以数字经济发展驱动城市空间布局整合与更新*

刘一丝

一、研究概况

在数字经济快速发展的时代背景下，不断夯实创新型城市发展条件，合理规划城市空间形态，实现城市空间布局的整合与更新，是落实新发展理念、建设创新型国家的重要抓手。2016 年，国务院出台的《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》指出，要加快新型智慧城市建设，创新应用互联网、物联网、云计算和大数据等技术，加强统筹、注重实效、分级分类推进新型智慧城市建设，打造透明高效的服务型政府，建立大数据辅助决策的城市治理新方式。党的十九大制定了新时代中国特色社会主义的行动纲领和发展蓝图，提出要建设网络强国、数字中国、智慧社会，发展数字经济、共享经济，培育新增长点，形成新动能。党的十九届五中全会明确提出，发展数字经济，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能水平。数字经济的发展对于城市创新发展意义重大，应紧抓数字经济时代的新机遇，把握城市形态的演化逻辑，夯实城市建设发展的基础条件，以创新驱动发展，以新的城市空间形态对接中国现有经济形态与城市发展模式。

此外，根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2021）》数据显示，2020年，中国数字经济总量达到39.2万亿元，占GDP比重上升至38.6%，数字经济总体规模位居全球前列，在有效支撑中国经济社会发展的同时，对城市创新发展以及城市空间规划也产生了显著影响。根据科技部和中国科学技术信息研究所公布的《国家创新型城市创新能力评价报告2020》显示，中国共有78个创新型城市，深圳、广州、杭州等在榜单排名前列的城市，其固定资产投资与地区生产总值之比低于60%，已经摆脱了投资依赖，走上科技创新驱动高质量发展的道路。在新华三集团数字经济研究中心发布的《中国城市数字经济指数白皮书（2020）》中，上榜的数字经济一线、新一线、新二线城市几乎涵盖所有的创新型城市。

与此同时，学术界对数字经济对城市发展的影响也进行了系列研究。Manuel Castells（1989）在《信息化城市》一书中提出，在信息时代，传统的城市空间将逐渐被信息空间取代，信息通信技术造就的信息流动空间将社会文化规范形式和整个物理空间进行区分并重新组合，进而形成了一个新的“二元化城市”，在信息环境下劳动力地域分配、信息形成、生产扩散和选址的灵活性决定了新的产业空间分布，进而直接影响城市的空间分布。Kwan M-P（2007）指出，流空间理论、时空压缩理论对信息技术与城市空间的关系研究做出了理论支撑，强调信息技术的使用与城市空间之间的联系。秦萧、甄峰等（2013）构建了基于大数据应用的城市时空间行为研究方法框架，认为大数据时代，对反映居民时空行为的网络或移动信息设备数据的挖掘、处理及应用很大程度上影响城市时空间行为。黎晓春、常敏（2020）认为，数字经济驱动创新型城市发展动力系统变革，优化城市发展路径，推动城市创新空间新一轮有机更新，影响城市空间的功能布局。本文在现有理论研究的基础之上，分析了中国城市数字经济发展现状，数字经济驱动城市空间布局整合与更新过程中面临的阻碍与新特征，并在此基础上提出了相应的对策建议。

二、城市数字经济发展现状

数字经济发展驱动了城市空间布局的整合与更新，目前，中国城市数字经济发展成果显著，但地区发展不均衡特征明显。

1.城市数字经济发展延续上升态势，部分城市数字经济发展成效显著

近年来，中国城市数字经济发展延续上升态势，部分城市数字经济发展成效显著。根据《中国城市数字经济指数白皮书（2021）》显示，从城市数字经济指数评分来看，2019 年，参与评估的148 个城市数字经济指数平均得分为57.3 分，仅有上海（90.5 分）、深圳（90.2 分）两个城市的评分超过90分；2020 年，参与2019 年评估的城市，整体平均分快速提升至59.8 分，共有5 个城市数字经济评分超过90分，分别是上海（91.6分），深圳（91.2分）、北京（90.5分）、成都（90.1分）、杭州（90.0分）。从城市数字经济指数排名来看，北京、上海、深圳3 个典型一线城市，无论是在GDP、城市数字经济规模，还是在城市数字经济指数评分的排名上，都位于中国前三位，在数字经济版图上发挥着十分重要的作用。如表1 所示，2020 年，中国GDP 排名前三位的城市分别是上海（38700.58 亿元）、北京（36102.5 亿元）、深圳（27670.24亿元）；城市数字经济规模排名前三位的城市依次是上海（20590 亿元）、北京（19468 亿元）、深圳（14658 亿元）；数字经济指数评分排名前三位的城市分别是上海（91.6分）、深圳（91.2分）、北京（90.5 分）。成都、杭州作为数字经济一线城市，其数字经济排名均高于GDP排名。2020年，成都数字经济指数位居全国第4 位，比其GDP 排名高了3个位次（GDP 排名为第7 位）；杭州的数字经济指数排名也比其GDP 排名高了3个位次（GDP 排名为第8 位）。与此同时，数字经济新一线城市也表现突出，呈现出巨大的发展潜力与发展后劲，一些地区的数字经济发展水平远超自身GDP位序。例如，贵阳数字经济指数排名第25 位，比其GDP 排名高了27 个位次；珠海数字经济指数排名第30 位，比其GDP排名高了42个位次；连云港数字经济指数排名第37位，比其GDP排名高了40个位次。

表1 中国部分城市数字经济发展情况

对比近几年中国城市数字经济发展状况，发现全国数字经济发展已呈现出明显的“前移集中”特征，迎来了变革突破阶段。数字经济新一线、二线城市数量大幅提升，进入快速发展阶段，与2019 年相比，2020年全国数字经济一线城市发展水平遥遥领先，继续保持引领位置；新一线城市达到47个，较上年增长62.1%；二线城市达到71 个，且大批二线城市开始向新一线城市集中；三线、四线城市持续增多，分别由2019年的26个、18个，增长至2020年的88 个、30 个，城市数字经济迎来变革突破阶段。一般来说，城市综合评分达到85 分，且数字经济发展较为全面、已处于领先位置的城市称之为数字经济一线城市。数字经济一线城市的发展状况在一定程度上反映了国家城市数字经济发展的最高水平。2018 年，全国共有数字经济一线城市4 个，分别是北京、上海、广州、深圳，4个数字经济一线城市的数字经济指数平均得分为88.65 分；2019 年，成都、杭州也达到数字经济一线城市标准，6个数字经济一线城市的数字经济指数平均得分为89.17 分；2020 年，6 个数字经济一线城市的数字经济指数平均得分为90.3分。

2.城市数字经济以城市群为纽带延伸

根据《中国城市数字经济发展报告（2019—2020）》发布的中国城市数字经济百强榜显示，长三角城市群的上海、无锡、宁波、杭州、苏州、南京、合肥，京津冀城市群的北京、天津，粤港澳大湾区的深圳、广州、东莞，成渝城市群的重庆、成都，山东半岛城市群的济南、青岛、烟台，东南沿海城市群的福州，武汉都市圈的武汉，中原城市群的郑州等，均位于2020 年百强榜前20 位。城市群集聚效应明显，中心城市依靠其数字经济发展优势带动周边城市快速发展，部分城市群内二、三线城市的数字经济评分甚至高于其他省份省会或重点城市。例如，长三角城市群的常州（77.3分）、嘉兴（76.5分），分别位于百强榜的第37、39位，均为数字经济二线城市，但数字经济评分高于内蒙古省会呼和浩特（75.4分）、山西省会太原（74.2分）以及江西省会南昌（74分）。

根据《中国城市数字经济指数蓝皮书（2021）》显示，2020 年，中国城市群逐渐形成“一轴三带”的数字经济新格局，山东半岛城市群、东南沿海城市群、中原城市群等多个城市群快速发展，整体形成了以京津冀为中心贯穿东西的黄河经济带、长江经济带、泛大湾区经济带“三条经济带”，以及南北联动贯通的“一条主轴”。数字经济延续“4＋N”的区域格局，京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群协同发展，数字经济综合加权分别为81.2分、74.8分、72.8分、69.9分，远高于全国城市平均得分。

3.城市数字经济地区发展不均衡特征明显

中国数字经济发展地区差异较大，呈现明显的东强西弱、南强北弱特征。东部沿海城市数字经济发展领跑全国，南方城市数字经济整体发展水平较高。东部沿海地区和南部地区具有发展数字经济的先天优势，其地理位置优越、产业基础牢固、商业环境优良，在数字经济的发展中处于领先位置。根据《中国城市数字经济发展报告（2019—2020）》显示，在中国城市数字经济百强榜中，分数超过90 的5个城市里，除了首都北京，第二名至第五名均是东部沿海城市。在数字经济排名前十的城市中，除北京外其余均为南方城市。

东南沿海地区的数字经济规模具有显著优势。根据《中国城市数字经济发展报告（2019—2020）》显示，从数字经济总量看，2018年，长江三角洲数字经济规模最大，为8.63 万亿元；珠江三角洲排名第二，为4.31 万亿元；随后是京津冀地区，为3.46亿元。东北老工业基地、西北地区经济发展水平较低，数字经济规模较小，发展相对缓慢，分别为1.6万亿元、1.26万亿元。

三、制约数字经济驱动城市空间布局整合与更新的痛点

综合分析，目前在中国以数字经济发展驱动城市空间布局整合与更新的过程中，面临三大阻碍。

1.城市数据开放度不高

在数字经济驱动城市空间布局整合与更新的过程中，政府是城市运行的治理者，政府各部门都建立了相应的信息系统，积累了大量的数据资源、信息资源等。但由于各部门之间相互独立、互不连通，各系统数据仅能支撑部门单一业务应用，各数据库、信息库等无法完全开放共享，数据的开放程度低，影响城市数字化进程，影响城市空间布局的整合与更新。中国地方政府数据开放报告（2020下半年）数据显示，截至2020 年9 月底，中国共有142个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台。但其中，开放树林指数达到50分以上的，仅有9个；20 分以下的，达到31 个；且仍有达州、甘孜、赣州、黄山、陇南、南京、萍乡、上饶、石嘴山、乌海、乌鲁木齐、扬州、宜宾、鹰潭、永州、长沙等16个城市存在评估期内平台下线无法访问或数据无法获取的现象。此外，中国城市总体数据开放程度较低，部分地区数据开放程度与其经济发展水平不相匹配，如南京、长沙等。部分中西部地区城市数据开放程度较低，影响城市的建设与发展。

2.尚未形成完整的数字城市协同共建生态体系

数字经济驱动城市建设与发展的过程，需要以政府为主导，做好城市建设发展的引导者、建设者和监督者，实现政企合作、全民参与、多方共建，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，鼓励社会多元参与。受制于城市不同领域、不同部门数字城市建设业务系统的分割，很多城市尚未建成完整的协同共建生态体系，跨地区业务协同不够，数字信息无法及时传播、实时共享，导致数据的共享程度低，影响城市空间布局整合与更新的效率。此外，体制机制不健全、技术标注和路径不统一、管理边界不明确等问题的存在，使得数字城市协同共建生态体系的作用发挥受限。数据资源的所有权、使用权、管理权、定价权等界定不明确，城市政务数据权责边界模糊，制约城市数据资源在不同行为主体间的自由流动，不利于城市协同共建生态体系的建立。

3.数字经济驱动城市建设发展流程中环节缺失

运用数字经济推动城市空间布局整合与更新这一过程，应包含城市规划、项目筹资、城市建设、内容监控、工程评估、成果反馈等一系列环节。目前，在中国城市空间布局整合与更新的过程中规划设计缺乏、监控不到位、城建项目绩效评价指标不完善等问题严重。重建设、轻运营，缺乏完善的数字城市运营体系，导致数字城市建设水平低、效果差、可持续运营能力不足，城市数据资源无法高效整合，政府部门间存在差异化的数据标准，都为城市空间布局整合与更新制造了障碍。数字城市空间布局整合与更新缺乏整体规划设计。目前，很多数字城市缺乏一体化设计，无法引导城市因地制宜做好规划衔接，一些城市由于整体规划不科学而造成资源浪费。数字监控应涉及城市空间布局整合与更新各领域的全过程，统筹监控城建项目的科学性、筹资的透明合法性、建设过程的规范性、评价指标的统一合理性，监控环节缺失也严重影响了数字城市的建设效果。此外，目前各城市新兴技术的自主研发水平不高，第三方评估不够权威，缺乏统一、科学的评价指标体系，使得数字经济驱动城市空间布局整合与更新的效果难以得到衡量，导致评价和反馈环节缺失，绩效评价体系不完善。

四、数字经济时代城市空间布局整合与更新的新特征

数字经济时代中国城市空间布局的整合与更新呈现出一系列新特征，国家与地方政府也进行了一系列以数字经济发展驱动城市空间布局整合与更新的有益探索。

1.城市发展理念改变，从“产—人—城”转变为“城—人—产”

在传统经济时代，一个城市的发展需要遵循“产—人—城”的发展路径。通过传统的招商引产，建立新城、商业区等，着力解决人口过多与城市空间有限的矛盾，在人口聚集之后使得城市的各项功能和布局逐步完善。而在数字经济时代，高科技代表着高效益，要发展高科技，就一定要聚集高端的智慧型人才，人口聚集意味着创新能力聚集，“城—人—产”成为城市建设发展的新逻辑。通过城市面貌的塑造，将城市建设成为适合创新型人才居住的城市，从而吸引人才，进而带动城市智能制造、生物医药、信息产业等高科技产业发展，促进地区的产业结构升级。城市面貌的改善不仅指城市生态环境的优化，也需要城市拥有足够的发展空间，吸引人才定居。因此，宜居城市一般更具竞争力，例如，广州、深圳地理位置靠海，环境宜居，加之发展基础雄厚，吸引了大批人才定居，高新技术产业发展水平高，GDP 长期居于全国前列。成都高标准推进“一轴两山三环七道”天府绿道工程建设，着力建设公园城市，拉大城市格局，以乐业带动安家，2019年成功挤入数字经济一线城市；2020年华为逾十亿元鲲鹏整机制造项目落地成都，推动了城市产业结构的进一步优化升级。

2.坚持人本导向开发，“定制城市”应运而生

随着数字经济时代的到来，城市空间被重新定义，空间集聚模式、使用模式、布局模式、联系模式都随之发生改变，“定制城市”应运而生。“定制城市”是指面向创新型人才的个性化追求而建立的小而专的城市，满足偏好相同人群的生活、休闲、办公需求。如峰族公寓、创新商业、众创空间、特色小镇等新型地产发展模式都是定制城市的具体表现，是助力城市发展的积极因素。蜂族公寓是为创新型人才量身定做的生活空间。随着数字经济的发展，创新型产业人才普遍年轻，根据《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，中国科技工作者的平均年龄仅为35.9 岁，35 岁以下的占比48.8%。这些科技创新优质人才具有年纪轻、学历高、干劲足、带眷比低的特点，对城市发展以及产业升级具有重要的正向推动作用。创新商业满足了现代人的多元生活需求。在数字经济的时代背景下网络电商得以快速发展，人们的消费理念也发生变化，更加重视消费体验，追求多元化的生活服务。因此，许多城市开始创新商业，进行新零售布局，推动城市更新。在新零售方面，北京坊是一个成功的旧城更新案例，其有一个Tmall×Intersport 的店，门店橱窗的人脸识别技术会对顾客进行性别及年龄初判，并根据顾客过去到访的档案进行智能推荐，利用重力和蓝牙感应，智慧货架会对所接触产品的材质、功能等各方面进行展示，随后在智慧云货架下单，商店提供配送服务。此外，医疗商场是商业创新的又一新手段。新经济时代，人们对大健康的需求增加，各地区积极规划建设健康城市，杭州大厦501 城市广场就是一个成功尝试，推动了杭州的城市空间规划升级。

3.创建数字智能之城，数字孪生城市诞生

数字孪生城市是指与城市物理实体几乎一样的“城市数字孪生体”，建立物理城市和数字城市之间的实时连接体系和动态反馈系统，集中进行数据的搜集与分析，跟踪识别城市的动态变化历程，在城市发展的规律下进行城市的规划与管理。数字孪生城市有以下3 个特点：第一，同步规划，数据共享。数字城市与实体城市是同步规划与建设的，各类城市主体在城市建设之前就已接入数字化系统，可以用数据展示城市完整的环境特征与发展状态。第二，共同发展，实时更新。数字孪生城市与实体城市显现出同步的生命周期和建设时序，物理城市的各项建设工程都随着建设时序在数字城市中同步构建，并随着城市发展不断更新。第三，可预测性和可验证性。将数字孪生城市看作可计算的“城市实验室”，通过将收集数据与数字模型进行紧密结合，识别和提取城市系统特征和规律，并在与实体系统对应一致的数字系统中进行预测和验证，从而做到动态调整，及时纠偏。现实中，雄安新区首次提出数字孪生城市这一概念，将“数字城市”与“物理城市”在城市建设上首次齐头并进，从规划到建设，一张蓝图绘到底。

4.保证城市长远发展，实施城市“留白”战略

随着经济社会的快速发展、城市化进程的不断推进，各城市普遍呈现“大工地”现象。但由于中国城市规划起步晚、经验不足，出现城市规划赶不上城市变化的问题，城市建筑在“建设—改造—拆除—建设”这一过程中循环往复。鉴于现代生活对适应性、可变性的需要，城市建设应保有一定的留白空间。战略留白对于健全依法科学高效的规划管理制度体系，推进城市治理体系和治理能力现代化意义重大。城市规划留白主要包括留白预测和留白分区等。在数字经济发展迅速的时代背景下，大数据、云计算、人工智能、5G通信等新兴技术迅速发展，更加方便了城市指标的量化处理。对土地进行留白预测，需要计算留白比、确定留白预估量和增长率，在此基础上得出具有弹性的用地留白区间，在考虑城市功能分区，且符合城市功能区协调发展的背景下，在原有土地规划分区的基础上，划分出一部分留白区域不做规划，作为弹性土地用途区域。2020 年，北京市人民政府正式印发了《北京市战略留白用地管理办法》，提出“为城市长远发展预留战略空间，实行城乡建设用地规模和建筑规模双控，原则上2035 年前不予启用”。这将优化提升北京首都功能，促进城市集约高效、结构调整、布局优化、韧性提升和可持续、高质量发展。

五、数字经济时代城市空间布局整合与更新的对策建议

数字经济的发展为城市空间布局的整合与更新提供了动力，以数字经济发展驱动城市空间布局的整合与更新应从以下4个方面发力。

1.建立数字经济多规协同体系

一是完善协同治理的体系构建，实现协同治理常态化。立足于现行的城市空间布局规划行政体制、管理体系以及法律制度，利用大数据技术等现代科技收集与整合各类业务数据，对各部门间的区别与联系进行掌控，协调各部门利益，科学界定各部门的工作职责，建立责任分担机制，明确各部门的治理责任。以组织文化建设加强各部门间的协同信任，成立空间规划委员会作为专门的议事协调机构，实现各部门协同治理常态化。二是加深信息数据技术共享程度，提升数据“破壁”能力。建立空间规划平台、业务协同平台、数据操作平台等，推动部门内部、各部门之间以及各区级政府之间的业务联动，提升平台信息化程度，实现各类数据在平台上聚集、交叉和融合，推动空间数据的交汇。推动实现数字化办公，将规划成果转化为全要素矢量图或数字图等形式，减少数据共享屏障。三是坚持空间治理人文转向，以人为本推动城市空间转型升级。考虑城市建设与发展的公共政策属性，通过合理规划使空间治理成果更好地服务于城市空间的各个主体，满足社会公众的生产、生活、生态需求。提高规划编制的社会参与度，实现政府、市场主体和公众共同参与城市规划的新格局；建立共建共享的空间权利机制，引导资本、市场同时成为城市空间的治理者与获利者；加速转变政府部门空间治理意识，实现人文转向，对政府权利进行制约和监督。

2.构建数字经济空间规划体系

在数字经济时代，新型的城市空间规划以大数据为核心，对多种要素展开研究。应合理利用大数据技术、互联网技术、信息化技术等，打破信息交流空间障碍，积极构建空间规划体系，对城市空间资源进行有效配置和利用。一是对多规协同体系成果进行合理利用，以采集到的大量城市数据信息为切入点，对城市的土地应用、运行情况以及剩余空间利用率等进行充分了解，对城市用地、城市交通进行规划与布置。明确城市各区域土地的归属关系、城市周边生态环境的承载力，在尽可能减少生态破坏的基础之上，根据各类土地的占比分配、所属区域内居民的生活需求、企业以及政府等主体的意愿，制定合理的城市空间规划理念。对城市存在的问题进行详尽分析，并给出针对性的解决方案。二是掌握城市剩余空间的相关数据信息，通过数字化分析，统筹规划建设一定规模的人文景观，形成与地区自然景观相协调的城市景观模式。并通过融入地区文化特色，表现人民群众的生活观念，向城市主体部分逐步推进，改进城市空间规划理念，完善城市空间规划体系。三是利用大数据对城市未来的发展方向进行合理预测，科学安排后续的城市建设环节，为城市的长远发展以及后续空间规划调整保留一定的弹性，增强城市空间规划的可操作性，提升城市建设发展质量。

3.搭建城市数字经济服务平台

数字经济推动城市建设与发展必须要以全域性创新发展平台为支撑，通过搭建统一的城市数字经济服务平台，对现有不同层面的数字经济服务平台进行整合，发挥数字经济服务平台对城市传统产业发展、基础设施建设、高端要素聚集的推动作用，构建以“互联网＋”为核心理念的数字经济服务大数据库。一是加大数字经济服务平台与传统产业的合作，减少因数据资源过度分散而导致的交易成本过高问题。为传统产业提供全面的数据信息、精准的数字化供给方案，对服务过程做好记录，并做好服务结果的统计工作，坚持线上与线下相结合，推动数字经济服务传统产业发展全链条。二是把握数字经济发展方向，提升服务城市基础设施建设的水平。建设“城市大脑”，利用数字经济推动城市区级管理效率以及交通管制水平的提升，逐步开发城市住房、医疗、教育、环保等领域的数字化应用，完善必要的数字基础设施。三是利用数字经济整合城市存量资源，集聚城市高端创新要素。利用数字经济的共享、交互、开放等特点进行城市资源的整合，为要素赋能，实现创新链、资本链、产业链的高效对接，推动城市高端要素集聚。

4.以数字经济的局部创新发展带动城市整体转型升级

数字经济时代，一线城市的综合优势明显，数字经济已渗入到城市发展的各个行业与产业中。大数据分析技术、高科技信息技术、人工智能等为城市发展带来了生机与活力，推动了城市空间布局的整合与更新。未来，应把握自身发展的优势，找准发展的侧重点，推动局部创新发展，以数字经济为纽带，带动城市的总体发展，从而推动城市整体空间格局的整合与更新。以数字经济为纽带构建差异化、特色化的创新圈层是局部创新发展的一个重要途径。通过构建层级分明、互补衔接、特色鲜明的创新圈层，形成城市发展的“聚能环”，以局部发展带动城市整体空间格局的转型与升级。一是推动高新技术产业集聚，打造创新核心区。发挥数字经济的优势，在城市新区或高新区建设创新型产业集聚区，引领城市创新要素集聚、创新产业升级、创新科技发展，形成驱动城市创新发展的“核心引擎”。二是建设城市创新功能区，打造创新街区和廊道。建设产业创新功能区，为创新产业园区提供扩能提质增效的阵地，引入风险投资、孵化器等高端创新要素，推动城市创新成果孵化转化，推动创新型产业集聚。三是打造城市功能辐射区。在城市周边地区建立新型特色小镇、游乐园区、大型购物商场等，瞄准市场需求、强化创新供给，逐步建成周边地区与城市主体联动发展的城市建设空间新布局。