开封市县域财力可持续发展路径与对策研究

常 琳，李 治

（开封大学 国际教育学院，河南 开封 475004）

在我国行政单位构成中，县域一级处于重要地位，在省市和乡镇之间具有承上启下的关键作用。在整个经济体系中，县域经济占据着相当重要的地位。县域财力在整个国民经济中占据至关重要的地位，县域财力的顺畅运行对于实现县域经济长久地、持续地良性发展起着关键性作用。在“十三五”时期，开封市整体的县域经济有了长足发展。在目前国内外经济环境大变革、大发展时期，如何利用优势资源破解当前各种挑战，使开封市县域经济“弯道超车”，是我们不可回避和必须解决的重大问题。本文针对开封市四个县区兰考、尉氏、杞县和通许近几年县域财力收支完成情况，通过分析县域整体财力的现状，发现并分析其中存在的问题，在此基础上结合开封县域特点探寻不同县域财力持续稳定发展的有效途径。

一、开封市县域财力现状分析

总体来看，开封市县域层面2020年预算执行情况和财政改革发展情况良好，但财政改革发展面临一些困难和挑战即财政收支矛盾依然突出。由于经济下行压力持续，新税源少，导致财政收入难以持续增长，财政管理水平仍有待提高，专项资金管理仍有待加强，针对财政使用的检查监督力度应进一步加强，有效提高资金的使用效率［1］。

（一）县域财力收入增速下滑，质量下降

受到营业税改增值税的影响，地方政府财力收入由于税源的减少而锐减。开封市县域经济增速在全省的位次波动较大，规模以上工业企业发展后劲乏力，固定资产投资、社会消费品零售总额增长均面临挑战。受疫情和减税降费等因素影响，县域财政保障经济发展、落实“六稳”“六保”任务压力较大，多方面原因大大增加了地方财政负担。

县域经济结构中，由于税收主要来源发生了转变，整体县域财政收入受到极大冲击，不仅数量锐减而且增长速度持续放缓；加上县级经济农业抗风险能力差，第三产业发展滞后，支柱产业集聚效应不强，产业链条不够完善，产业内部沟通协调机制薄弱，导致非税收入不足，直接造成了财政收入总量锐减，进一步影响了县域财力的可持续发展。县域财政收入面临严峻挑战，突出表现为财政收入总量中税收收入所占比重逐步减少，县级国民生产总值中来源于财政收入的份额持续减少。

（二）县域财政收支增长分化加剧，发展差距加大

县域财力的增长和县域国民经济的生产总值是密不可分的，国民收入的差距会带来相应的县域财政收支的悬殊。每个县域经济发展都有自身的特点。县域基本财政保障机制是否完善，县域国民生产是否具有创新活力，会直接影响县级财政实力的稳步增长。

尉氏县财政局公布的数据显示，尉氏县2020年财政总支出75.94亿元，同比增长1.1%。通许县公共财政预算收入10.76亿元，比上年增长2.09%，同比增收2206万元。兰考县地方财政总收入37.83亿元，一般公共预算支出82.48亿元，同比增长 5.0%［2］。

（三）过度依赖土地财政收入

税收收入不足以维持支出需求。罚款和没收的非税收入在一定程度上可以弥补因为税改而流失的税收收入和土地财政收入，但在经济社会的发展和民生保障问题日益突出亟须解决的形势下，相当一部分转移支付和非税收入难以满足地方经济发展的需要，不能有效地确保基层政府对各项民生政策的落实。虽然县域土地税收的来源具有先天优势和操作便利，在短期内可以弥补县域财力的种种不足，但并不能形成长久持续的财力效果。例如尉氏县2020年全县政府性基金总收入312 654万元，其中，土地有偿使用收入184 179万元，上级补助收入19 849万元，债务转贷收入98 300万元，远远解决不了县域经济发展困境。

（四）县域债务风险严峻，财政收支失衡

调查结果显示，近年来，开封市各县区因政策执行带来大规模经常性的支出增多，如扶贫开发、小城建设等，调整经济产业结构，实现农村工业化、农业现代化发展的项目缺乏强有力的财政支持后盾，限制了关键领域和关键产业发展进程，不能有效为县域经济提供资金支持和政策保障。另外开封市县域层面金融机构存贷款增速较高，但是金融资源相对薄弱，政府债务风险严峻，债务的偿还需要财政收入来予以补偿维持，长此以往形成了恶性循环。受疫情影响，在经济回落和税费减免政策深入落实推进的大环境下，财政收入增长势头不足，从而造成财政收支难以平衡的困境。

二、开封市县域财力可持续发展瓶颈分析

（一）县域国民经济发展制约地方财政收入发展

县域国民经济的发展进程直接影响县域财力的发展状况，经济水平发展的广度和深度决定了税基。受疫情和减税降费等因素影响，县域财政保障经济发展落实“六稳”“六保”任务压力较大，整个国民经济面临极大压力和挑战。虽然国家采取了一系列稳健和积极的政策来刺激经济，但因为整个经济疲软和回落的大趋势，经济恢复升温仍然需要一定的缓冲期［3］。开封市县域经济和国民生产总值发展同全国趋势一致，换挡回落，县域经济持续处于低迷状态，财政收入增速远远不及经济放缓程度，同时受减税降费等一系列政策影响，县域经济和国民产出的增加对税收收入的拉动效果不明显而且增速十分缓慢。

从统计数据（表1）可以看出，尉氏县地方财政收入以26.74亿元排在首位，尉氏县是河南省中原纺织工业基地，其纺织服装、现代家居、健康医疗设备等主导产业优势明显，工业经济综合实力稳居全市第一；在农业发展、引进外资方面近年来成果显著，地方经济发展与当地财力收入相辅相成，实现了稳步增长。兰考县地方财政收入26.22亿元，兰考县拥有的大中型科技企业是地方经济发展的支柱，该县在农业经济发展方面增速明显，商品粮、棉制品等带动农业发展，地方财政收入稳步提升。此外地方财政收入在10亿以上的还有杞县、通许县。但杞县地方财政收入大幅下降，这与杞县经济和产业结构发展的韧性密切相关。

（二）整体产业发展落后，可持续性税源缺乏

总体上，开封市县域经济相对落后，支柱性企业和高新产业相对缺乏。随着国家相关利好政策的落实和推进，整个县域经济有了长足发展，但总体上仍未摆脱“农业大县、工业小县、金融贫困县”的基本特征，要维持财政收入的稳定和持续增长仍然举步维艰困难重重。受疫情影响，整个国民经济处于回落和放缓状态，中小企业和市场经济主体的生存受到很大威胁，发展空间受限。减税降费政策的落实长期来看可以起到增进市场活力的作用，但短期内中小企业的生存危机仍然得不到有效缓解。同时，开拓新税源和持续税源的难度增大，目前来看，因为减税政策减少的部分财政收入暂时难以得到有效弥补。

（三）县域财政难以自给自足，财政收支失衡

在经济下行明显、减税降费效应持续释放、税源不足等因素共同制约下，开封市各县可利用财政资源保持低位运行。开封市县域财力整体发展态势严重不均衡，强县和弱县之间的差距过大［4］。

一些扶贫开发、小城建设等民生保障工作的开展，调整经济产业结构，实现农村工业化、农业现代化发展的项目等缺乏强有力的财政支持，限制了关键领域和关键产业的发展进程，不能有效为县域经济持续发展提供资金支持和政策保障。经济发展和民生领域所需资金缺口日益凸显，财政收支失衡现象普遍存在。

（四）县域层面财力运用受限

一个地区如果整体国民经济落后则可获得的地方财政也是极为有限的，这就需要我们以市场主体、群众需求为导向，打造市场化、法治化、国际化营商环境，将县域经济整体的活力激发出来，大力发展地方经济，为县域财力的可持续发展创建良好的经济基础和营商环境。如果经济发展落后，那么财政收入的持续增长也会受到严重制约。因此应该将以往固化的活动组织架构和运行机制转化为协调联动的经济发展体制，在县域层面逐步摆脱资金缺乏、发展后劲不足的局面，增进政府和企业互动交流，促进企业更好更快发展，汇聚推动地方县域经济高质量发展的强大动力，为县域财力的深入改革和可持续发展不断注入新鲜血液，推动地方经济和县域财力形成相辅相成、有序协调发展的良好局面。

（五）产业支撑力度不够，经济基础薄弱

目前开封市县域经济结构性矛盾依然突出，第一产业所占比重较大，工业经济规模偏小，现代服务业支撑仍然不足。制造业得不到高质量发展，各个地方的资源优势、产业集群优势并不凸显。各种招商引资政策的落实不到位，粮机产业链条不够完善。产业支撑力度不够，产业基础的薄弱会严重影响县域财力的可持续发展，但产业的扶植和产业链的构建不是暂时突击性的，而是需要长期工作和不断积累的。

三、促进开封市县域财力可持续发展的基本思路与对策建议

（一）多渠道赋予县级财政稳定可靠的收入，优化税收体制

不断拓宽县域财力来源渠道，加大产业扶植政策力度，优化和发展一批适宜地方特点和发展的特色经济，抢抓区域产业转移的战略机遇，争取打造出一县一特色的发展范本，打造一、二、三产融合、发展活力四射的县域经济示范带。健全财政激励体制，加强对科技创新产业的各项支持和引导。对于增值税留存和退税办法要不断地优化，通过完善落实相关政策来缓解县域财政的压力和负担［5］。

以杞县为例来说，应以农业为中心进行建设，同时，注重工业和旅游业的发展，实现“一主两辅”协调发展。第一个层面，围绕农业进行相关建设，依托杞县的大蒜及蔬菜产业，开辟农业产业融合发展的新道路，即“特色农业+农产品加工+现代物流+互联网+”：从横向来看，包括农业观光休闲旅游、农村度假项目、农村文化创意、农家养老、农产品深加工等方面；从纵向来看，前期的工作重点可以围绕农业种子种苗的培育、化肥农药的采购、农机装备的制造等方面展开，中期的工作重点可以围绕农业观光休闲旅游做文章，后期的工作重点就要落实到冷链物流的运输以及农副产品的深加工方面。第二个层面，两条辅助路径，即工业和旅游业、“企业+农户”模式。从工业来看，依托现有工业企业，建设产业集聚区或产业集群，凸显规模效应，包括农机具制造，新材料、新能源的培育发展等内容；从旅游业来看，依托农户进行杞县当地的风土人情、历史风貌的深度开发，包括但不局限于历史文化遗存、红色旅游项目等，这样才能通过吸纳大量的就业人口，提升杞县的城镇化水平，进一步提升杞县的企业实力。以高新产业和重点项目来获得更多上级财政支持，集中更多中央资源实现开封县域财力的可持续发展。

（二）进一步优化转移支付制度，充实县域财力

在维持区域平衡和基础保障方面，应该进一步落实一般性转移支付相关政策，改善开封县域财力的整体状况。创新财政权力转移支付方式，在实践工作中探索出适合省市级以下的财政转移支付方式；依据规范统一标准，在省市级间形成权责分明、按责分担的相应财政支出份额［6］。在重大决策和关键领域的财政保障方面，应严格落实好专项转移支付的运用和划拨，进一步加强上级对重点和特定项目的专项财政支持，落实好、指导好专项资金的配套使用。在分类分级的转移支付制度体系中应该坚持适度向贫困地区倾斜的方针政策。

（三）合理划分政府间事权与支出责任，全面推进省财政直管县管理改革

河南省人民政府在2021年9月23日发布了《深化省与市县财政体制改革方案》，提出依据放权赋能原则，财政直管县的数量增加到102个，其中包括兰考县、通许县、杞县、尉氏县四个开封市县域。方案规定除中央国库划转归还的收入外，凡适合划转的省级固定税收，均按属地原则划转市县，不再执行系统下按收入项目实行的增量分享政策［7］。

省直管县财政政策规定，县域财政收入中更多的可以留为自用，在满足中央和省级的要求后，赋予县域财政更大的自主权；各项县域财政的决策权和共同财政事权将进一步跨越市级进行分级分担，县域财政可以进行灵活操作。针对各类转移支付和相应的资金转移在留存规定系数和份额后，县域财政有了省级财力进一步的支持，充实了县域财力的整体实力。可以看出，各县（市）财政收入（除中央和省级部分外）、地方政府共同承担的财政部门支出责任、各项转移支付、债券基金发行明显跨“市”级。加强县域财力是大势所趋。一方面基层公共服务和基层工作人员的需求得到了有效保障；另一方面强化了县域财力的自主权和控制权。

（四）产业支撑进一步完善，壮大实体经济

贯彻实施生态立县、产业富县、交通活县、依法治县、文化兴县、人才强县“六大战略”。聚焦高新产业和特色产业的全面布局，坚持把制造业高质量发展作为主攻方向，整合每个县域的资源优势和特色，打造适宜地方经济发展的产业集群。

要使县域财力稳步且可持续提升，必须因地制宜发展好地方特色产业，做大做强自身优势领域。县域地区的实体经济，对于推动县域经济有效快速发展有着长远的影响。不断提升县域实体经济企业竞争力，确保县域地方财政收入持续稳定可持续发展，具体来说可以从下面几点着手：一是因地制宜，因县制宜，针对每一县域的自然条件、文化特点和经济发展状况深挖历史、区位和地域文化，将地方特色产业和高新产业作为当地经济发展的主要抓手做大做强；二是发挥好龙头企业的引领作用，做到每个行业领跑一家或多家龙头企业，区别对待高、中、低端之间的市场划分，进一步推动营商环境和相应金融配套服务，推动县域经济和财力同步稳定增长；三是要提高研发经费的财政支持力度与投入，保障研发业务的顺利开展，独立扶持适宜本县区域经济发展与地方特色相结合的科研项目，打造研发与量产一体化的产业链；四是要充分留住和吸引人才，出台高素质人才引进政策，在落户、住房、教育等民生领域给予政府支持，在用人机制上要透明化、规范化以及程序化，使人才管理体系能适应县域经济的发展需求，全面提升地方人才总量与质量，服务县域经济的建设和发展。

（五）逐步化解政府债务风险，完善县级金融体系

由于县域金融体系不完善，县域政府普遍存在巨大的债务负担。要推进政府债务的清偿清算，与上游金融领域建立衔接关系，改变县域金融的“抽血”机制，让资金回流，为县域经济发展奠定财政基础。同时大力推进融资平台整合升级，推行县域内整合或“以市带县”模式，加快在政府部门和国有企事业单位中融入多种所有制共存的发展模式，加快剥离一部分不良资产，明确政府债务的责任主体，做到权责分明，对于政府不良债务和金融融资平台的监管和审计要落实到日常工作中，形成长效机制。

针对政府借债和隐性债务的增加应该首先从数量上有效减少，针对已有债务的责任主体要坚持债权明确，权责分明，加强对各项已有债务的监管和清偿落实。对于政府的不明债务或有债务、涉及不规范不合格的担保性债务要坚决整改和严加防范，审计制度和追责制度要落实到日常工作和监管中，从源头杜绝政府债务风险的产生。除了对已有风险债务进行进一步整改和规范，还应该加快推进政府融资平台的构建，引导和支持政府融资体制进行有益改革和创新。在经济和债务限额的基础上，稳妥推进政府融资债券的发行，在一定程度上缓解政府债务压力。充分利用政府优势，探索与金融政策相协调的财政政策。

（六）细化项目预算编制，提高县域财力管理和使用效率

进一步科学合理核定划拨系数。省直辖县财政管理政策落实后，在实际工作中要加强日常审计和监管，在工作中对转移支付改革后的留存比例和系数进行不断完善［8］。目前各地税收收入因受新冠肺炎疫情影响而降低，应该结合当地县域经济发展运行状况适当向县级财政倾斜。

通过提高预算管理水平，培养专门的预算管理人才，能够弥补由不利财务压力形成的缺口。在制定财政收入预算时，要统筹兼顾由于政策制定和落实而带来的财政收入的增减，牢牢关注新兴产业带来的税收增加点。对于项目支出预算的编制要做到精准、细化。

对于县域各级财政管理要做到权责分明，落实主体责任。对于应该单独列示的财政预算要单独列示。省级财政部门要指导好县级财政工作的开展，将县域财政工作的活力和动力激发出来。紧紧围绕河南省“十四五”规划以及开封市重大发展战略，落实好“16136”总体工作思路。坚持县域治理“三起来”，在“六大片区”落实好重点领域、重点项目和重点资金投向，坚持项目为王，多渠道、多领域拓展新税源。引导县域财政政策和国家政策有机结合，获取更多中央和上级财力的支持，促进开封市县域财力可持续和高质量发展。

随着国家经济发展战略持续推进，我国经济活力进一步释放和持续增强，新的发展格局也日益构建。县域经济已成为国民经济的基本单元。在县域经济发展中要牢牢把握生态可持续发展、经济可持续发展以及社会可持续发展的宗旨和理念。县域财力的可持续发展应在生产、流通、消费、分配各环节统一布局，在一、二、三产业各部门协调推进。县域经济发展要因地制宜，要积极探索县域财力可持续发展的道路，不断完善当前县域财力可持续发展的策略，推动县域经济高质量稳定增长。