高校职务犯罪案件查办协作配合工作机制研究

苗道华

（河南城建学院 法学院，河南 平顶山 467036）

自2018年3月全国人大通过《监察法》后，我国在四年时间内制定了《公职人员政务处分法》《监察官法》《监察法实施条例》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等多部法律、法规、规章和规范性文件，修改了《刑事诉讼法》，建立了国家监察体制法律体系，为有效查处职务犯罪案件基本上扫清了制度障碍。根据《监察法实施条例》第41条①规定，高校中从事管理的人员也在监察机关监察对象范围之内。面对高校纳入国家监察对象的公职人员这样一个庞大的群体，且近年来高校腐败案件多发，高校纪检监察体制改革稳步推进，高校职务犯罪案件查办协作配合工作呈现强化态势，但目前尚无一篇专门研究文章，大多是在其他文献中略有提及，理论研究尚显滞后，亟须加强。

一、高校职务犯罪案件查办协作配合工作现状

根据《宪法》第127条第2款②规定，办理职务犯罪案件，监、公、检、法等机关应协作配合、互相监督制约，《监察法》第4条作出完全一致的规定。2021年1月22日，赵乐际在十九届中央纪委五次全会强调，要研究制定查办党员和公职人员涉嫌违纪职务违法职务犯罪案件协作配合办法［1］。中共中央办公厅《关于转发中央纪委国家监委等〈查办党员和公职人员涉嫌违纪职务违法职务犯罪案件协作配合工作机制〉的通知》（中办发〔2021〕38号）出台后，高校职务犯罪案件协作配合工作有章可循。

（一）与公安机关协作现状

公安机关作为重要的刑事司法力量，在办理职务犯罪案件时，监察机关需要公安机关提供必要的协助。一是技术调查措施的协助。根据《监察法》第28条③规定，对高校领导人员采取相关的诸如电话监听、电子监控、拍照或者录像等措施必须由公安机关执行实施。二是搜查的协助。根据《监察法》第24条第3款④规定，监察机关认为需要搜查时，可以请求公安机关予以协助配合。三是发布通缉令、限制出境的协助。根据《监察法》第29条⑤、第30条⑥规定，当高校领导人员涉嫌职务犯罪在逃，监察机关决定通缉的，由公安机关发布通缉令进行通缉；监察机关认为被调查人有逃匿境外风险的，可以由公安机关协助采取限制出境措施。四是留置的协助。根据《监察法》第22条⑦、第43条第3款⑧规定，具备一定情形的可以由公安机关协助采取留置措施。在办理案件过程中，互相配合移交案件线索，相互制约采取相关协助措施。

（二）与检察机关协作现状

《监察法》创新了职务犯罪的“调查—起诉—审判”模式［2］。在具体实践中，当高校领导人员涉嫌职务犯罪，监察机关与检察机关之间工作的协作配合形式一般有两种模式。一是接力流水线模式。此种模式的法律依据是《监察法》第45条第4项⑨规定。根据调查情况，若不涉嫌职务犯罪，则给予相应纪律处分或者政务处分；若涉嫌职务犯罪的，移交检察机关进入司法环节。二是主次配合模式。此种模式的法律依据是《监察法》第34条第2款⑩等相关规定，检察院可以管辖14类职务犯罪，但实践中一般以监察机关调查为主，检察机关调查为辅。

（三）与审判机关协作现状

1.相互配合关系

主要体现在证据调取与审查的配合。根据《监察法实施条例》第229条⑪规定，监察机关对于审判机关在审理案件时要求补充的证据材料，监察机关根据检察机关书面要求应当及时补充、修正或者解释；监察机关对于审判机关在审查证据时，要求就证据收集的合法性问题进行说明，监察机关要配合审判机关的审查。此外还有线索的移送配合，根据《监察法》第34条⑫规定，审判机关发现问题线索，应当由监察机关依法调查处置，这种配合是相互的。

2.相互制约关系

监察机关和审判机关之间的制约关系具有双向性［3］。根据《监察法》第33条第2款、第3款⑬规定，审判机关可以运用非法证据排除规则，对监察机关提供的不符合刑事审判证据要求和标准的证据予以排除，从而达到制约监察机关的目的。

二、高校职务犯罪案件查办协作配合工作机制存在的问题

（一）对监察权认识不足，存在消极配合的现象

监察权在党和国家监督体系中具有权威性、全面性和基础性［4］,表现出多功能、高效率、一体化的趋势［5］，形成统一高效的监督权［6］。具体实践中，在办理高校职务犯罪案件时，相关部门由于对监察权认识不足，思想认识存在误区，在行动上就会产生消极配合的现象，具体表现如下。

1.认识不深刻

由于对监察机关的性质和职能认识不够，对监察权的概念、地位、作用和意义缺乏足够的认识，理解不透彻，把握不准确，导致在具体办案过程中，其他部门认为无须插手、不会协作，或者不敢协助，甚至不愿协助。

2.形不成合力

监察机关在办理高校职务犯罪案件的过程中，由于干部管理权限不同，在发现线索时，当地监察机关没有管辖权，需要上级主管单位监察机关启动相应调查程序，上级单位基于这样或者那样的原因可能启动程序不及时，存在消极配合情况，导致工作无法形成合力。

（二）协作机制不够完善，程序性规定亟待细化

1.公—监协作机制不完善

一是线索移交协作机制不完善。如在线索移交时，是移交给监督检查部门，还是移交给审查调查部门，亦或是移交给纪检监察部门，尤其是在某一部门深入调查后，因为没有进一步健全问题线索重新归置、案情持续交换与信息对称交流机制，导致协作配合没有真正形成合力。二是公—监协作程序亟待细化。现有法律规定虽然提供一定的依据［7］，但没有建立健全查办协作配合具体程序，如监察机关提请公安机关协助的申请程序、公安机关回复流程等。

2.检—监协作机制不完善

一是检—监协作机制的立法不完善。《监察法》第33条⑭列举式地规定了六种证据种类，《刑事诉讼法》第50条⑮规定司法机关收集的八种证据种类，虽然在《监察法实施条例》第59条、《办理职务犯罪案件工作衔接办法》第3条第1项都作出了与《刑事诉讼法》完全相同的规定，但在国家法律层面仍然不一致不协调。二是检—监协作机制的程序不完善。虽然《监察法》第45条第4项⑯规定了监察机关调查结束后向检察机关移交案卷材料、证据等，但规定的内容不具体、程序衔接不明确，如移交时没有统一的法律文书格式，在办理高校涉嫌职务犯罪案件时指导性和可操作性不强。三是检—监协作机制的规则不统一。比如二者认定从宽处罚制度条件不统一，《监察法》第31条⑰、第32条⑱规定与《刑事诉讼法》第15条⑲规定不一致，会导致适用从宽和认罪认罚不一致。

3.法—监协作机制不完善

一是协调配合的理念产生冲突。一般而言，侦查结论对审判结果不应具有预断效果［8］，但出现了“监察中心主义”态势和倾向，在查办高校职务犯罪案件时，根据《监察法》第34条第2款⑳规定以监察机关为主进行调查，但在实际过程中，二者的相互配合作用表现得过于充分，相互制约作用发挥不够。二是协调配合的程序亟须规范。如监察机关移交证据时一般不移交同步录音录像，《监察法》《刑事诉讼法》也没有对监察机关调查人员出庭作证做出强制性的义务规定，程序上的缺乏、制度性的缺失导致审判机关在高校涉嫌职务犯罪案件时，没有恪守非法证据排除中的证明责任规则，以证据二性审查来替代证据三性审查，由此导致非法证据排除规则在职务犯罪案件中的制度失灵。此外，还存在法法衔接不够顺畅、纪法衔接不够贯通的情况。这里的法法衔接主要是指《监察法》与《刑事诉讼法》之间衔接不够顺畅；纪法衔接不够贯通方面还存在认识不清、理解不深的问题，不能正确厘清纪法边界，“两条腿走路”还不够顺畅。

三、健全高校职务犯罪案件查办协作配合工作机制的路径选择

（一）树立新时代法治反腐理念

1.准确把握监察机关的政治定位

监察机关是党和国家机构体系中唯一的专责机关［9］，其性质和地位也根本不同于行政机关、司法机关。监察机关要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，深入贯彻落实习近平法治思想，牢牢把握监察机关的政治属性和政治定位开展工作，进一步强化政治责任、提高政治能力、守牢政治底线，不断推动监察体制改革全面深化，把制度优势充分转化为治理效能。

2.准确把握监察权监督执法属性

监察权的定位是国家监察体制改革持续深化进程中的核心命题［10］。在综合国情和历史传统基础上成立监察机关，独立行使监察权［11］，建立中国特色的监察制度。监察权自成立之日起，最主要的职责是反腐败，但这并不是监察机关的全部职责，将监察权定位为对公权力和公职人员实施全覆盖监督，更符合监察权的本质属性。

3.坚持纪法贯通，有效衔接司法

纪法贯通主要是指监察法和党规党纪之间的贯通，法法衔接主要是指监察法与刑事诉讼法之间的衔接。习近平总书记指出要“健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，把适用纪律和适用法律结合起来。”［12］聚焦纪法贯通、法法衔接深化改革，形成执纪执法合力。严格执行监督执纪工作规则，确保纪检监察权力规范运行。

（二）健全案件查办协作配合机制

1.健全立案管辖中衔接协作机制

一是线索移交的衔接协作。对高校问题线索应当按规定移送纪检监察机关，对于政法机关、司法机关掌握的有关材料中反映的情况对监察机关开展工作有一定参考价值的，也应当一并移送监察机关；监察机关也应当及时向有关部门移交相关问题线索。应建立科学的问题线索研判分流机制，统筹协调分类处置，统筹问题线索的归集与分流，建立线索相互移交的监督机制。二是关联案件的衔接协作。关联案件是指两个以上的办案机关都有权管辖的案件［13］。应参照《刑事诉讼法》所确立的原则，确定“分别立案”“主罪为主”原则［14］，按照关联案件中主罪确定管辖机关，以有效克服“监察中心主义”倾向，达到协作配合，提升办案质效。三是提级管理中的衔接协作。根据《监察法》第16条第2款㉑提级管理、第17条第2款㉒报请提级管理的规定，破解“熟人社会”监督难的现实窘境。面对职务犯罪行为呈现出智能化、团队化和更加隐蔽化的特点［15］，排除地方保护主义、权力以及人际关系干扰［16］，维护监察案件办理的公平公正，维护监察机关案件办理的权威性和公信力。

2.健全调查过程中程序衔接机制

一是强制措施的衔接协作。可以参照《刑事诉讼法》立法模式，将监察机关的强制措施梯度化［17］，建构完整的羁押性和非羁押性的强制措施体系。二是证据转化的衔接协作。可以参照《刑事诉讼法》规定的证据转化的方式，即“行政—司法”模式。全程录音录像证据的留案备查也应修改为“随案移送”制度。

3.健全审查起诉中程序衔接机制

一是强制措施的衔接配合。基于羁押必要性原则和比例原则的考虑，检察机关根据《刑事诉讼法》第170条第2款㉓规定，应当在拘留后的十日以内作出是否采取强制措施的决定；根据《刑事诉讼法》第172条㉔规定，一般在一个月内作出是否移送起诉的决定。二是补充调查的衔接配合。建立留置与强制措施无缝对接制度，对于退回补充调查的案件，应该由检察机关决定是否采取强制措施以及采取何种强制措施。

4.健全审判过程中程序衔接机制

“要使裁判结果得到人们的认可，裁判者必须确保判决过程符合公平、正义的要求。”［18］在监察机关与审判机关的程序协调与衔接问题上，一是在证人出庭方面，《监察法》应作出明确规定，审判机关认为确有必要，也可以依照职权直接决定通知证人出庭。二是在调查人出庭方面，可以参照《刑事诉讼法》第57条第2款㉕规定，审判机关通知其出庭说明情况。

注释：

①《监察法实施条例》第41条：监察法第十五条第四项所称公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位中,从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。

②《宪法》第127条第2款：监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。

③《监察法》第28条：监察机关对职务违法有权采用技术调查措施。但是必须由公安机关予以执行。

④《监察法》第24条第3款：监察机关需要搜查时可以请求公安机关配合。

⑤《监察法》第29条：依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。

⑥《监察法》第30条：监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的，应当及时解除。

⑦《监察法》第22条：被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

⑧《监察法》第43条第3款：监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。

⑨《监察法》第45条第4项：对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。

⑩《监察法》第34条第2款：被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。

⑪《监察法实施条例》第229条：在案件审判过程中，人民检察院书面要求监察机关补充提供证据，对证据进行补正、解释，或者协助人民检察院补充侦查的，监察机关应当予以配合。监察机关不能提供有关证据材料的，应当书面说明情况。人民法院在审判过程中就证据收集合法性问题要求有关调查人员出庭说明情况时，监察机关应当依法予以配合。

⑫《监察法》第34条：人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。

⑬《监察法》第33条第2款、第3款：监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。

⑭《监察法》第33条：监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

⑮《刑事诉讼法》第50条：可以用于证明案件事实的材料，都是证据。证据包括：（一）物证；（二）书证；（三）证人证言；（四）被害人陈述；（五）犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；（六）鉴定意见；（七）勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；（八）视听资料、电子数据。

⑯《监察法》第45条第4项：对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。

⑰《监察法》第31条：涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：（一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。

⑱《监察法》第32条：职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。

⑲《刑事诉讼法》第15条：犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。

⑳《监察法》第34条第2款：被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。

㉑《监察法》第16条第2款：上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。

㉒《监察法》第17条第2款：监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以报请上级监察机关管辖。

㉓《刑事诉讼法》第170条第2款：对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。

㉔《刑事诉讼法》第172条：人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日；犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。

㉕《刑事诉讼法》第57条第2款：现有证据材料不能证明证据收集的合法性的，人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况；人民法院可以通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况。