全面脱贫与乡村振兴衔接中贫困脆弱性问题及其治理研究

刘 惠 陈专欣

（1.西华师范大学法学院；2.西华师范大学政治与行政学院 四川南充 637002）

一、脆弱性全面脱贫与乡村振兴中的贫困脆弱性问题

（一）脆弱性的内涵。20世纪80年代，生态学领域的学者提出“脆弱性”这一概念，之后广泛用于灾害防治与环境治理等方面；此后，经济学、社会学领域的研究者从各自的角度对脆弱性给出自己的看法。脆弱性在社会科学领域的界定是：行为体遭受风险冲击的可能性[1]，以及遭受风险冲击后，在行为体自身应对能力、适应能力、恢复能力作用下，因外部事件强加的代价受损失的可能性。脆弱性包括遭受的风险冲击和应对能力两方面。研究过程中，控制其他变量因素，若在具有相同风险抵御能力的情况下，风险冲击和脆弱性之间是正向关系；若受到的风险冲击相同，那么风险抵御能力与脆弱性之间呈现反比例关系。

其中，行为体遭受的风险冲击常常包括自然灾害、市场波动、个人健康等等，各种风险叠加对行为体产生交互影响。行为体的风险应对能力包括风险预防能力、风险抵御能力与恢复能力等。风险预防能力由主体对风险的认知水平、风险预警机制的完善程度等决定；风险抵御能力与恢复能力受资源禀赋、经济收入、社会保障制度、年龄结构等多种因素影响。贫困仅是基于既成状况的分析，且没有预测，描述的是当前状态；与贫困研究不同，贫困脆弱性是基于风险冲击与应对能力的对比分析，进一步描述未来的可能性，描述的是预期状态。因此，风险、能力就成为分析的重点。

综上，本文将脆弱性界定为：行为体遭受风险冲击后，在行为体自身应对能力、适应能力、恢复能力作用下，因外部事件强加的代价受损失的可能性。

（二）贫困脆弱性的内涵。在贫困脆弱性的视角下，贫困和脆弱性既相互区别又相互联系，虽然两者不是同一个概念，但却可以被理解为一个问题在不同时间的表现形式。贫困是一种既成状态。即家庭（个人）收入或福利水平在某一社会标准下的既成状态。贫困发生有三个阶段：风险事件的冲击-面对风险的响应-收入损失或福利降低。而脆弱性是潜在的致贫风险对家庭（个人）造成冲击，并使家庭（个人）陷入贫困的可能性。可以看出，脆弱性是对贫困发生前两个阶段的评估，并在评估结果的基础上对贫困发生第三阶段的预测。由此，本文将贫困脆弱性界定为：个人或家庭遭受风险冲击并进行应对后，福利水平或生活质量下降到某一社会公认水平之下的可能，贫困脆弱性由风险冲击和应对能力强弱对比构成。与以往的贫困问题研究不同，把脆弱性引入贫困问题，可以通过贫困前的预测和干预，有针对性地设计方案在贫困发生前有效制止贫困发生[2]，预防脱贫不稳定户陷入贫困。

《意见》指出，脱贫攻坚结束后设置五年过渡期，工作任务上从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴。由此可见，巩固拓展脱贫成果是乡村振兴实施的前提和基础，全面脱贫与乡村振兴有效衔接的第一要务就是巩固拓展脱贫攻坚成果，那么其具体化的要求即防止返贫问题发生，而脱贫不稳定户由于其应对风险能力不足而在面对风险冲击时更容易陷入贫困的特性即高贫困脆弱性，具备高贫困脆弱性的脱贫不稳定户也常常成为返贫人群的主体。脱贫攻坚向乡村振兴衔接过程中，产业扶贫的边际效益下降、益贫性作用不足是经济风险冲击的集中表现，也是脱贫不稳定户高贫困脆弱性的直接原因；政策延续的长效机制不完善，政策脱钩方法、过渡方式简单导致政策悬崖效应，将给脱贫不稳定户造成极大的社会风险冲击。而贫困脆弱性预测家庭可能遭受的风险及其后果，其评估结果提供一种警示性、预测性的视角，若能降低上述经济风险、社会风险发生的概率或者提高脱贫不稳定户的风险应对能力，就可以大大降低脆弱性，从而避免脱贫不稳定户遭受风险后的返贫问题，以降低贫困脆弱性为着力点的治理思路为巩固脱贫攻坚成果提供了切实可行的对策路径。

二、全面脱贫与乡村振兴衔接中贫困脆弱性的生成原因

（一）帮扶对象识别、监测不到位诱发贫困脆弱性。政策排斥是贫困脆弱性产生的原因之一，即政府颁布的各种政策和规定不能对社会群体进行全覆盖，总存在部分社会群体被排除在某些特定的政策之外，从而无法享受到与其他社会成员同等的政策福利。

在全面脱贫与乡村振兴衔接过程中，政策排斥具体体现为贫困人口识别机制不完善，导致脱贫不稳定户被排斥在政策关注范围外，导致其贫困脆弱性加剧。全面脱贫与乡村振兴衔接的基础性任务是巩固拓展脱贫攻坚成果，脱贫不稳定户往往是返贫问题的重点群体。帮扶对象的识别是帮扶开展的首要工作，在精准扶贫阶段，国家围绕消除绝对贫困、满足农民最基本的生存需要划定贫困线，以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准，对每个贫困户建档立卡，由此实现了对贫困户和贫困村的精准识别。但对脱贫不稳定户的界定以及相应的帮扶救济机制以省为单位各自开展而缺乏统一的标准，在这种情况下，由于各个省独立设置自己的监测标准和帮扶机制，脱贫不稳定户的数量和实质贫困情况存在极大的地域差异；另外，由于不同省份经济发展水平的差距以及对脱贫不稳定户帮扶机制、帮扶力度的不同，帮扶效果以及脱贫不稳定户接受帮扶之后的家庭状况存在巨大差异，势必给中央政府核定脱贫攻坚成果巩固情况造成巨大的障碍，甚或是因为监测帮扶效果的地域差异导致个别省份监测帮扶成果能通过自主考核但无法通过国家考核的尴尬局面。目前，在各省分治的情况下，部分脱贫不稳定群体极易被排斥在政策福利之外，导致其贫困脆弱性增高而增加返贫的可能。

（二）产业帮扶益贫性不足加重贫困脆弱性。产业扶贫是脱贫攻坚战中的重要举措，也是中国特色扶贫开发的重要内容，为贫困群体摆脱收入性的贫困做出巨大贡献；产业兴旺是乡村振兴高效推进的首要举措，也是乡村振兴的战略目标。做好产业发展衔接的工作给全面脱贫向乡村振兴转变注入强大动力，但产业衔接工作没有顺利过渡，扶贫产业、振兴产业也将转化为新的市场风险影响脱贫攻坚成果巩固。

依靠政府扶持的扶贫产业短期内尚未形成完整独立的产业链，农业产业可持续性差，在扶贫政策撤资后，缺少政策帮扶的产业难以在激烈的市场竞争中生存。很多地方在产业扶贫中地方政府始终占主导地位，对资源分配有很强的话语权，而一旦政府支持力度减弱，扶持项目、农户自身如何面对市场风险，如何提高自身的经营能力仍是需要解决的大问题；另外，脱贫攻坚时期的产业发展成绩是政府基于短期效益的运动式扶贫，后期管理维护及发展需要给予更多系统全面的关注，乡村振兴中若未能全盘系统考虑将破坏现有产业扶贫成果，加大脱贫不稳定户的贫困脆弱性[3]。

政府代替市场发挥功能，大部分扶贫产业受行政推动的影响远远大于市场自发机制。具体表现在，扶贫产业的生产环节由帮扶单位、驻村工作队指定农户进行特定的农业种植和畜牧业养殖，销售环节通过对点帮扶的机制销售产品。尽管提出的初衷是帮助农民增收，但是在自然环境、市场要素等多重风险交织的情况下，扶贫产业存在着可持续机制不健全、与市场联系不紧密、产业发展不稳定等方面的问题，比如，扶贫产业趋同化现象明显，根据国家乡村振兴局发布的宣传材料可以看出，产业扶持项目主要集中在茶叶、食用菌（香菇、木耳）、药物等种植业，牛羊等畜牧养殖业。当前，部分扶贫产业前期缺乏充分的调查，盲目复制推广，没有立足自身区位优势及自然条件，在培育扶贫产业过程中没有认真挖掘地域特色，盲目投产兴办产业，容易导致产能过剩，价格波动过大，有的农产品甚至严重滞销，农户及市场主体遭受严重损失。

产业扶贫的益贫性低，农户难以在扶贫产业中获益。产业扶贫是扶贫过程的重要造血手段，能为贫困地区提供持续的发展能力，扶贫收益相比其他手段更显著。因而，地方政府在扶贫资金的分配上会倾向于地方的“明星产业”，期望通过明星产业带动农户发展，“精英俘获”的现象在扶贫资金分配上常常难以避免。但现实情况是，这些产业往往与当地贫困户结合程度不足，难以有效覆盖适宜开展产业扶贫的贫困户；缺乏劳动技术和参与资金的贫困户难以进入到企业生产经营等活动中，产业扶贫的政策红利依旧难以惠及脱贫不稳定户，脱贫不稳定户的自我发展能力也未得到有效提高，从而产生较高的贫困脆弱性，加大脱贫不稳定户的返贫风险。

（三）政策延续长效机制不完善加剧贫困脆弱性。贫困脆弱性是由风险因素和应对风险的能力两方面构成的，当应对风险能力不足时，农户容易产生较高的贫困脆弱性。脱贫攻坚时期，政策扶持的时效上偏重于突击性，效果上偏向于特惠性，这种政策环境下的脱贫不稳定户自我发展能力是有限的，由此表现出较高的贫困脆弱性。

帮扶政策从特惠性转向普惠性，政策福利的针对性优势消解。为打赢脱贫攻坚战，我国政府实施了一系列特惠性的非常规政策，比如，建档立卡的贫困人口可以在县域定点医院享受“先诊疗，后付费”“一站式结算”服务，贫困县可以享受义务教育“两免一补”政策。但短期内特惠性福利政策对贫困户生活条件的改善并没有丰富贫困户的发展机会，贫困户的自我发展意识并未获得提高，反而容易使其滋生“等、靠、要”的惰性思维；短期“投喂式的帮扶”也并没有帮助贫困户培养出足够的自我造血能力，农民主体自身可持续性发展能力尚未形成。而乡村振兴任务更强调综合性、全面性及长效性，关注农民的内生驱动力、农村地区的民生与社会保障、基础设施状况、生态环境等系列问题，政策考量上更有全局性与整体性。短期内集中性政策资源所释放的政策红利减小，农户所获得的直接帮扶和间接受益大量减少，农户外生资源驱动力减弱而自身的内生驱动力不足，在风险冲击下则表现出更大的不稳定性，因此，脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接平顺与否对脱贫不稳定户的返贫风险产生直接影响。

三、全面脱贫与乡村振兴衔接中贫困脆弱性治理对策

（一）构建科学识别机制，加强监测帮扶。

第一，科学制定脱贫不稳定户的识别线。一方面，将全国性的识别线作为脱贫不稳定户认定划分的上限，各地识别线的设定不能高于此上限，由此才能实现对脱贫不稳定户的应保尽保；另一方面，根据各地区发展状况，综合考量各地区的收入水平及消费水平，灵活设置识别标准，实现脱贫不稳定户的全识别、全覆盖。

第二，加强监测信息整合、优化贫困监测指标。在科学识别脱贫不稳定户的基础上，需要从农户的收入情况、健康状况、子女教育等多重指标开展动态持续的监测评价，重点关注“两不愁三保障”脱贫攻坚核心指标；另外要整合乡村振兴局、乡镇干部、地方监测等多个信息采集渠道，减少信息重复现象，通过开放权限实现各层级部门的信息互通。

第三，落实针对性帮扶政策。在科学识别、动态监测的基础上照缺什么、补什么的原则，落实针对性帮扶政策措施，及时消除返贫致贫风险。

（二）实现产业独立可持续发展，完善利益联结机制。

第一，增强产业市场竞争力，降低对政府扶持的依赖。扶贫产业的快速发展很大程度上借助于政府运动式治理的政策福利，因此在衔接过程中必须降低其对政府的依赖，将其培养成独立参与市场的主体。一是充分发挥市场决定性作用，及其在市场配置中的灵活优势，加快构建统一开放，竞争有序的市场体系；二是完善产权制度和要素市场化配置改革，在产业发展的经营模式上，注重培育新型农业产业化联合体[4]，让企业、农民合作社、农民合作组织等成为面对市场、参与竞争、自我决策、自担风险的独立经营主体。在此基础上，立足地区资源禀赋、基础条件的特色，从产业、产品、品牌等多方面多维促进产业扶持的特色化，在市场竞争中保持稳定的竞争力，实现产业可持续发展。

第二，完善产业利益联结机制，提升产业益贫效应。首先，地方政府要给予信贷融资、土地使用等方面的政策便利，提升地方扶贫产业市场化参与能力，为贫困地区聚集资源要素。在此基础上，完善产业扶贫组织模式和利益联结机制，组织对接脱贫不稳定户，开展技能培训、提供就业岗位，让脱贫不稳定户真正嵌入产业链、价值链、供应链，实现持续稳定增收。另外，通过农业的电商化、组织化和村集体经济的发展，弥补小农帮扶缺位短板，为小农生产经营提供多元化、全方位的服务，实现电商带动小农、组织联合小农，从而将小农吸纳进现代农业体系，健全利益互联互享、风险共担机制，提高小农自我发展能力[5]；类似的，通过经营型带动、就业型带动、资产收益型带动等多种方式将农户吸纳到产业发展和资产收益中来。

（三）做好政策衔接转化，降低政策波动风险。

第一，延续扶贫政策对脱贫不稳定户的兜底帮扶。要对现行扶贫政策的延续或者脱钩做好研究；保留短期内必要的“救急难”性质的政策，又要接续并完善长远的乡村发展；区分需要取消、接续、完善的政策，扶贫过程中那些行之有效的政策，可以延续的继续延续，需要取缔的研究好平顺过渡的方法，推动部分临时性、超常规的政策向长效化、常态性转化。

第二，积极推动特惠性政策向普惠性政策转变。对于帮扶政策的衔接转化，既要适当保留特惠性社会保障救助政策，又要积极开发普惠性社会福利政策和公共服务；要结合各地区实际情况，合理兼顾不同群体利益诉求，在普惠与特惠之间、特定瞄准与普遍福利之间、在不断提高帮扶水平与防止产生福利依赖之间解决好平衡问题[6]，并以“优化脱贫不稳定户的自我发展能力”为目标，逐渐减低其对特惠性政策的依赖，培养其应对风险挑战的能力。