党建引领的治理网络：新时代基层治理现代化的机制研究*——以浙江省长兴县雉城街道为例

肖方仁,李晓强

(1.湖州师范学院 经济管理学院，浙江 湖州 313000；2.浙江弘毅道远人力资源管理有限公司，浙江 湖州 313300)

一、导论：研究问题的提出

学术界对公共行政的关注，有管理和服务两种视角。管理视角强调结果和效率，需要市场机制在公共服务中发挥作用；服务视角强调民主和公平，需要政府职能更多介入。正如人们所指出的，政府实际行政的钟摆，总是在管理与服务两个端点之间摇摆[1]1，政府改革中的各种平衡关系也总是处于不断地调整和变化之中。

改革开放四十多年来，随着国内国际环境变化，中国公共管理发生了或大或小的调整。比如，20世纪80年代，整个世界公共行政的钟摆开始偏向管理主义，国家控制和政府职能的适度退出、市场化成为公共服务供给的主流。正如邓小平指出的，“政府管了许多不该管、管不好、管不了的事情”[2]328。在中国，教育、医疗等事业的民营化成为一种改革趋势。公共服务民营化的目标是将公共部门由服务的直接提供者转为规制者，减少政府的直接供给角色。实践已经证明，一味强调公共服务市场化和民营化，带来了很多问题，特别是社会不公、国有资产流失、腐败与垄断以及公共责任的缺失等。这一改革趋势，主要源于一种对市场理想化的假设，特别受到倡导公共行政价值中立的人们的支持。项辉和汪锦军指出，中国公共服务民营化失败主要有三个层面的原因：对公共服务属性认识不足而过度扩展民营化范围，在一个市场不健全的环境推进民营化，以及缺乏民营化的微观机制设计[3]201-206。

与政府职能的退出相一致的是中国基层自治的出现。实行家庭联产承包责任制、废除人民公社，突破计划经济模式，发展社会主义市场经济。虽然中国向来有基层自治的传统，但基层自治在新中国的重建却始于20世纪80年代改革开放之后，基层群众自治制度成为我国宪法规定和保障的政治制度之一。在此背景下，村民自治制度成为中国农村自发的民主实践，家庭联产承包责任制使农民成为自主经营的主体，农民自主空间得到空前释放[4]64-74。当然，基层自治不仅限于村民自治，也包括城市居民的社区自治。

基层治理的关键在于基层民众的参与，自治是基层民主的重要表现。基层自治的一个重要目的就是调动民众管理自我事务的积极性。经济发展与政治民主是相辅相成、相互促进的。农村经济发展离不开基层民主保障，村民自治能够切实保障和促进农村经济发展。城市居民自治，有利于人民当家作主，有利于社区管理改善，有利于决策的科学制定与有效实施，更有利于政府与社区履行各自的职能与任务。对“中国之治”而言，在党的领导下，人民民主专政、依法当家作主是根本，而保证这一点的正是城乡基层自治。需要承认的是，中国基层自治事实上在很长一段时间曾经弱化。为了强化基层秩序，网格化治理在中国应运而生。

对民营化质疑带来的必然转变是政府职能的增加，使国家在经济发展与社会进步中肩负积极主动的角色，从而实现公共价值。而这一角色增加的趋势，很大程度上是现实需要的结果。比如国内外环境日益复杂、国内外双循环的要求等，这些就需要党和政府在其中起引领作用。如果公共行政的钟摆摆向政府这一端，人们会担心：政府职能的扩展是否会扼杀社会的积极性；政府权力的扩张是否会侵占社会组织的发展土壤和空间，这可能又走向一种极端。比如，网格化治理的弊端已经凸显。秦上人和郁建兴指出，在目前的网格化管理模式中，技术管控类功能发挥得较好而治理服务类功能较为薄弱[5]。孙柏瑛也认为，网格化管理特别适应于管制、应急、动员类事务，但对基层服务、协调类事务易出现“内卷化”问题，这是一种单纯行政控制的思维[6]。公共管理的钟摆现象似乎成为一种常态，非此即彼，也成为人们的固化思维。在这种现实面前，我们更应该反思，中国的基层自治到底应该走向何处？习近平总书记和党中央反复强调的基层治理能力现代化到底如何实现？

其实，不能简单地下结论说“民营化”无论何时都等同于“效率”，而“公共”就意味着“无效率”[7]219-224。另外，学者曾经倡导的价值中立也是不存在的，价值中立这一主张已经因为公共行政本身的公共性而备受质疑。应该说，在不损及社会公平的情况下，改善并提高资源使用效率，提升公共治理能力，这才是根本。中国处于世界范围内，是整个世界的重要组成部分，中国的改革需要适应整个世界的政治、社会和经济环境，也会因为国际国内环境的变化、民众文化素质的提升、治理工具的进步、人民对美好生活需要的转变等，适时做出调整与定位。中国的改革开放，总体来说是引入市场机制，建立社会主义市场经济体制。我们也逐渐认识到，市场与政府是资源调节的重要手段。正如习近平总书记所强调的，在改革开放的中国，要让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用[8]498。

因此，如何处理政府与市场、国家与社会、党组织和人民群众的关系成为中国国家治理的关注点。基层治理是国家治理的根本，基层治理的好坏，直接影响人们的幸福与国家的稳定进步。新中国成立后，特别是自改革开放以来，基层治理一直受到重视。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，基层治理能力现代化更是成为学界和实践者关注的重点。中国的改革大都是从基层起步，在基层试验，然后慢慢扩展推广，从而走向全国。从中央到地方，再到基层，每一次或大或小的探索所取得的进步，都充分展示了中国特色社会主义制度的优越性，成为中国特色社会主义建设伟大成就的重要组成部分。

二、基层治理网络：必要性及其可能困境

(一)走向网络化的基层治理

20世纪80年代开始的中国基层自治取得了长足进展，它对于推动基层民主和社会进步做出了巨大贡献。然而，在之后的发展中也面临一定的困境。比如，民间组织强化对村治的参与，可能导致村级组织权威的衰落，给乡村社会带来不稳定[9]57-63。特别是2006年农业税费取消之后，农村基层的组织化已经淡化甚至虚弱，村干部权威降低[10]174-241；农村基层“空心化”“个体化”，呈现无组织状态[11]26-36；乡村主体性缺失，农民去组织化，村社共同体解体并逐渐丧失凝聚力和内生发展动力[12]74-81。国家在结束向乡村社会汲取农业剩余的同时，也瓦解了国家与农民的制度性关联，并导致乡镇政府财政的“空壳化”和政权的“悬浮化”[13]1-38。

针对基层自治存在的问题，“网格化管理”作为社会管理的一种创新模式，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，把社区划分为若干责任网格，将人、地、物、事、组织全部纳入某个网格，并利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制来提高管理效率[14]。在一定程度上网格化管理解决了中国基层组织的弱化问题，实现了对广大基层的有序化管理。但是网格化管理的最终目的依然在于实现一种控制型秩序观，其实是传统社会管理模式的进一步精细化和扁平化，而在一定程度上忽视了社会的流动性、系统性以及社会事务本身的复杂化治理所需要的信任、合作与协调。

一般认为，随着人类社会的进步，社会治理模式从最早的统治型发展为管理型。随着社会转型，社会治理趋于复杂化，原本的社会治理模式已经无法适应社会的新情况，从网格化管理走向网络化治理就是一种必然。确实，网络化治理为中国社会治理提供了多样选择[15]78-79。吴理财指出，网络化治理直接促进了合作型秩序观的超越[14]。因为，网络化治理更加强化治理主体，特别是更关注公共部门和私人部门之间的信任与合作关系。为实现当今世界政府管理“整体性政府”，人们提出了“网络化治理”“协同政府”“水平化管理”“跨部门协作”等概念，并时常将这些词汇放在一起，甚至还经常混用。这些概念的共同点就在于强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值[16]2。学者指出，一个政府存在的合法性前提必然是公民支持，需要实现的是高度聚合的公共治理，形成网络化连接，不断推出个性化、差异化、全方位的服务。因此，网络化治理就是要形成一种“整体性政府”，政府公务人员也将成为一种“连接人”，即“新的治理型公共雇员”[17]15-17。

网络化治理在很大程度上能够引导价值共识，强化社会治理各主体之间的协作与信任。它主张培育社会资本，增进社会信任；尊重多元与差异，促进资源优化配置；强调利益包容共享，增强协调合作机制。总之，网络化治理就是通过鼓励公众参与，形成多方参与机制，促进共同治理。网络化治理的理论基础是政策网络理论、协商民主理论以及社会资本理论。政策网络理论强调政策目标的达成是多元行为者之间互动的结果[18]。协商民主理论契合了网络治理所强调的充分发挥社会公众在治理过程中作用的价值取向[18]110-114。社会资本理论主要强调在信任和互动合作基础之上的社会关系网络。有研究已经明确指出，通过社会资本积累，治理能力可以得到有效提升[19]31-43[20]79-86。而中国基层自治和基层民主，必然激发社会更大活力以及整个社会的资本积累，促成一个更为和谐的合作治理网络。

(二)基层治理网络的困境

需要承认的是，治理网络化的兴起不仅弥补了统治型社会和管理型社会治理的局限，也有助于解决社会复杂性和不确定性带来的社会治理难题。不过，网络治理主体价值理念的冲突和碎片化，是网络治理困境的一个典型[17]15-17[21]50-54。另外，网络化治理不可否认地存在责任困境、权力寻租困境以及重要的协调能力困境[21]50-54。网络化治理的一大特征是治理主体的多元化，众多治理主体相互协调与合作本身就非常费时费力。网络化治理本身是为促进协调与合作，但这个协调的效果如何实现却是个问题，特别是在受中国传统文化影响的基层社会，基层自治中的协调与合作似乎更难实现，而网络化治理模式所要求的协调能力比传统科层制下的协调能力更高。

与中国基层自治相伴而生的公共事务治理网络，在现实中已经面临严重的挑战，比如目标、方向和责任不明确的问题，更为严重的甚至还会出现国家空心化、政府合法化危机等问题。毫无疑问，基层社会治理网络化的成功依赖于信任关系。离开信任，网络成员不愿贡献知识和力量，会严重影响他们之间的合作与协调。缺乏信任不可能实现合作，更谈不上责任。反过来说，有着高度信任关系的网络会降低组织内部的交流成本，使每个人应当承担的责任更加明晰。

通过国家职能部门向基层渗透，它所能实现的也仅是依靠科层制权力运行机制而获得的合作，无法真正实现对整个农村社会行动力的激励与动员。正如杨华所指出的，国家基础权力虽然能够处理职能部门的具体事务，实现国家监控乡村社会和农民的目的，但不能完全解决乡村治理和农村社会问题[22]51-61。

其实，很多学者和实践者都在努力寻找一个中间地带，从而将效率(管理)和民主(服务)两者融合起来。管理是实现整个社会和谐稳定的重要手段，但是，管理中不民主的命令、控制和官僚主义等，却是人们不愿接受的。因此，创建一个重视责任性问题的网络，是发挥网络治理效果，弥补现有治理困境的最佳做法。学者们提出了乡村软治理[23]9-18、基层软治理[24]34-42。在基层政府硬治理日渐受阻和治理能力弱化的情境下，以社会文化价值共识的形塑能力、社会心理的干预疏导能力和社会合作共治的沟通协调能力为主要内容的软治理应该成为基层政府治理能力重构的主要目标[24]34-42。而加强中国共产党的领导，通过强化初心和使命，强调人心政治，强调人民即江山，不断打造组织先进性的基层党建，激发基层治理各主体的活力，强化基层治理中的主体责任，应该成为提升基层治理能力，体现中国特色社会主义制度优越性的理想选择。

(三)中国基层治理能力现代化的可能

中国基层治理网络化，其局限性和困境已经显现。没有方向和目标指引的治理网络，谈不上治理效果。中国共产党领导的社会主义革命和建设实践证明，可以通过强化党建引领，明确治理责任；通过社会价值塑造，强化社会信任。在具体的基层治理中，通过党建引领，强化问题导向，以民众关心的热点、重点问题为工作出发点；强化目标导向，具体问题具体分析，大胆创新敢于担当；强化实干导向，扎实推进各项工作落实，全心全意为民谋福祉，从根本上建构和谐的政府—民众关系和党员—群众关系。

基层党组织是基层治理网络的引导者。基层治理范围广泛，事务繁杂，且容易各自为政，因此需要通过党组织建章立制，明确方向和任务，统筹工作内容，督促工作有效推进，形成治理合力。特别是通过发挥党员先锋模范作用，带动群众参与，提高民众参与基层治理的主动性和积极性，进一步增强民众参与社会治理的责任感和使命感，真正让每一位民众在基层治理中都能发挥主人翁精神，贡献智慧和力量。在基层治理中，通过党建整合资源、阵地和力量，为党组织引导基层治理网络提供有力支撑。通过推行党组织领导，居民委员会、业主委员会、物业管理公司等众多治理主体的共同参与，形成有目的、有方向、有活力的社区治理网络模式，激发新兴领域治理活力，凝聚基层群众治理能力。

有学者指出，新时代的新治理观要求调动一切积极力量参与社会建设[25]，它需要一个更强有力的引导者，有更强的开放性与包容性，更为强调政府、社会组织、公民等多元主体在公共事务中的合作与互动。具体而言，就是发挥党委领导、政府主导作用，激发社会组织活力，调动一切积极力量参与社会建设，促进实现公共事务共治、公共难题共解、公共成果同享的网络化社会治理机制。要努力调动民众参与基层治理的积极性、主动性和创造性，通过切实保障民众在基层自治中的知情权、参与权、表达权、监督权等，吸引广大民众参与到基层建设中来，为实现基层治理现代化出谋划策、进言献智。这需要在制度层面、政策措施、鼓励保障、基层建设、舆论引导上多管齐下，营造基层治理大有可为的舆论氛围，加以政策的强力引导、保障措施的倾力支持、基层建设的迅速开展。党建引领基层治理网络，正在成为新时代实现中国基层治理现代化的有效途径。

学术界已经反复证明，治理过程并非排斥权威[26]。实际上权威是治理活动得以开展的重要因素，只是权威的特征应该体现为一种法理性权威[27]108。西方学者曾指出，通过形成由公共和私人参与者组成的网络来进行治理，有助于增强公共决策中的民主参与，但也可能造成冲突和僵局，使公共治理变得不那么透明和负责。为了确保治理网络的有效性和民主性，必须由政治家、公共管理人员和其他有关行动者进行谨慎的元治理[28]234-258。刘华、王观杰探讨了在农村治理主体从一元向多元发展的变迁中，如何更好地发挥基层党组织的政治保证作用和治理功能[29]68-75。他们以实现农村基层党组织与农村其他治理主体的良性互动为目标，较为深入地论证了当前农村基层党组织在多元治理体系中的角色与功能定位，基层党组织在基层治理中的动员作用、组织作用及维稳作用。即争取更大程度动员社会组织，但又非传统的全盘控制，这是当今党和社会组织关系的原则把握，既要充分发挥社会组织的主动性，挖掘社会自治能力和参与能力，又要为基层治理把握正确方向，这应该是党建引领基层治理网络，以提升新时代基层治理能力的典型特点。

三、党建引领的治理网络：基层治理现代化的雉城实践

长兴县隶属浙江省湖州市，地处浙江省西北，苏浙皖三省交界处。雉城街道位于长兴县中心，是长兴县的老城区，其下辖18个城市社区。在基层治理中，雉城街道通过强化基层党建，激发各种形式的组织创新，实现基层社会治理的常态化与制度化动员。在党建引领组织创新过程中，强化基层领导干部责任，有效激发党员、志愿者、义工参与基层治理的积极性，推动政府、社会组织、公民等多元主体在公共事务中的合作与互动，形成具有中国特色的基层治理网络。以党建引领基层治理网络促基层治理能力现代化的长兴雉城街道治理实践，正在成为中国基层治理现代化的典范。

(一)引领思想促行动

思想是一切行为的起点，是行为的最终依据[30]63-70。思想与意识，来自人们对周围环境的理解，建构起人们关于周围世界的一整套相对一以贯之的认知和评判价值标准，它使个人在团体活动中能够服从集体利益，有效抑制和约束个人对私利最大化的追求，使团体行动方式更加合乎理性。基层组织生活的一个重要特征，就是寻找可理解的具有复杂性的故事和模型，并且努力培养能够阐述这样的故事和模型的人[31]53。用美丽的故事讲述组织生活，就是赋予组织生活以价值。

党建引领是以人民为中心的发展方向的舵手，有利于保证思想和路线的正确。党建引领有效促进了社会公共价值的趋同、社会价值的建构，以及社会的认同与合作。国家治理效应，则是组织、制度与价值互动的结果[34]。在雉城街道党工委以及辖区党组织开展的活动中，时刻注重强化思想转变，强调持之以恒的思想引领，从而促成行为的达成。新思想引领新时代，新使命开启新征程，党的思想是建构集体行动和总体安全观、国家和人民利益观的指导思想。

(二)完善制度保秩序

将行动制度化，确保权力和权利在制度保证下运行和获得，这是社区居民和社会组织稳定有序参与基层治理的保证。雉城街道社区基层治理，始终强调党建引领促制度建设，实施规范化治理，通过完善制度，保证社区居民行动有序。比如，雉城街道多个社区居委会门口的张榜公示牌，都张贴着当季度文明诚信示范户公示榜单。榜单中公示的是社区居民文明诚信示范户，具体包括名单、所属小区以及加分情况，即具体在哪些方面表现突出，比如主动参与小区疫情防控、参加环境整治自愿服务项目、为疫情募捐、担任垃圾分类指导员等，以及具体加分分值和总得分。与示范户公示单张贴在一起的，是当季度文明诚信有待提升户，包括他们的名单、所属小区、扣分情况，即具体哪些方面表现不太好，比如占用公共绿地、乱拉乱接电线、车辆阻挡消防通道、不文明养犬、楼道堆积杂物等，以及扣分分值和总得分。

张榜公布这一制度化行为，对有待整改和提升的人们形成了无形压力。特别值得关注的是，在这些有待整改和提升户名单后面，也公示了敦促他们按期整改的责任人名字。显然，如果不进行整改，不能按期达标，有待整改的人和负责敦促的责任人都要承担相应的责任。这样，就将相关利益有效捆绑在一起。

(三)鼓励创新促竞争

在上级党委和政府领导下，雉城街道各社区因地制宜，发挥优势，激发创新，改善基层服务，提升治理能力。比如，雉城街道开展“一社一品”活动，通过公益创投项目，强化社区之间的竞争，甚至通过以特定项目的完成为契机，有效促进社会再组织，推动基层治理共同体建构。通过吸引社会组织参与竞标公益创投项目，激发基层治理合作与参与，以提供更优质的公共服务。经过征集、初选、评审等环节，项目评审委员会确认社会组织公益创投项目入选名单，凡是立项获批的社会组织的公益创投项目将获得相关资助。

公益创投项目，很好地体现了社区三社联动助推城市社区治理现代化的竞争逻辑。在党建引领下，构建服务型政府以及服务型社会，促进服务质量评比，促进有效竞争。湖州市所辖三县两区的社会组织公益创投项目一直走在全国前列，成为全国范围内党建引领社会组织孵化和培育的示范基地，而长兴县雉城街道因为党建引领社会组织，助推社会参与活力而备受人们关注。

(四)强化沟通促信任

雉城街道通过开展各种公益活动，有效促进交流互信，加强沟通合作，这是建构基层治理网络，实现有效动员的另一途径。比如开展读书会、社区组织包粽子等活动，营造其乐融融的社区氛围，强化社区居民之间的信任和沟通，有效舒缓社会张力，促进社会和谐。社区党员践行公益理念，主动参与社区治理，并带动群众共同参与，让群众切实感受到“党员就在我们身边”，提升党员干部群众之间的信任度和支持度，从而激发民众对相关政策的支持热情。

很大程度上来讲，地方活力强，基层治理就出色。基层党员干部经常与居民互动，拉近彼此距离，有助于提升党和政府在群众中的影响力。社区党群服务中心，成为基层组织激发村民参与活动的中心，也成为党凝聚人心的中心。雉城街道城乡基层组织充分发挥各自优势，树典型、立模范，发挥带头作用和示范效应。另外，通过智慧城市和云沟通，促进政府和民众之间的了解；通过举办现场联谊活动，促进政府和民众之间的互信。在雉城街道基层治理中，通过“一居一品”项目创建，促进良好运营，并配合党员干部“红色周末”走访活动，强化了基层领导干部责任，有效实现对党员、志愿者和义工的动员与组织，激发了社会活力，打造了基层治理共同体服务平台。可以说，整个基层治理过程，充分体现了党和政府的自主能力，也极大地调动了基层治理活力。党对社会有着全面的掌控，但并非完全控制，而是给予社会充分的空间，这样既保证了党和政府能力的有效性，又调动了社会和民众的积极性，形成了运行有效、信任协作的基层治理网络。

(五)优化服务安民心

党群服务中心既是社区居民的求助中心，更是组织协调、凝聚人心、安定民心的中心，也是老年人和社区居民的精神中心，更是联系政府和居民的纽带。在雉城街道经常性走访调研中发现，有一部分老年人会经常利用午休时间来社区居委会，或咨询生活琐事，或寻求服务帮助。如今的社区干部普遍年轻化，他们学历高，有知识、有文化、有思想，健康阳光、朝气蓬勃。他们会通过各种形式与社区居民联络感情，从而促进彼此互信，优化基层治理效果。

雉城街道一直在做的“铭记功臣关爱高龄离休干部”项目，已经成为一个经典案例。雉城街道依托长兴致诚社会事务发展中心，主动为辖区离退休老干部提供身体健康监测、生活便利服务和聊天解闷等服务，并已形成制度，活动严格留档记录。通过这样的活动，既提升了党和政府的美誉度，又提升了社区居民对政策执行的支持力度。

(六)分类管理激活力

在雉城街道，对党员进行分类管理已成为基层党组织工作的一个亮点。全面推进党员分类，对党员实行精细化管理，以“精准分类，精细管理”为目标，深化党员队伍建设，创新党员管理方式，充分发挥党员参与社会治理的先锋模范作用，夯实街道基层基础。其目的在于提高党员队伍建设质量，激发党组织生机，激发党员活力，推动基层治理现代化。通过精准分类，对党员进行优化重组；通过精细管理，使得党员教育管理工作更加有针对性，辖区党员的政治素养、精神面貌都有很大改观。比如，雉城街道社会工作站通过开展“无声有爱”手工集训残疾人服务项目，倡导和形成社会各界人士关心、关爱弱势群体的良好氛围，以集体宣誓、绣党旗、唱红歌、与党旗合影等方式，凝聚党员和特殊群体对党的热爱、敬意，营造全社会爱党、敬党、颂党的良好风气。

雉城街道通过人大工委，充分将辖区内的人大代表的积极性充分调动起来。人大代表“一人一档”资料，清楚地呈现了人大代表工作单位、家庭住址、工作简历等基本信息，以及人大代表所联系的选区、选民和流动党员相关信息，这样在实际上形成了一种网络化的联系形式，有效实现了对流动党员和流动人口的管理。

网络化治理是指在民主协商的基础上，通过政府、企业、社会组织与公民的合作，共享资源和信息，共同达成治理目标的过程。在国家治理体系和治理能力现代化的新时代，在浙江全省基层治理实践中，以雉城街道为代表的基层组织正在通过党建引领组织创新，建构新时代的治理网络，组织和动员基层治理现代化的力量，全面优化基层治理效果。雉城街道实践案例显示，新时代基层党建引领的治理网络，突破了20世纪八九十年代税费改革后基层自治的困境，弥补了公共行政摇摆于管理和服务两个端点所带来的问题，解决了网络治理可能带来的无组织化等弊端，有效促进了中国基层治理能力现代化。新时代，全国其他地方也和浙江一样，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，万众一心向前进，强化基层治理，共同为了社会主义伟大事业、为了人民的幸福而奋斗。