后小康时代防返贫预警机制的构建——基于“事故链理论”的思考*

于佳秋 ， 殷荣林

(中共长兴县委党校 科研室， 浙江 长兴 313100)

消除贫困，实现区域统筹发展，一直是我国政府十分重视且为之努力推进的战略工程。改革开放后积极推进的西部大开发行动，中共十六届三中全会提出的“五个统筹”，目的都是促进东部与中西部地区均衡协调发展。十八大以后，为全面建成小康社会，党中央提出了“精准扶贫”的战略部署，得到了切实推进[1]1。2021年2月25日，习近平总书记庄严宣告我国脱贫攻坚取得全面胜利；同时强调，防止返贫和继续攻坚同样重要。脱贫攻坚质量的高低决定了未来相对贫困地区高质量发展的水平。相较而言，中西部地区情况比较特殊，发展基础比较弱，脱贫标准比较低，抵御自然灾害等突发事件能力也比较弱。尤其是最近两年，在特大疫情的冲击下，全球经济和中国经济都面临严重困难的形势，全面小康建成后会不会出现“由富返贫”现象，值得我们关注和研究。中国的基本国情是地域宽广，人口众多，且农村人口占比很高，如果对脱贫群体不加以持续性帮扶，很可能会出现“返贫”现象。

一、问题的提出

(一)全面建成小康社会的目标解读

从总体小康到全面小康，从全面建设小康社会到全面建成小康社会，围绕全面建成小康社会这个目标，党中央采取了一系列战略举措，我国经济社会以及人民生活发生了巨大变化。尤其是十八大以来，为实现完全脱贫，党中央提出了一系列解决脱贫的精准措施，精准扶贫、精准脱贫就是在这种背景下提出来的[2]102-103。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记庄严宣告我国已全面建成小康社会，解决了绝对贫困问题，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹；同时也应看到，虽然全面小康已经建成，但在之后相当长的一段时期内，富裕的基础并不牢固，小康社会的完整性仍将面临挑战。从这个意义上讲，全面建成小康社会后防返贫机制的建立具有重要的现实意义。

中国特色小康社会以消除或基本消除绝对贫困为目标，是一个既要确保平均生活质量又要确保绝对生活水平的理想社会。小康社会的总目标是：建设更高水平、更高质量、更大范围、更加公平的小康社会。可以概括为“一条道路”和“九个社会”。“一条道路”是指维护世界和平，走和平发展的道路，构建和谐的人类命运共同体，共筑和谐世界；“九个社会”是指生态文明型社会、全民健身型社会、安居乐业型安康社会、开放创新型和知识型社会、社会主义民主社会、道德文明社会、学习型社会、共同发展社会和共同富裕社会[3]第8版。

(二)构建小康社会防返贫预警机制的必要性

全面建成小康社会不仅是我国新时代现代化建设的重大战术性部署，更是阶段性战略部署。如果我国不能实现全面、长久的脱贫，不能从根本上解决中西部地区贫困群体的低收入问题，我国的“小康社会”就如同空中楼阁，会随时倒塌。脱贫攻坚和精准扶贫重在消除量化贫困。小康目标实现以后，“指标贫困”已经消除。为了确保小康成果，防返贫就自然成为各级政府在解决脱贫问题之后的首要任务[4]41-53。所谓“返贫”就是由于诸多因素的交互制约或干扰，在解决温饱问题、实现标准式脱贫之后，生活上、经济上重新陷入贫困的过程。返贫问题是目前世界各国普遍面临且难于解决的社会问题。20世纪60年代中期,美国出台“反贫困战略”，历经半个世纪仍没有实现最终消灭贫困的目标。我国中西部地区一直是反贫困的主战场。实践证明，建立返贫预警机制是阻断返贫的重要保障。特别是我们国家，在通过刚性脱贫进入小康社会的背景下，构建预警机制便显得尤为必要[5]37-45。

1.“精准扶贫”具有不稳定性，返贫强度较高 我国目前的精准扶贫政策是一个在特定历史时期制定的特殊政策，是一个在既定时间内为确保小康社会全面建成而采取的特别举措。我国落后地区贫困情况的复杂性与多样性超过了一些发达国家，经济发达地区的扶贫能力、反哺机制与发达国家相比有较大的差距。因此，我国“小康”的持续性面临很大的考验。

2.贫困者具有脆弱性，脱贫个体的稳定性差 小康社会的全面建成，只是达到了总体小康的阶段，并不意味着贫困现象的彻底清除。事实上，返贫现象仍将是中国社会治理面临的主要问题，且返贫形势比较严峻。返贫现象的实质在于脱贫本身的脆弱性。也就是说，返贫的重要原因是大多数脱贫者是脆弱的[6]10-16。这些群体对外界环境的反应较为敏感，安全感差，长期徘徊在贫困线附近，稍不留神就重新陷入贫困，这会使全面小康的成果大打折扣。

3.贫困标准具有动态性，相对贫困现象依然存在 在解决了绝对贫困问题以后，相对贫困问题又成为包括发达国家在内的所有国家不得不面对的社会问题。从社会公平角度看，消除绝对贫困和相对贫困，都是政府的责任和义务，且永无时间节点。发展与公平永远是所有国家追求的主流价值和核心目标。因此，只要有低于贫困线收入水平的群体存在，贫困就不能算真正消除，就应该有一个消除贫困的长期配套机制。从这个意义上说，呈动态特征的贫困现象需要有动态的防返贫机制进行化解。

二、返贫问题研究的几个维度

返贫是我国当前社会治理中无法回避的问题，近年来学界对消除贫困、精准扶贫以及防返贫的研究呈现出较热的态势，尤其对精准扶贫的研究最为集中，对预防、预警脱贫群体返贫以及如何返贫的研究相对较少。通过搜索有关文献，发现目前学界关于“返贫”问题的研究主要有以下几个维度：

(一)关于脱而返贫的诱发因素研究

丁军和陈标平指出，由富返贫现象的主要根源在于“主体、供体、载体”三者的不可持续性[7]52-57。郑瑞强和曹国庆认为，返贫的根源在于因灾、滞于发展、政策失灵和能力缺失[8]619-624。董春宇和栾敬东等认为，脱贫个体的脆弱性与经济贫困互为因果，在“扶贫、脱贫、再返贫”循环的背后，实质是地区经济发展落后和家庭经济基础薄弱[9]176-178。从以上专家学者的观点来看，基于中国现状，导致返贫的因素是多样的，而机制体制缺陷、思想观念落后、政策缺乏针对性等则是主因。

(二)关于返贫治理的对策路径研究

这一类研究目前在国内学界较多，如：罗利丽主张，形成政府、社会与帮扶受体全程参与的联动机制，提升产业扶贫的质量，增强造血功能，消除脱贫再返贫的可能[10]76-79。姬兆亮和戴永翔等基于协同治理理论，从概念分析出发，提出政府协同治理，克服体制变革障碍，实行开放式治理，从而实现政府由传统治理范式向协同治理路径转变[11]122-126。何华征和盛德荣主张，从心理改善、制度供应、经济发展、价值挖掘、民智教育五个方面来阻断贫困人口返贫。其中，心理改善是非常重要的一个帮扶环节。要加强发达地区与落后地区的交流互动，强化观念的输送[12]95-102。

(三)关于防返贫长效机制构建的研究

目前国内关于预警机制构建研究比较权威的观点有：包国宪和杨瑚基于对“事故链理论”和“突变理论”的研究。他们认为，返贫的发生有其内部机理，并且可能随着区域数据的变化而变化。脱贫群体的返贫也是这样，可能因为其中某一诱发因素的不断恶化而带来由富变贫的结果。他们从主体构成、支撑要件、预警程序三个方面进行了模型设计[13]123-130。他们的观点有新意且有应用性。另外，学者章文光认为，收入能力差和收入指标不达标，意外事故发生、自然灾害频发、重大疾病打击、经济发展能力低下、就业不稳定等是返贫的主要风险点。基于此，他认为，建立返贫风险预警机制、明确返贫认定标准、经常性关注脱贫群体的需求和动向，是防返贫的主要手段[14]68-69。还有，学者王文乐认为，全面小康的实现标志着我国绝对贫困现象得到了基本消除。但是，我国目前精准扶贫的脱贫基础并不牢固，具有较大的返贫强度。相对贫困现象将是我国长期存在的社会现象。因此，构建一个全方位的全面小康社会防返贫机制非常必要且紧迫[15]282-283。

通过以上梳理，可以发现：学界现有的关于返贫问题的研究，大多集中在返贫发生后如何治理的范畴，属于滞后型研究，而不太关注返贫的阻断与预警，对前期预防缺乏足够的关注与研究，且关于返贫预警机制构建的研究鲜有人涉足。阻断返贫、治理返贫的关键在于预防，这就需要建立针对性强、操作性强的返贫反馈及预警机制。返贫预警旨在加强对返贫的前期预防。如果预警机制合理科学，就能有效减少返贫现象的集中爆发，降低后期的治理难度。预警是一项基础性工程，实践层面要予以重视，理论层面也要加强创新与研究。

三、返贫现象的产生及演进机理

“事故链理论”认为，每个事故的发生并不是孤立的，是一系列事件的连接，是一个事件接着一个事件的“一连串事件”的组合。“事故链理论”多用于安全科学方面，也可用于阐释社会治理方面的问题，也能解释情况复杂的中国返贫问题。按照“事故链理论”，返贫的路径大致可以归纳为“管理缺陷-主体因素-直接原因-事故-损失”这五个环节。它们相互影响，联系紧密，形成一套完整的“多米诺骨牌”。其中的一个链条有坏点，就会影响下一个环节，最终导致整套机制运作受阻而彻底失灵。

1.“管理缺陷”环节 在“精准扶贫”背景下，为完成政治任务，基层施政者的压力很大。他们最大的工作动力来自完成指标。从结果来看，量的改变多于质的改造。他们并不注重从根本上解决落后地区的脱贫问题，在思想上存在着“管理缺陷”，这是最不应该的。扶贫理念、扶贫政策和资源配置是造成“管理缺陷”的主要因素。

近年来，在扶贫政策的执行过程中暴露出诸多问题。由于缺乏系统性且兼具灵活性的机制，政策短板比较明显。如：一些地区的扶贫政策，其本身的价值取向就有问题，为政绩仅热衷于“锦上添花”，没有真正做到“雪中送炭”；有些基层政府乐于放宽贫困人口限制，将非贫困人口纳入政策范畴，不愿先扶持相对最贫困的地区。又如，扶贫贷款政策的出台，可以解决各地农民的生产问题，对农户来说原本是一件好事。但是，扶贫贷款的门槛比较高，条件苛刻，于是出现了有好政策却难享受，资金到户率低，贫困群体受惠力度普遍不够等情况。目前，我国“精准扶贫”的资金主要来自中央财政。近年来，尽管财政专项资金有较大幅度的增长，但仍存在较大缺口，要真正实现全部人口动态脱贫，现有投入明显不足。

2.主体因素(即“工作或个人条件因素”) 在受到“管理缺陷”影响时，主体因素会反过来影响甚至强化“管理缺陷”。“工作条件因素”是指扶贫工作人员与扶贫机构组织。一方面，由于工作力量有限，扶贫工作量大、面宽，很容易出现乡镇管理层“缺位”现象；另一方面，大部分扶贫单位左右无法匹配、上下不成体系的组织系统，给扶贫工作带来了极大的不便。“个人条件因素”主要是指被扶贫对象因自身因素导致扶贫效益弱化，因能力问题不能同步跟进相关政策而导致负面结果发生。以上因素导致“扶贫管理缺陷”不断显现，并最终由“直接原因”环节导致返贫加剧。

3.直接原因 “直接原因”是返贫现象产生的关键环节。单一的扶贫“输血机制”不重视提升脱贫者发展产业的能力，只注重给钱给物。脱贫者仍然没有掌握先进的生产技能，其脱贫基础弱，一旦受到外界冲击，就会立刻返贫。

4.事故和损失 “事故”和“损失”是整个链条中的末端环节。如果受到前三个环节的共同影响，事故和损失的出现是必然的。其中，“事故”环节预示着脱贫群体将再度返贫或贫困程度进一步加深，或非贫困人口在动态标准之下沦为贫困群体，即广义上的返贫。“事故”一旦产生，就会把影响传导到下一个环节，产生社会成本和社会损失，意味着扶贫管理与政策的失败。“损失”一旦发生，即意味着社会系统将无法走出“年年扶贫年年贫”的怪圈，陷入靠财政不断救济的反复循环之中。久而久之，这种反复循环会变成各级政府难以甩掉的包袱。

“政策失灵-技能弱势-发展弱能-返贫”，“事故链理论”能够解释脱贫群体重新返贫的连续事件组合及后果。返贫现象的进程除沿着事故链逻辑线性演进之外，还可能会发生突变。法国数学家托姆的“突变理论”认为：用数学工具诠释系统突破的现象发生，如果给处于稳定部分的区域设置参数域，并使其随系统状态变化而变化，当参数达到某个特定限值时，系统状态就会出现突变。如果用“突变理论”来诠释脱贫返贫现象，我们可以把“脱贫返贫”看成是小康社会系统里的参数域，通过设计运动模型探析其规律。在小康社会系统里，由于构成社会体系的元素时时刻刻都在运动和变化，极限参数的出现，就有可能导致脱贫的“损失”，突变状态下的返贫很难有效预警和控制。

四、后小康时代防返贫预警机制的构建

解决脱贫问题只是小康社会建设的前提和基础。由于我国国情复杂，结构化贫困现象比较突出，前期脱贫标准比较低，返贫强度仍然比较大，小康的脆弱性问题必然存在。因此，后小康时代如何强本固基，扎牢小康线，是摆在中国政府和中国人民面前严峻的现实问题。绝对贫困可以通过绝对手段解决，而相对贫困在包括中国在内的世界各国始终存在。我们不应仅以某一固定标准为目标，不仅要关注绝对贫困的消除，还要关注相对贫困的存在，要积极预警和阻断相对贫困群体返贫。防返贫预警机制的构建是当下“精准帮扶”的前期工作。构建预警机制应从主体构成、预警程序和支撑条件等方面入手[16]154-162。

(一)防返贫预警机制的主体构成

防返贫预警机制的干预客体，狭义上是指在特定期限内已脱贫的对象，广义上包括脱贫群体、未脱贫群体、徘徊在贫困线附近的非贫困群体。主体构成包括干预主体、干预客体、干预手段、数据库、预警标准等方面。干预主体包括政府和社会力量。数据库是整个预警机制架构的核心部分，其技术层面已比较成熟。近些年，我国的信息技术水平不断提升，为精准扶贫、精准帮扶提供了强大的技术支持。但是，在防返贫措施方面，还缺乏有效的政策协调机制。由于干预手段的多元化，政策执行分割现象比较严重，社会力量参与脱贫攻坚和在帮扶过程中的“碎片化”现象较明显。在整合政府力量和社会力量以后，干预主体可以结合大数据平台的信息库数据，根据返贫的可能原因和强度，选择最有针对性的措施和手段进行有效干预。预警标准在整个架构中非常重要，是数据库对返贫对象进行判断的量化依据。干预主体既可以通过预警标准的单一关键指标进行判断，也可以通过多维贫困指标进行判断。

(二)防返贫预警机制的支撑要件

防返贫预警机制的正常运转不仅需要组织、保障、信息、应急等要素条件的支持，还需要协调一致的组织架构、快速应变的应急管理、及时跟进的信息管理、外部评估的保障条件等客观条件的支撑。

1.组织管理系统：职责明确、协调一致 为更好地引导防返贫工作机制正向运行，有效整合反贫困资源，避免多设组织而出现机构重叠，组织机构的设置应遵循“职责明确、简约效能”原则，以提升各层级事务的执行效率。防返贫预警机制的组织结构既要分工明确，又要高度协同，克服“九龙治贫”的分散局面，把“防返贫”当作扶贫来治，并能统一协调各项相关工作。

2.信息交流系统：客观完整、及时跟进 返贫信息的监测数据大多通过人工手段采集。既然是人工采集，就可能存在误差。因此，在误差的允许范围内必须坚持真实客观的原则。防返贫预警机制信息管理的基本要求就是“真实完整、及时跟进”，从采集到录入的整个过程力求做到“零误差”，并且要及时更新数据。数据分析的结果要及时反馈给帮扶对象，用精准的识别程序进行核实，以避免造成重复救济与资源浪费。防返贫预警机制采集的信息包括数据源情况、接受救济、使用贷款、家庭资产及居住条件等。在确认脱贫户达到永久性脱贫要求后，还应该继续对其进行定期观察，待情况稳定后再使其脱库。

3.应急管理系统：因户施救、快速应变 数据库采集和整理的数据信息应该分门别类地向核心管理部门上报。相关部门可以按已确认的预警级别制定相应的应急处理方案。按照“因户施救”原则，一旦发现某些脱贫对象有返贫苗头，相关部门就应该根据监测跟踪到的情况，立即运用多元化手段加以有针对性的干预和阻断。干预主体只有从受助对象的级别需求出发，在不同阶段给予受助对象不同的帮助，才能从源头上进行有效预防。

4.保障运行系统：内部兜底、外部评估 “内部兜底”是指根据各省区县脱贫地区的具体情况，合理分配兜底再扶贫资金和其他资源，以确保其真正脱贫，防止脱贫户的返贫。“外部评估”是指为确保防返贫治理工作的高质量运作，防止政策在推行过程中被变形执行，甚至虚假执行，委托权威专家、社会评估部门等第三方机构，对受助对象数据和政府管理数据从“采集到应急”进行全过程抽样调查和测评。防返贫预警机制的构建离不开外部评测与内部保障的双轮驱动，内部高能与外部开放是防返贫预警机制健康运行的关键。

(三)防返贫预警机制的具体运作

防返贫预警机制各主体以数据库为平台，既互相配合层层递进，又交错监测相互监督，对返贫群体进行有效干预。在对干预客体进行实时监控时，如果发现监测结果达到最低阈值，数据库就要及时将结果反馈给干预主体。干预主体则必须时时关注和跟踪干预客体。当警度上升为中级时，主体要根据客体的实际情况，以及数据库反馈给各干预主体的信息，制定相应的应急干预措施；当警度上升为高级时，主体要动用最高级别的干预措施，及时进行阻断，同时要注重工作的协同性与一致性。当然，返贫现象并非呈简单的线性变化。根据“事故链理论”，客体和管理的情况始终在变化，防返贫工作系统内的区域性数据也会随时发生突变。数据库将根据突变部位的严重程度、受损情况匹配干预手段，并及时提出干预建议。

总之，我国对扶贫攻坚的前期治理大都集中于后期干预，采用强势和多元协同治理的方式，效果显著。但我们应该清醒地看到“后治理”的弊端：应急性的处理，成本很高，存在的问题也不少。虽然，全面建成小康社会已圆满收官，但这并不意味着贫困现象在中国已经消失，在未来的一定时期内，我们还将面临相对贫困问题的长期挑战。尤其是受全球性疫情的影响，世界经济大滑坡已不可避免，我国的防返贫之路也将更加任重道远。返贫的先期预防是返贫治理的基础性工程。在“后小康”时代，预防返贫并构建完善的防返贫预警机制是“稳小康、清贫困”的重要制度建设。只有构建行之有效的防返贫预警机制，阻断脱贫后重新入贫，才能减轻后期返贫治理的难度[17]124-127。