小额信贷的扶贫效应探析：以安徽省寿县为例

常 伟， 马 帅

(1.石河子大学 经济与管理学院，新疆 石河子 832000；2.中国建设银行蚌埠分行，安徽 蚌埠 2230000)

一、研究背景

贫困是经济发展不均衡的集中表现，经济发展领域的不均衡如果不加以调控会加剧社会矛盾，并有可能带来十分严重的社会经济后果。金融贫困以及金融资源的配置不均衡是导致收入差距拉大、贫困人口缺乏发展机会的重要原因之一。政府及社会公益性组织开展的金融扶贫将会产生显著扶贫效应。金融扶贫通过向贫困地区或贫困人口注入金融资源，进而缩小区域或者不同人口群体的收入差距，能够起到抑制贫困的效果。就现实而言，金融扶贫效果的发挥离不开实体产业发展，通过“金融+实体产业”“金融+项目”等形式促进贫困地区的贫困户脱贫致富。反之，产业扶贫、教育扶贫、社会保障扶贫等相关措施如果离开了金融支持，也有可能举步维艰。

金融扶贫的形式主要有如下三种：一是给予贫困地区更多金融支持，通过为相关企业或者其他有项目的组织提供金融便利，解决贫困地区融资困难的问题，这种金融扶贫规模和贷款金额较大，并存在正外部性，可以促进区域整体经济发展；二是为具有较强带动穷人致富能力的企业提供金融优质服务，让这些企业能够经营下去，并通过政府给予的金融优惠政策，帮助更多贫困人口就业；三是为具有金融需求的贫困户提供金融帮扶，使其在生产经营方面获得增收，这种帮扶方式数额小，瞄准的目标更加精准，是一种直接金融帮扶。小额信贷主要强调向贫困弱势群体和低收入阶层提供小规模金融服务，与普惠金融既相互联系又相互区别[1]。在发展中国家，农户的小额信贷对部分农户的经营、生产有重要作用[2]。源于20世纪70年代的孟加拉国的小额信贷扶贫模式，便属于第三种金融帮扶。孟加拉国经济学家尤努斯教授通过Grameen Bank实施小额信贷扶贫，并在世界范围内产生影响，获得了“穷人的银行家”的美誉，并因从社会底层推动经济和社会发展贡献而获得2006年诺贝尔和平奖。

我国政府一直推行金融扶贫措施，三种金融帮扶路径均曾尝试并取得良好效果。20世纪90年代初，我国开始试点小额信贷，到现在已走过20多个年头[3-4]。这期间小额信贷的运营模式在资金来源、管理模式、经营主体、瞄准目标等方面都有所变化，小额信贷的概念也变得较为混杂，本文所指扶贫小额信贷是专门为2014年以来建档立卡贫困户获得发展资金而量身定制的扶贫贷款产品，是精准扶贫开展以来一项具有针对性的帮扶措施。有研究表明，与正规信贷机构相比，小额信贷机构更接近借款人的社会网络，并在其甄别、监督客户以及实施合约的过程中更能发挥这种优势[5]。在精准扶贫背景下扶贫小额信贷的运行有何特点、贫困户获得的帮扶效果如何及可能存在的困境等等，这些问题的解答对于扶贫小额信贷扶贫政策效果的完善、进一步促进贫困人口增收具有重要意义。

本文拟结合安徽省寿县等地扶贫小额信贷运行经验，考察扶贫小额信贷的实践现状、扶贫效果和特点，运用相关贫困和金融理论阐释当前其运行的可持续发展困境及其形成的原因，最后得出结论并提出解决小额信贷发展困境的相关政策启示。

二、寿县经济发展及小额信贷运营概况

(一)经济运行及扶贫概况

寿县位于安徽省中部、淮河中游南岸，隶属于淮南市，东与淮南市区和合肥长丰县相邻，西与凤台县、霍邱县相邻，合肥新桥机场建于寿县南部高刘镇。寿县国土面积2986平方公里，2020年地区生产总值(GDP)223亿元，其中第一产业增加值55.5亿元，第二产业增加值56.4亿元，第三产业增加值110亿元。三次产业结构为24.9：25.3：49.8，其中工业增加值占GDP的比重为18.8%。全县年末常住人口83.85万人，全年常住居民人均GDP达23576元(折合3418美元)。2020年实现财政收入24.1亿元，其中地方财政收入17.4亿元。总体来看，经济发展水平处于全省中下游。就金融发展而言，2020年末全县金融机构各项存款余额416.3亿元，金融机构人民币各项贷款余额323亿元，金融机构存在比为77.59%。

就地理位置而言，寿县位于大别山北麓余脉，北濒淮河、西界淠河、南依江淮分水岭，东、南、西三面地势较高，北面地势低洼，向淮河倾斜；每逢夏秋雨季，山洪暴发，形成涝灾；雨少时又常常出现旱灾。境内土地，结阜成岗，聚水成渊，自古多涝易旱。为克服旱涝灾害，春秋时期楚国名臣孙叔敖在楚庄王十七年(公元前597年)左右主持修建了我国最早的蓄水灌溉工程——芍陂。尽管如此，承接着大别山区4200平方公里地面径流的寿县，60%的耕地、70%的人口长期处于水患威胁之下，特殊县情成为当地人民群众财产安全以及广大人民群众脱贫致富的最大威胁[6]。

寿县是国家级贫困县、大别山连片特困地区片区县，集革命老区、沿淮行蓄洪区和江淮分水岭地区于一体，2014年建档立卡贫困村72个，建档立卡贫困户5.5万户、13.33万人，分布在269个村(街、社区)，贫困发生率为10.2%。贫困人口绝对数、贫困人口发生率长期位居全省前列，脱贫攻坚任务较为艰巨。经过艰苦努力，到2018年底，寿县有7716户14462人口未实现脱贫，2019年底1509户3411人，72个贫困村全部出列，贫困发生率降至0.27%，实现贫困县高质量退出。

贫困户致贫原因主要是因病致贫、因学致贫、缺资金、缺技术等，其中因病致贫比例较高达44.8%，疾病、残疾又会进一步导致缺劳动力、缺资金和技术。自习近平总书记提出精准脱贫攻坚战以来，全县领导高度重视扶贫问题，寿县率先在安徽省出台了产业发展导则、特色种养业补贴办法，对贫困户发展产业给予了奖励扶持，真正做到了“真扶贫、扶真贫”，多次受到国务院、农业农村部、安徽省政府等部门的认可，寿县产业扶贫的做法，还被农业部调研组确定为“寿县模式”[7]。

(二)寿县小额信贷运行概况

2014年国务院扶贫办、财政部、人民银行等五部门联合发布《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》(国开办发〔2014〕78号)，该文件推动了政府主导型小额信贷在精准扶贫中的运用，同时也鼓励地方政府采取“以社带户、以企带村”的方式，组织贫困户以扶贫小额信贷入股等形式参与扶贫特色优势产业建设，以拓宽贫困户获得贷款的途径。扶贫型小额贷款创新模式在全国蔓延，成为带动贫困户增收的重要举措。寿县是安徽省扶贫小额信贷运作较规范的地区之一，其产业带动发展模式是全国扶贫小额信贷的缩影。

农村商业银行是发展扶贫小额信贷的主力军，也是直面县域、服务“三农”的金融主力军[8]。寿县农商银行始终坚守“支农支小”的市场定位，坚持服务地方经济发展的经营宗旨，主动践行金融企业的社会责任，通过实地走访对接、加大信贷支持、主动减费让利、加快模式创新等举措，全力支持乡村振兴战略，2020年1月至11月底，共向206户县域中小微企业发放了425笔23.07亿元贷款，以实际行动践行县域金融主力军的责任与担当，并于2020年11月21日荣获“2020中国农村金融服务乡村振兴优秀金融机构”称号。

在地方政府扶贫干部帮助下，小额信贷显著增加贫困户的收入。根据贷款使用的两种方式，即自用和入股分红，在政府等相关部门的监管下，贫困户收益较为稳定。在寿县寿春镇调研中有一贫困户，户主是位单亲母亲，抚养两个分别上高中和小学的孩子，还患有慢性病，属于弱劳动力，利用在当地的农村商业银行贷款2年期5万元小额信贷，购买设备经营了一家中医推拿馆，年收入达三万多元，使其生活和孩子教育有了保障，银行贷款预期也能顺利偿还。这是贫困户在拥有较好的知识和技术下，充分利用贷款并实现增值。贫困户若将贷款用于入股合作社、企业，每年能拿到分红3000元左右，分红所得直接转账到每位贫困户的银行账户上，方便快捷且有扶贫干部保障，使贫苦户获得一项重要福利收入。对于不同的贫困户，小额信贷的扶贫效应不一致，其中贫苦户的信贷需求强度是最重要的影响因素之一。

三、寿县小额信贷运行特点

(一)地方政府主导，多个主体相互配合

在扶贫小额信贷的实际运行中，牵连的利益相关主体较多，主要包括地方政府、人民银行、农村商业银行、相关企业和合作社、贫困户、保险公司等。地方政府是扶贫小额信贷的主要牵头人，在政绩考核的动力下，地方政府需要通过发展小额信贷给予贫困户相应的优惠、福利政策，增加贫苦户收入以帮助他们顺利脱贫。但贫困户存在无组织、无产业等问题，为增加贫苦户资本繁殖能力，相关的企业及合作社等组织与政府合作带动贫困户脱贫；人民银行实施再贷款和监管，防范贷款的信用风险、解决商业银行资金匮乏、融资成本高问题；保险公司可转移扶贫型小额信贷的经营风险。扶贫小额信贷由地方政府主导，商业银行、人民银行和企业等多个主体相互配合，保障寿县扶贫小额信贷的顺利开展，解决了贫困户收入微薄及由贷款伴生的风险等相关问题。在这种模式中，既有科层管理，又具有市场的商业化运作，是创新型的“政府+金融机构+企业”扶贫小额信贷。

(二)以产业带动模式为主，两种模式并存

扶贫小额信贷是商业银行给贫困户的无担保、无抵押政府贴息贷款，其数额在5万元以下、期限在3年以内，其运作模式主要有两种，一种是直接型，另一种是间接型，又分别称为贷款自用模式和产业带动模式。直接型资金的使用者是贫困户，扶贫小额信贷用途不可将其用于建房子、买车等消费性支出，而只能用作生产经营活动，一般贫困户通过发展地方特色种养业、做生意等获得增收。当贫困户自身无法利用资金，但是具备了一定的劳动能力，便可以选择第二种模式，间接型扶贫小额信贷其资金的使用者通常是企业等组织而不是个人，贫困户在银行贷款，以合作经营的方式间接发展产业。这种合作经营的方式指贫困户入股合作社、企业等生产经营性组织，每年获得分红增收，同时政府部门规定5万元的入股金额每年分红不得少于3000元。

在具体操作上，首先摸清全县新型经营主体的底数，将有带动力、诚实守信的带动主体摸排出来列在名单上，然后使具有贷款资格的贫困户先与商业银行签订协议，再与带动主体签协议。在贫困户与带动主体的连接上主要采取就近原则，即本乡镇的贫困户入股本乡镇企业、合作社，本村的贫困户首先和本村的带动主体合作，这样也可以满足贫困户在家附近能就业问题，他们通过投工投劳，获取工资性收入。这种方式使带动主体和贫困户形成了良好的利益联结机制，且这种模式使得贷款能够集中管理，目前寿县的扶贫小额贷款以这种模式为主。

(三)以牺牲商业性来追求高覆盖率

小额信贷的发展面临商业性和福利性的矛盾，在精准脱贫攻坚战下，地方政府面对精准脱贫的行政压力和中央财政大力支持诱导，推动扶贫小额信贷覆盖面的增加，扶贫小额信贷的发展主要沿着福利性方向前进。据安徽大学中国三农问题研究中心对安徽省多个地方的调研走访发现，在精准帮扶措施中，扶贫小额信贷帮扶措施十分常见，除部分年老体弱的贫困人口(60岁以上)积聚村和信用较差的地区覆盖面较低以外，其他地方的帮扶覆盖面均较高。如在2018年寿县寿春镇寿滨村随机走访的12个贫困户当中，具有小额信贷帮扶措施的有8户，其中贫困户自用有2户，入股企业或合作社的有6户，该村是贫困村，小额信贷措施可能会相对普及。据安徽省扶贫办2018年公布的数据显示，安徽省小额信贷贷款总金额已高达271.19亿元，贷款人数63.2万余人。扶贫型小额信贷的两种模式并存，第二种间接扶贫模式是中国独特的由政府主导的小额信贷运行模式，其大大提高了扶贫型小额信贷的适用范围。寿县政府为提高小额信贷覆盖面而出台了扶贫小额信贷覆盖率奖惩制度，主要包括：在规定时间内完成本村全年贷款额累计任务，并且完成户贷率在50%以上的村，每户奖励村100元，户贷率超过50%的，每超1户，再奖励村300元；户贷率没有达到50%的村，不予奖励，同时每差1户，处罚村100元。这种制度大大激发了扶贫干部采取扶贫小额信贷措施的热情。

(四)新型农业经营主体与贫困户实现共赢

寿县自2016积极鼓励发展“贫困户+新型农业经营主体”的“分贷统还”产业带动模式，充分发挥农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和专业大户等新型经营主体的扶贫带动作用。地方政府采取这种模式除了因为这些带动主体可以增加贫困户收入、是贷款的需求者，还因为这些带动主体也是政府扶持的对象，是政府经常关注的群体，在合作交易方面存在信息优势。2018年寿县共选出1000个带动主体，主要是农业产业化龙头企业、农民专业合作社和家庭农场，也包括一些工业服务型企业。其中以寿县金源食品有限公司和绿康果树种植专业合作社较为典型。

安徽省金源食品有限公司地处寿县瓦埠镇街道，成立于2003年，注册资金7100万元，主要经营水产品加工及水产品采购。2017年瓦埠镇60户贫困户利用扶贫小额信贷入股该公司，入股时间3年，贫困户每年可获得分红3000元。绿康果树种植专业合作社位于寿县寿春镇九龙村，成立于2001年，注册资本460万元，主要经营水果种植及果树苗采购、化肥销售等，该社常年用工100人以上，优先为贫困户提供就业岗位。2017年29户贫困户通过小额信贷贷款入股合作社，共获入股分红5.46万元。这两个带动主体的共同点主要包括：一是可以带动地方贫困户就业或者发展特色产业。金源食品公司通过采购贫困户养殖的水产品，解决贫困户发展产业的销售问题，而绿康果树种植专业合作社采购贫困户种植的果树苗，缓解了他们收入低问题，增加了贫困户但有劳动意愿人口的工资性收入。二是都是新型农业经营主体，是政府支持农业现代化发展重点支持对象，他们通过吸纳本乡镇几十位贫困户的小额信贷，拥有了购买先进生产、加工设备，扩大了生产规模，一定程度上增加了生产和经营效率。三是具有完善的治理体系和可持续的盈利能力，为贫困户每年获得6%以上的股金分红提供保障。总之，这种模式既缓解了贫困户无收入的难题，也解决了新型农业经营主体融资难、融资贵、无法扩大生产规模等问题，使带动主体和贫困户获得双赢。

四、小额信贷的发展困境

(一)缺乏产业支撑致使小额信贷异化

寿县在安徽经济发展属于中下游地区，乡村集体经济薄弱，常年在外务工人员近50万人，只为寻求更好的工作就业机会，而被农村束缚住的多是贫困户。在产业极其落后的情况下，依靠困难群体和小额信贷实现乡村产业兴旺是很不现实的。困难群体难以发展好乡村产业与其致贫原因相似，最主要的原因就是人力资本缺乏。从建档立卡贫困户致贫原因的分析来看，主要是因病、因残、因学、缺劳动力等，其中因病、因残的贫困户高达68.32%，这些困难群体劳动能力较弱甚至缺乏劳动能力，即使他们获得了小额信贷支持，也无法将其投向生产经营活动。另外，贫困户大多学历较低，一辈子以种地为生，缺少其他方面谋生技能，发展产业面临的困难可想而知。如果不切实际地要求其从事创业活动，失败的概率很大。

除人力资本缺乏外，很多贫困户致贫原因多样，不仅有能力贫困，也有权利贫困、心理贫困等因素，致使其即使获得小额信贷支持也不见得就一定可以增收致富。有研究表明，由于缺乏贷款需求，有劳动能力但处于最低收入水平的贫困农户仍难以有效利用扶贫型小额信贷，不能指望仅仅通过提供小额信贷服务就可以解决贫困农户的发展问题[9]。在乡村缺乏产业、贫困户缺乏人力资本的背景下，扶贫小额信贷运行模式发生异化，通常做法是依靠城镇产业带动贫困户脱贫，贫困户将扶贫小额信贷的使用权转让给城镇涉农企业或劳动密集型轻加工企业，换取分红与就业机会，将金融帮扶方式异化成“户贷企用”“户贷社用”，从而实现贫困户“转移性收入”而非“生产经营性收入”的增加，这种异化尽管使得使帮扶受益面有所扩大，但却是行政干预的结果，不仅资金配置效率可想而知，一旦经营面临较大困难，困难群体的处境可能因此雪上加霜，面临更大的风险。

(二)借贷户以及借贷企业还款积极性不高，存在信用风险

小额信贷在我国已推行20多年，2002年全国农村信用社系统曾对农户开展小额信贷工作，2004年全国90%的农村信用社都开办了小额信贷，近2亿农民得到支持，但农村信用社由于不能及时收回贷款而形成巨额不良资产，致使小额信贷以失败告终[10]。小额信贷的较高信用风险，是地方政府、人民银行和商业银行都无法逃避的现实问题。在精准扶贫过程中，扶贫小额信贷的风险主要源于以下几点：一是农民，尤其是贫困户文化程度较低，家庭收入来源少，受自身条件的制约，对金融知识缺乏了解，对金融知识认知不足，对负债发展认识有偏差，贷款还款积极性不高[11]。一些地方还存在着“以公开借贷为耻”的面子文化，人们认为借钱是不光彩的、低人一等的事情[12]。

不仅如此，有些人认为贷款是政府给予的福利，在缺乏约束机制的情况下增加了银行等金融机构的不良贷款率，而贫困户因文化素质较低，对贷款及相关法律法规的认识不到位，增加了商业银行与贫困户的信息交流成本，一旦出现逾期等问题就会因此束手无策。接受贫困户入股的企业、合作社或者新型农业经营主体自身实力有限、资金不充足、发展能力有限，考虑到其所从事的生产经营项目面临自然风险和市场风险，一旦运营不善出现违约的概率很大。此外，部分帮扶干部和帮扶责任人对于小额信贷缺乏风险管理意识，在没有行政压力和激励机制的情况下，对农村商业银行信用风险的防控责任感不强。据调查，寿县小额信贷贷款规模虽然较大，但贫困户贷款自用的比例并不高，多数地区发展成为扶贫产业带动的“分贷统还”模式，这在一定程度上形成了事实上的软预算约束。在这一模式下，商业银行小额信贷信用风险主要由企业、合作社和新型农业经营主体来承担，因此不仅需要对借入小额信贷的农村居民加强管理，对于这些负有帮扶任务、接收贫困户入股的企业、合作社，做好风险防控工作同样也很重要。尽管脱贫攻坚任务已经告一段落，但使得如果小额信贷在管理和运营过程中缺乏硬预算约束，那么就有可能带来资源上的低效率配置，甚至是错配，从而给乡村振兴和农业农村高质量发展带来消极影响。

(三)商业银行在实施小额信贷中盈利及定位困难

贫困户居住分散，距离金融网点较远，加之借贷双方信息不对称，使得扶贫小额信贷的融资和管理成本比一般商业贷款高。商业银行参与小额信贷不是主动的选择，而是在地方政府的干预下，农村商业银行不得不承担扶贫小额信贷的重要责任，农村商业银行、农村信用社由于历史渊源、地域优势、企业发展目标等原因，成为实施小额信贷最重要主体。这不仅会导致农村商业银行的产权不清晰，股东大会形同虚设，不能作出独立、商业化的决策，也有可能会导致政府与商业银行形成事实上的软预算关系，致使商业银行不能自负盈亏，在追求利润方面缺乏激励，一旦出现亏损，政府不得不兜底买单。尽管农村商业银行需要承担社会责任，但它要维持长期健康经营，就必须将追求利润放在首位，如果其在商业银行与政策性银行之间摇摆，无法做到清晰且合理的定位，将危害农村商业银行的盈利可持续性和小额信贷供给的可持续性。这同样也是乡村振兴和农业农村高质量发展过程中需要面临和解决的重要问题。

五、结论与对策启示

综上所述，扶贫小额信贷尽管是寿县，乃至全国扶贫的重要措施之一，有地方政府主导和多个主体相互配合、以产业带动模式为主且两种模式并存、靠牺牲商业性来追求高覆盖率和新型农业经营主体与贫困户实现共赢等特点，发挥了良好的帮扶作用。但仍需面对贫困户缺乏产业支撑而导致扶贫小额信贷异化，贫困户还款积极性不高而引发的信用风险、商业银行盈利缺乏激励等问题，这些困难使得小额信贷难以产生“造血”功能和自主发展能力。本文对策启示如下：

一是解决乡村无产业、扶贫小额信贷无法发挥作用的尴尬。在乡村振兴过程中，人力资本匮乏是制约乡村产业发展的重要原因。对于缺乏劳动力的困难农户而言，应当考虑运用小额信贷等金融手段，继续加强对困难群体的健康投资和技能培训，不断向农村人力资本投资，为产业发展打下良好的人才基础，促进人力资本和金融资源的有机结合。与此同时，还要出台政策吸引更多高素质人才回乡就业创业，利用乡村能人发展的溢出效应推动困难群体摆脱困难状态，发挥农村小额信贷的积极作用，发挥乡村种养大户、专业合作社、相关企业的产业带动作用，完善带动主体和贫困户的联结机制。地方政府根据地方资源禀赋条件，有序引导村民发展特色产业，如经济作物种植、特色旅游等，同时加强对产业品牌的宣传建设，以此促进乡村振兴，尤其是乡村产业振兴。

二是完善扶贫小额信贷信用风险管理。首先，针对困难群体，要加强金融知识和法律知识宣传教育，增加其对扶贫小额信贷相关措施及政策法规的认识，减少因信息不对称而带来的风险问题。其次，注意做好企业、专业合作组织经营风险防范化解工作问题，尤其是农业企业面临的自然风险和市场风险，并构建良好的信用风险评价体系、政府贷款准备金和保险机构参与的风险分担机制，对于信用风险评级较差的生产经营组织需给予重点监督和分担风险措施。最后，加强对于相关蹲点干部和相关帮扶责任人的培训工作，尤其是金融知识培训教育工作，建立科学、合理的奖惩制度，避免蹲点干部与困难群体“合谋”逃避债务，对于一些工作不到位或者恶意逃避债务的党员干部要依法予以处理，并追究相应责任。

三是进一步推动农村商业银行市场化发展。针对农村商业银行定位不清晰问题，需要明确商业银行和政策银行的职责。地方政府应减少对地方性商业银行的过度行政干预，遵从银行市场化资金配置原则，激发商业银行自生发展动力。小额信贷的经营成本需要得到合理控制，进一步加强商业银行参与农村金融的自愿性。应将政府贴息及时转入商业银行，降低银行流动性风险问题，同时人民银行对商业银行给予更多的再贷款等优惠政策，降低商业银行的经营成本。