针对特定地域的实践探索方面还略显不足。因此，有必要结合近年来各地农村公共文化服务体系建设过程中出现的新问题、新做法，通过对地方实践的剖析和反思去探寻我国农村公共文化服务的可持续发展路径，以推动“十四五”时期乡村文化建设的步伐。

二、陕西农村公共文化服务体系建设中存在的问题

陕西省位于我国西北部，2020年末有乡村人口1 475.93万人，占比37.33%[19]。2017年《中华人民共和国公共文化服务保障法》和2019年《陕西省公共文化服务保障条例》的正式实施，使陕西省公共文化服务体系建设进入规范化、法制化轨道。截止2019年上半年，该省10个地市制定并完成了公共文化服务实施标准(落地标准)，95个县区制定了县级公共文化服务标准目录[20]6。同时各级政府将公共文化服务经费纳入本级预算，制定了购买公共文化服务目录。

在公共文化服务体系的数字化、智能化方面，2018年陕西省已完成公共文化服务云平台应用(简称“云平台”)到村级的架构。2019年4月陕西省云平台正式开通，为以数字化创新推动基层公共文化服务提质增效奠定了良好基础[20]176。然而对标《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》(以下简称《指导标准》)、《陕西省公共文化服务保障条例》以及《陕西省县域文化馆、图书馆总分馆设置标准》，陕西省农村公共文化服务体系建设过程中仍存在着一些亟待解决的问题。

1.农村公共文化设施建设步伐加快，但覆盖率及适用性仍需提升

在农村公共文化设施建设上，截止2019年7月，陕西建成乡镇(街道)文化站1 108个(占比84.1%)，村(社区)基层综合性文化服务中心15 475个(占比80.3%)，并形成了省、市、县、乡、村的五级文化共享工程网络体系。此外，77个公共图书馆、62个文化馆的流动文化服务车配送到位，提升了文化下乡的便利性[20]6。西安市除雁塔区之外的其余9个区(县)图书馆启动总分馆制建设，初步形成连接乡镇(街道)、村(社区)的服务体系，实现县域内的“一卡通”通借通还[21]。安康市旬阳县历时三年，建成乡镇级分馆21个，村(社区)服务点305个，推动了公共文化服务的均等化发展[22]。

尽管建设速度较快，但由于底子薄、基础较差，陕西公共文化设施在村镇一级的覆盖率和适用性上与规定的标准还有较大差距。对照《陕西省县域文化馆、图书馆总分馆设置标准》，周懿琼等对西安市县(区)域图书馆总馆、分馆及服务点实地调研后发现，西安市分馆建设相对滞后，且仍然有90%的乡镇(街道)未覆盖。已建成的37家基层服务点中，仅有9家达到“服务点图书室面积不低于50平方米”的标准，占比24.3%。藏书量方面，仅有17家服务点(占比46%)满足“藏书1 500册以上，报刊5种以上”的要求。而能实现通借通还的仅有1家，其余36家服务点或未配置电脑或未实现通借通还[23]。

在乡镇(街道)和村(社区)配置群众体育活动器材设备，是《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》规定的又一基本服务项目。在政策指导下，陕西农村的体育设施也逐渐完成从无到有的过程，为农民进行体育锻炼、推动全民健身起到很好的保障作用。然而，杨斌对西安市长安区和临潼区的调查显示，农民对体育健身设施需求较迫切，但设施的维护保养却未能及时跟进。由于文化场地破烂、健身设施损坏以及阅报栏疏于更新和管理，超过三成的农村居民对公共文化设施“不满意”[24]。不仅如此，长期受“重建轻用”思想影响，不少地方为了快速完成《公共文化服务保障法》第三十条和《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》规定的“建成”硬指标，在文化设施选址和布点方面未进行合理规划，从而造成许多设施成为摆设，群众利用不便。如铜川市不少乡镇综合文化站建在乡镇政府办公大院内，且图书馆(室)设置在二楼，阻碍了群众利用的积极性；另外在图书配置上以捐赠和农家书屋配发为主，单纯追求数量达标，缺乏针对性和新颖性[25]。略阳县已建成17个镇办综合性文化服务中心图书室和145个农家书屋，其中有70%不重视后续管理，图书藏量少且内容旧，基本处于闲置状态[26]。

2.农村公共文化服务产品供给加大，但农民喜闻乐见的产品不多

农村公共服务产品包括农村公共图书册数、群众文化机构文化服务次数、文艺演出次数等，在《指导标准》和2017年中宣部文化部财政部《关于戏曲进乡村的实施方案》(以下简称《实施方案》)[27]的约束下，陕西农村的公共文化服务产品供给日益丰富，并涌现出如安康市“汉剧兴市”、榆林市“古城六楼民间文化展演”及韩城市“欢乐进基层”等一批示范性文化项目。但由于农村地域广袤及人口居住分散，仍有不少农村居民不能充分感受到政府配送公共文化服务产品的获得感和幸福感：一是个别地方政府组织在配送时只顾完成数量指标，不考虑地区差异和配送效果。这不仅体现在被学界广泛诟病的农家书屋图书配送上，还体现在农村文娱产品的配送上。课题组在陕南部分乡镇调研时，文化馆工作人员反映上级统一配送的演奏乐器、演出服装及道具等以关中文化为主(比如秦腔)，并不契合本地乡土文化特色，他们希望公共财政能够支持他们从事高跷、社火等传统文化活动。另外，镇巴县工作人员表示“具有地域特色的民间表演很受老百姓喜欢，但由于缺乏专项经费生存难以为继。”西乡县工作人员则希望“政府组建群众文化团队、请文化馆专业老师开展义务培训，今后持续加强文艺培训工作”。二是送戏下乡、送电影下乡的节目无新意。按照《指导标准》，在为农村群众提供数字电影放映服务时，每年国产新片(院线上映不超过2年)比例不少于1/3。《实施方案》也强调，要因地制宜、分类提供符合不同群体需求的戏曲节目，让广大农民真正受益。但不少地方在执行时却只注重场次是否达标，并不关心下乡的电影和戏曲是否符合农民需求。杨斌对西安市两区农民的调研数据显示，55.3%的受访者对公共文化活动“不满意”，另有19.7%的受访者表示“非常不满意”。不满意的理由主要有“公益电影放映的影片不喜欢(75.1%)”“戏剧下乡的节目无新意(34.3%)”等[24]。

3.农民参与公共文化服务意愿较低，公共文化服务效能不高

基础设施的日益完善为开展农村公共文化服务奠定了基础，但具体效能的实现还需要农民的积极响应。综合学界相关成果及课题组于2017—2019年的陕西农村居民信息需求与信息行为的调查，发现农村公共文化服务效果不不尽人意。笔者对陕南35家农家书屋的实地调研显示:“即使书屋全天开放，也鲜有村民光顾，书屋中的各种信息资源利用率极低。”[28]另外，课题组对陕西10个地市农村信息服务人员的问卷调查也显示：“农民不积极配合”“农民不太使用农家书屋”“农民阅读书籍的积极性较差”是信息服务人员在工作中遇到的普遍问题。赖作莲课题组2017年10—12月对陕西西安、渭南、榆林、延安、汉中及安康六地的调研数据显示，有1/4的受访者“从来不参加”农村公共服务活动,村民最喜欢的文化娱乐活动依次是看电视、玩手机、玩电脑等私性文化活动[29]194-209。2019年，赖作莲对全国31个省(自治区、直辖市)农村公共文化服务效能的测评进一步佐证了陕西农民对公共文化服务的低参与度：在决定服务效能的三个一级指标得分上，陕西“设备完备指数”最高，在31个省(自治区、直辖市)排名第6，其次是“公共文化投入指数”排名第11，最差的是“设备使用程度及公众参与程度指数”，排名第13[30]。

4.农村公共文化服务人才队伍不健全，服务质量难保障

对于文化程度偏低、信息意识较弱的农村人口而言，实现专人管理、专人服务是保障农村公共文化设施充分发挥效能的重要因素之一。但在“上面千条线、下面一根针”的科层管理体制下，基层干部工作任务千头万绪，分身乏术。如洛南县全县文化站共有编制人员113人，但被镇上借调到其他部门的人员达49%，16个镇(办)文化站站长仅有1人为原文化专干，其余均从外系统调入，他们对文化工作不熟悉，业务不精通[31]。西安市周至县仅有4个服务点有人员管理，14家服务点无专职人员负责[32]。《2020中国文化文物和旅游统计年鉴》显示，2019年陕西乡镇文化站平均每站从业人员数为3.2人，专职人员仅为每站1.84人[33]144，农村文化服务人员数量严重不足。另外，再加上部分工作人员业务能力差，能维持正常工作已实属不易，更遑论主动服务和创新服务。

三、促进陕西农村公共文化服务体系建设的对策建议

公共文化服务要从过去的外延式“量”的扩张转变为内涵式“质”的提升、要从设施硬件建设转向高质量产品(服务)建设，既需要各级制度的日趋完善、国家财力人力的大量投入，也离不开农村群众的积极参与和内生力量的充分激发，具体可从以下几方面着手解决。

1.持续完善制度建设，形成“数量”与“质量”并举的考核评价体系

针对当下农村公共文化服务设施覆盖率不达标、适用性待提升的问题，陕西文化主管部门一方面要根据2021年3月30日印发的《国家基本公共服务标准(2021年版)》，提炼“公共文化服务发展的核心指标，并将之纳入地方基本公共文化服务标准(或目录)”[2]；另一方面要善于学习和总结各地相关农村公共文化服务标准化的政策制定和落地经验，尽量根据读书、看报、广播、电视、电影、看戏、文化培训、流动文化、数字文化、全民健身等各种基本公共服务项目的特点，制定出更具体的、兼顾数量和质量的评价标准，使农村居民对自己能享受什么样的服务、享受多少数量的服务一目了然，实现公共文化服务品质有规可依、公共文化服务供给水平有标可对[34]。同时，要以提高群众参与度和增强群众获得感为导向，加强对实施情况的动态管理、监测和年度考核，将考核结果与预算安排、收入分配及人员奖惩等挂钩。在这方面宁波市的经验值得借鉴，《宁波市乡镇(街道)图书馆建设与服务规范》不仅从资源保障水平和服务绩效两大方面,对乡镇图书馆的服务设施和环境、服务内容与方式、服务管理与监督等做出系统规定，还通过具体的数量考核标准来评定不同的星级，充分激发了各图书馆力争上游的热情，也成为能督促农村公共文化设施发挥实效、实现可持续发展的有力抓手。

2.“送文化”与“种文化”相结合，开发老百姓喜闻乐见的文化产品

现阶段，相比读书看报等知识性文化活动，热闹的庙会、定期不定期举办的乡村节庆活动更能吸引农村居民。目前在陕西农村活跃着不少民间文艺组织，它们根植于乡村，比政府组织的“文化下乡”活动更加贴近村民的真实文化诉求，但其生存发展却比较困难，因此要想方设法扶持各地民间文化力量的良性发展：首先，可由各级文化馆深入农村进行普查，摸清各村镇有特色、成规模且有群众基础的表演团体的数量和类型，然后依据2022年1月陕西省文旅厅发改委财政厅出台的《关于推动公共文化服务高质量发展的实施意见》的相关规定，建立“种文化”“结对子”城乡帮扶机制，鼓励和支持市、县(区)图书馆、文化馆等公共文化机构与乡镇(街道)、村(社区)结对子[35]，竭力支持民间表演团队发展,增强其自我发展能力，提升基层服务水平。其次，将那些群众反映好、思想性强，能弘扬社会主义核心价值观的文艺团体或者文艺作品纳入政府购买公共文化服务的资源库，建立公共文化服务精品目录，并从制度上给予经费保障。最后，还应该充分调动普通群众参与公共文化活动的热情，实现“送文化”与“挖文化”的融合。针对群众文化需求，由政府邀请专业人士对参与文化活动的群众团体进行指导培训并为其提供展示的平台或舞台。这样就使得群众不再仅仅是公共文化服务项目的观众，还可以是展现才华的演员，方便他们多渠道、多途径参与文娱活动，享受文娱服务。

当然，强调“种文化”和“挖文化”并不是要否定“送文化”，比如农民对知识类文化服务兴趣偏低，那么是否意味着应该放弃农家书屋、乡村图书室的设置？显然不能！而是应该通过创新服务方式，努力提升送文化的实际效果。如对那些比较专业、可读性不高的农业技能书目进行降维化处理或者科普化、通俗化解读；还可以借鉴海南省给农家书屋做“加法”的经验，通过“农家书屋+活动营”打造文化发展新平台，“农家书屋+农家乐”助力乡村旅游等方式充分激发农家书屋的内生活力[36]。

3.多措并举，激发农民参与公共文化活动的热情

相比城市，农民参加公共文化活动的习惯尚待养成，在此情况下，就需要通过广泛宣传、增加外部刺激来激发他们共享公共文化红利的热情。

(1)多点宣传，促进公共文化服务融入村民生活。利用巡逻车、小喇叭走街串巷深入农村推介文化活动，并通过悬挂横幅、张贴海报等多种宣传形式充分营造农村文化氛围。同时针对布点不合理、村民利用不便等问题，可在乡贤、文化中心户及爱书人的家中或农村小卖店等场所设置图书流动借阅点，让公共文化服务充分嵌入农村社区、融入农村生活，不断激发农村居民参与文化活动和开展文化创造的热情。

(2)新媒体手段加持，激发农民参与公共文化活动的热情。利用新媒体平台，以农民喜闻乐见的方式，将信息意识的提升融入其日常生产生活之中[37]。信息技术应用比较广泛的乡镇还可以将数字元素融入图书、展览及文艺产品中，增加产品可视化和交互内容，用技术手段提升公共文化服务效能，为乡镇广大农民群体提供更便捷、更高效的消费体验。如河北省秦皇岛市农村数字电影放映中心开通了数字电影片名网络菜单服务，方便农村群众通过网络点选影视库内的影片观看，实现了由“演什么看什么”到“看什么演什么”的跨越[38]24。另外，还可借力农村熟人圈子的口碑传播效应，定期打造热点图文、短视频等以广泛推介。

(3)需求侧管理与供给侧结构性改革相结合，及时回应群众文化诉求。各地要加快建立群众需求反馈机制，推广“订单式”“菜单式”“预约式”服务。及时收集农民的文化需求和对已开展各种文化活动的反馈意见，精准掌握农村各类文化活动的群众参与情况并注重奖优帮差。

(4)倾心打造,兼顾公共文化产品和服务的思想性和趣味性。对于一些弘扬社会主义核心价值观的文化活动和展演等，既要积极引导农村居民参与，同时也要注重活动的趣味性，在潜移默化中发挥正确的价值引领作用。2020年春节，四川省绵阳江油市龙凤镇引导广大群众通过“学习强国”APP了解防疫常识、文化生活、劳动技能、政策法规等内容，短短一个月里，有1 200名普通群众新增为“学习强国”用户。同时，为提升村民学习兴趣和参与积极性，顺江村开展了“学习强国”有奖知识竞赛活动，凡在5天一个学习周期中积分达250分以上学员可获得实用奖品[39]。该举措极大地激发了农民群众的参与热情，同学习共进步、微信群晒积分成了村民们每天的生活日常。陕西各地可以借鉴此经验、通过学习打卡、答题换积分等活动增强农民参与公共文化活动的热情，改善农村的文化氛围。同时，要及时总结和展示各地农村公共文化服务创新成果，以优秀案例结集展示宣传的方式，发挥以点带面的示范引领作用，降低其他地区的探索成本。

4.抓好人才队伍建设，切实解决农村公共文化服务“最后一公里”问题

基层人才队伍建设是保障农村公共文化服务顺利开展和保持可持续发展的必备要素，建议采取以下措施缓解困境：

(1)引入社会力量，解决农村公共文化服务人员数量不足的问题。引入社会力量是改善农村专业文化队伍不足的有效措施之一，相关文件都提及要重视社会力量。各地要在这些政策支持下，采取多种方式吸引社会力量的进入。首先，可依托文化能人、文艺骨干、退休干部等组建乡村文化理事会，通过充分发挥各理事的专长及其理事会集体智慧，将村级文化工作转变为融合广大群众民主、民意的多元共生格局，有效激活乡村文化整体发展资源和潜能。其次，可借鉴山东省威海市公共文化服务公益创投的方式，扶持专业的文化组织孵化中心对符合村民需求、具有成长潜力的文化组织和公共文化服务项目进行培育孵化，催生出一系列丰富多彩而又精准对接老百姓需求的服务项目，使“门打不开、人不进来、服务单一”的基层公共文化服务困境被逐步破解[40]。

(2)充分利用各种资源，提升农村公共文化服务人员业务技能。在数字化时代，信息传递与教学培训变得更加便利，各地要充分利用线上线下模式积极组织对农村文化从业人员的业务培训。文化和旅游部制定的《2021年全国基层文化和旅游公共服务队伍培训工作计划》，通过“9期线下培训班+6期远程培训班”的方式，重点加强对县级图书馆和文化馆馆长、乡镇文化站站长及少数民族地区基层队伍等重点人群的精准培训。同时该计划还鼓励各教学接收点申报参训需求，由中央文化和旅游管理干部学院组织实施[41]。各地要以此为契机，充分利用国家级培训带来的红利。另外，可采取文化帮扶、在职培训等方式提升文化专干的业务技能。比如要求上级文化单位每年定期下派文艺工作者到县(区)及以下文化单位开展“文化帮扶”；设立培训基金，协调省内外各类文化艺术院团的高水平师资力量每年定期到镇村联办文化人才培训班、农村演艺人才培训班。还可采取“上挂下派”等形式，促进文化干部队伍流动。

(3)制度保障与方式创新相结合，解决农村公共文化服务人员待遇问题。目前，陕西很多农村公共服务人员都是兼职，他们或无固定补贴，或有补贴也难落实，因此各级政府要严格落实《指导标准》，确保在村(社区)公共服务中心设有由政府购买的公益文化岗位。另外，为了最大限度调动村镇文化工作人员的责任心和积极性，还可以借鉴四川省在推进农家书屋纳入图书馆总分馆制的试点建设中的做法，将农家书屋管理员的招聘、培训、管理、派遣和考核工作由乡镇政府负责,按乡镇事业单位固定合同工实行垂直管理,其待遇和相关经费由乡镇财政纳入预算并统一解决[42]。解决了薪酬待遇及现实困境后，就可以对农村信息服务人员或文化专干的工作成效进行监督，要求服务人员及时关注乡村文化设施的使用情况，加强日常监管和养护，设置文明使用设施提示牌，引导村民养成良好的使用习惯。同时，还要经常性地开展群众文化需求调研，准确掌握本村人口状况和文化需求，并将需求及时反馈上级公共文化供给部门，做好供需的精准对接。

[责任编辑：刘 英 责任校对：周 珂]