普惠托育服务的内涵与衡量标准探讨

何 婧,万 潇

1.合肥师范学院教师教育学院，安徽合肥，230601;2.合肥市明珠幼儿园，安徽合肥，230601

1 问题的提出

0～3岁是人一生发展的奠基和启蒙阶段，是儿童大脑发育、体格生长和健康心理发育的关键时期。婴幼儿托育不仅与家庭息息相关，更与社会经济发展和国家未来关系密切。国家统计局2022年1月17日公布的最新人口数据显示：2021年，中国出生人口1 062万人，虽然守住了千万大关，却也创造了1962年以来的历史新低，人口自然增长率仅为0.34‰，逼近人口“零增长”[1]。相关研究表明：“幼无所托”是抑制家庭生育意愿，造成我国近年来出生人口不断下降的重要原因[2]，而普及的托育机构是促进北欧国家近年来生育率上升的关键因素[3]。便捷的托育服务不仅有利于婴幼儿身心健康发展，也能帮助父母尤其是母亲重返工作岗位，缓解育儿压力[4-5]。

从国际层面看，建立完善的婴幼儿托育服务体系已成为发达国家的共识。在托育服务供给模式中，主要存在三种类型：一是以瑞典、挪威、丹麦为代表的政府主导模式，倡导国家为0～3岁婴幼儿家庭提供普惠性托育服务，涵盖所有社会阶层的儿童[6]；二是以美国、英国、澳大利亚为代表的市场主导模式，认为3岁以下婴幼儿照护主要由家庭负责，托育服务主要依赖市场供给，国家无需干涉太多；三是以法国、德国、韩国为代表的政府与市场并存模式，重视托育服务的多元供给[7]。

我国3岁以下婴幼儿托育服务在政策变迁与社会发展过程中经历了曲折发展的过程。总体看来，从新中国成立初期至20世纪90年代初期，计划经济时代背景下的婴幼儿托育服务主要由国家和集体提供，一定程度上满足了家庭的托育需求。进入20世纪90年代后，社会主义市场经济体制下的公共婴幼儿托育服务逐渐减少，家庭几乎承担了婴幼儿照护的全部责任[7]。2015年以来，“全面二孩”政策实施引发了社会对生育问题的高度关注，低生育率进一步凸显了家庭对0～3岁婴幼儿的照护服务需求，实现“幼有所育”、发展社会化托育成为亟待解决的重大民生问题，在党的十九大报告中被提及。2019年5月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称《意见》)，正式从国家层面提出婴幼儿托育服务的指导思想。各省市随后印发《关于做好3岁以下婴幼儿照护服务发展工作的通知》，对区域内托育服务发展进行部署。至此，婴幼儿托育服务重新得到了党和国家的高度重视，迎来了新的发展机遇。然而，处于重新起步阶段的托育服务市场正面临着供给总量匮乏、供给结构失衡、服务质量缺乏保障等问题[8]，有托育需求的大多数家庭陷入“入托难”“入托贵”的困境。为此，国家发改委、卫健委联合印发了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》(以下简称《方案》)，并进一步在国家“十四五”规划中明确提出“发展普惠托育服务体系”。2021 年8月，新修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》更是以法律条文的形式明确提出“推动建立普惠托育服务体系”。至此，普惠托育已成为我国婴幼儿托育服务改革与发展的热点话语，自上而下成为各级政府部门追求的政策目标，也成为学界研究的焦点话题。

已有研究关注到发展普惠托育服务的重要性与迫切性，提出发展普惠托育服务体系是缓解人口低出生率、降低父母育儿焦虑、积极应对人口老龄化社会的重要举措[9]。在发展方向上，应坚持公平公正的原则，从服务对象、参与主体、服务价格、便利程度几方面综合考虑[10]，突显普惠托育服务的可利用性、可适应性、可接近性、可负担性、可接受性[11]。然而，对于什么是普惠托育服务，无论是政策制定层面，还是学界研究层面，均没有明确的、一致的内涵界定，对普惠托育机构的认定也缺乏统一的标准，在很大程度上影响了“普惠”的真正落实，也在一定程度上阻碍了从“全面二孩”政策到实施“三孩”政策的人口新政推进。在此背景下，有必要厘清普惠托育服务的内涵，明确普惠托育服务的衡量标准，为政策制定部门提供决策参考，也为托育服务实践提供理论支撑。

2 普惠托育服务的内涵

对普惠托育服务内涵的界定与把握是研究的逻辑起点，也是婴幼儿托育服务实现普惠性的逻辑起点。从字面来看，“普惠”意指普遍、实惠。普遍意味着面向社会大众，人人可享有，且方便可及；实惠意味着价格实在，能够被大多数人所接受。“普惠”最初是经济学中的概念[12]，而后经常作为社会福利领域的专门用语[13]，被认为是与工业化高级阶段相联系的社会福利发展模式[14]。近年来，世界主要发达国家逐步达成共识，将“可获得”“付得起”“有质量”作为发展普惠性早期教育与保育的基本方向和政策定位[15]。在我国，从十六届六中全会提出“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系”开始，我国的社会福利渐由“补缺型”向“适度普惠性”发展[13]。此后，“普惠”一词被广泛运用于金融、养老、医疗、教育领域中。2019年，“普惠”一词首次运用于托育领域，以“普惠优先”为基本原则出现在《意见》一文中。随后，《方案》进一步明确了托育服务的普惠性发展方向，提出“支持面向社会大众的普惠性托育服务项目，为婴幼儿家庭提供质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务”。结合“普惠”一词的本义、世界主要发达国家发展普惠性早期教育与保育的做法，以及政策文件中对普惠托育服务的描述，本文认为普惠托育服务具有以下几个层次的内涵。

2.1 覆盖面广

覆盖面广是从服务对象的角度来说，普惠托育服务应该覆盖城乡，面向有托育需求的全部0～3岁婴幼儿家庭，不分种族、职业、性别、地域、社会地位等因素，给予婴幼儿公平公正的入托机会，且要照顾到贫困和弱势家庭。北京师范大学洪秀敏教授团队对全国13个城市的调研数据表明：我国0～3岁婴幼儿目前的入托率仅为5.5%，与部分发达国家50%的入托率相距甚远[16]，超过七成的家庭有托育需求，但近一半家庭表示“入托难”[17]，托育服务覆盖率低，供需矛盾突出。从各省市公布的托育机构备案信息来看，城市较多，广大乡镇和农村地区拥有的托育机构数量极少，存在明显的城乡分布失衡，影响了城乡婴幼儿入托机会的均等。相关研究表明：与城市儿童相比，家庭收入对农村儿童受教育机会影响更大[18]，处境不利儿童是教育不公平的最大受害者[19]。因此，世界主要发达国家都有针对贫困和弱势儿童早期保育与教育的补偿计划，比如著名的美国“开端计划”，英国政府亦于2006年开始推行针对处境不利两岁儿童的教育补偿政策，为其提供每周15小时、每年38周的早期保育与教育服务[20]。我国当前尚没有针对3岁以下处境不利婴幼儿的保教补偿政策，不利于贫困和弱势家庭婴幼儿获得起点公平。在普惠托育服务体系构建过程中，政府应关注托育服务的覆盖面，并在一定程度上向有托育需求的贫困和弱势家庭倾斜。

2.2 可达性强

可达性强是从空间布局的角度来说，有托育需求的0～3岁婴幼儿家庭在可接受的空间距离、时间成本、交通成本内能够方便快捷地享受到托育服务。可达性的概念最初是由Hansen在1959年提出，意指“交通网络中各节点相互作用的机会大小”[21]，反映了两个地点之间的空间距离和交通便捷程度。近年来，越来越多的学者将可达性概念引入医疗、养老、教育等公共服务设施的选址与规划中来，认为可达性与资源配置的合理性与公平性密切相关[22]。我国的托育服务体系正处于初建阶段，托育机构在选址布局上的可达性将直接影响着婴幼儿家庭获得托育服务的起点公平。国家住房和城乡建设部2019年修订的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》指出：“托儿所的服务半径宜为300 m”。但在实践中，有调查显示：当下有不少0～3岁婴幼儿家庭面临入托距离远的难题，仅有12.63%的家庭表示托育机构距离在300 m内[17]。由于年龄特点，送托距离的远近、路途花费的时间以及交通便利性会直接影响着家庭对托育服务的选择。因此，可达性强应是普惠托育服务的应有之义。为增强托育服务的可达性，相关部门需要在增加托育机构供给总量的同时，提高资源配置效率，增强托育机构布局的合理性与有效性。

2.3 价格适中

价格适中是从服务价格的角度来说，普惠托育服务应该让不同收入群体的0～3岁婴幼儿家庭都能感受到收费合理、可以负担，不会影响到家庭的正常生活运转。价格是托育服务是否普惠的重要衡量指标，也是托育服务能否被绝大多数家庭享有的关键因素。长期以来，我国托育服务以市场供给为主，价格昂贵、普通家庭难以承受[7]，不利于托育服务的大面积推广。降低托育费用，让有需要的家庭“托得起”是政府大力发展普惠托育服务的政策目标。为保证托育服务可持续发展，需要增加托育服务的多元供给，探索政府、社会、家庭合理分担成本机制，坚持适度普惠。

2.4 质量合格

质量合格是从托育质量的角度来说，普惠托育服务能够满足婴幼儿的基本保教需求，符合基本质量标准。一般说来，可以从结构性质量、过程性质量、结果性质量三个维度来衡量托育机构的服务质量是否合格。其中，结构性质量考察的是一些比较容易量化的指标，比如机构的物质环境、材料配备、人员资格、师幼比例、班级规模等；过程性质量主要是对人际互动质量进行评估，比如师幼互动、家托互动等；结果性质量主要考察托育服务对婴幼儿身心健康发展的有效性[23]。已有研究证明，高品质的托育服务对婴幼儿的语言、认知、情感和社会性等多方面的发展都有着不可忽视的积极作用，同时有利于降低义务教育阶段后退学现象发生的概率[24]。在注重托育服务总量供给的同时，保教质量的提升已成为世界主要发达国家关注的重点。我国当前的托育机构质量参差不齐，部分家长有托育需求但无托育打算，很大程度上也是出于对托育机构安全与保教质量的担忧[17]。因此，国家政策层面明确指出普惠托育服务是“质量有保障”的托育，在注重托育服务规模扩大、数量增长的同时，也要关注其内涵建设、质量达标。需要注意的是，“质量有保障”不等同于一味追求高质量，而是一个只设质量下限、但无上限的提法。毕竟从某种程度上来说，高质量意味着高投入，也就需要高收费来加以平衡。从实践层面来看，当前的托育服务的确存在质量越高收费越高的趋势[25]，而这显然不利于托育服务的大面积推广，影响了托育服务享有的公平和公正，不符合“普惠”的本义。因此，从托育质量角度来看，普惠托育服务是质量合格、上不封顶的托育。

3 普惠托育服务的衡量标准

普惠托育服务衡量标准是政策制定部门根据我国国情对全国范围内或区域范围内普惠托育机构的硬件条件和软件条件制定的相对统一的标准，是能够保证普惠托育机构正常运转和可持续发展的最低标准。最低标准意味着底线、下限，是必须要达到的标准。目前为止，国家层面或地方层面还没有出台具体的衡量标准，但我们可以依据托育机构正常运转的必备条件、已有的托育机构设置与运行相关规范，以及普惠托育服务的内涵来理解普惠托育服务的衡量标准。基于普惠托育服务覆盖面广、可达性强、价格适中、质量合格的基本内涵，在建设过程中，应坚持“够用、适用”为基本原则和方向，反对铺张浪费，从场地规模、设施设备、人员配置、收费管理、保育内容五个方面来提出具体要求。

3.1 场地规模

场地规模主要包括托育机构的选址、占地面积、建筑面积、班级数、班额、婴幼儿人数等。在这几方面建立相对统一的底线标准，有利于普惠托育服务的均衡发展，实现覆盖面广、可达性强的基本内涵。已有的政策文件中，国家住房和城乡建设部2019年修订的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》对托育机构的规模、班别、班额、各功能室面积、户外活动场地面积等都有具体规定，国家卫生健康委2019年发布的《托育机构设置标准(试行)》也提出了托育机构选址的基本要求，这些都可作为衡量普惠托育服务场地规模时参考的基本标准。当然，由于我国幅员辽阔，不同地区之间、城乡之间的发展存在着极大的不平衡性，人口分布也存在着较大的差异，在普惠托育服务的建设与衡量过程中，需要因地制宜，考虑到不同地区的经济水平和人口分布特点，本着“够用、适用”的原则，以适龄婴幼儿人数为基准，确立适宜的场地规模。一般来说，机构规模越大，班级数越多，服务的适龄婴幼儿人数也就越多，这在一定程度上对婴幼儿人口密度较大地区的入托需求具有适当的缓解作用。但是，如果没有考虑到当地的婴幼儿人口数和入托需求，一味追求场地规模扩大化，可能会造成两个后果：一是可能扩大机构的服务半径，这会带来婴幼儿入托距离延长，增加了交通成本和时间成本；二是在不扩大服务半径的前提下，可能会造成班额招不满，场地利用率低甚至是闲置的情况，从而造成资源浪费。因此，在普惠托育服务的建设过程中，把握场地规模适宜的度是重要的衡量标准。

3.2 设施设备

设施设备主要包括为满足婴幼儿基本的保教需求而配置的婴幼儿活动用房、服务管理用房、供应用房、婴幼儿养护用品、玩教具、图书等。其中，婴幼儿活动用房包括班级活动用房、公共活动用房等；服务管理用房包括保育人员办公用房、警卫室、保健室、储藏室等；供应用房包括清洁间、厨房、设备机房等。保证托育机构设施设备基本的量和质是衡量普惠托育服务能否实现质量合格的重要标准。首先，托育机构的设施设备在数量上要能满足“够用”的标准。所谓“够用”，一是要看婴幼儿的人均占有量，二是要看设施设备的使用频率，两者缺一不可[26]。如果忽略了婴幼儿的人均占有量，可能会造成婴幼儿争抢玩具、图书现象；如果忽略了使用频率，则可能造成资源闲置，这些都不符合普惠托育服务的本义。其次，托育机构的设施设备在质量上要能满足“适用”的标准。所谓“适用”，意指托育机构的设施设备能够适应婴幼儿的身心发展需求、安全可靠。这就需要根据婴幼儿的年龄特点，提供适宜的设施设备，同时要保证设施设备符合相应的质量标准，不能对婴幼儿的身心发展造成潜在的威胁。关于普惠托育机构设施设备的衡量标准，尚没有出台专门的规范，有待进一步细化。需要说明的是，国家卫生健康委2022年1月发布的《托育综合服务中心建设指南(试行)》对托育机构的各类用房有具体规定，可供托育机构各类用房及其基本设施配备时做参考，但该指南主要用于指导地方做好公办托育服务机构申报与建设，发挥的是“示范引领”作用，因而各项标准较高，作为普惠托育服务的建设与衡量，还需要重新划定标准，以“够用、适用”作为基本原则。

3.3 人员配置

合理的人员配置是确保托育服务质量合格的关键因素。托育机构从业人员主要包括机构负责人、保育人员、保健人员、保安人员等。其中，与婴幼儿接触时间最多、影响最大的当属保育人员，他们主要负责婴幼儿的一日生活照料与游戏、教育活动的组织，其数量、资质、保教水平等会直接影响到托育机构的服务质量。从量的角度来看，普惠托育服务需要充足的保育人员来做数量上的支撑。按照《托育机构设置标准(试行)》(2019年)的规定，保育人员与婴幼儿的比例应当不低于乳儿班1∶3，托小班1∶5，托大班1∶7。从质的角度来看，普惠托育服务需要有相应资质水平的保育人员来保证托育服务的基本质量。实践中，家长也越来越重视托育服务的质量，师资队伍是家长普遍关注的内容[27]。然而，从量的角度来看，我国当前的托育师资供给严重短缺，远不能满足托育服务发展需求；从质的角度来看，当前托育机构保育人员并没有统一的称谓与资格认定，导致职业准入门槛较低、专业背景混乱、学历层次不高，且在职人员的专业能力总体较弱，加之保育人员多为合同工，没有编制，导致流动性较大、离职率较高，保教队伍缺乏稳定性[28]，这些都严重影响了我国托育服务总体质量的提升。从国际社会来看，OECD国家在托育服务发展初期也曾面临托育师资数量短缺与质量难以保证的问题，后面主要通过各项激励措施来扩充师资队伍以增加数量，通过制定统一的职业准入资格与准入标准、加强师资培训等方式以提升师资质量，使得近年来OECD国家的托育服务发展取得了长足进步[29]。我国当前处于托育服务发展的起步阶段，面对托育师资供给中存在的种种问题，需要借鉴OECD国家的经验，加强托育师资的职前培养与职后培训，并加快研制托育机构保育人员专业标准，以规范的形式确立保育人员的身份、称谓、准入资格、职责与专业能力要求，提高从业人员福利待遇，从而促进托育机构师资队伍规范化发展。

3.4 收费管理

收费管理是指普惠托育机构应建立明确的财务管理制度，明确收费项目、收费标准及退费管理办法并向社会公示，定期接受相关部门的检查。价格适中是普惠托育服务最直接的衡量指标。截至目前，我国尚未明确普惠托育服务的收费标准，一定程度上放任了实践中托育机构随意定价、婴幼儿“入托贵”现象，进而带来婴幼儿入托机会的不均等，影响了起点公平的获得，不符合普惠托育服务价格适中、覆盖面广的基本内涵。为加快普惠托育服务建设进程，应尽快出台托育机构收费管理办法并明确普惠托育服务的收费项目及标准。具体说来，可以借鉴普惠性民办幼儿园的定价管理机制，由省级主管部门统筹，各市依据托育机构运营成本、政府财政投入、城乡经济发展水平、城乡居民收入水平与承受能力等因素，以合同约定方式确定普惠托育机构的最高收费标准，并将收费项目与收费标准向社会公示，接受监督。同时，也应明确退费管理办法，允许家长中途退出。受政府财政投入与物价等因素的波动影响，为保证普惠托育机构的可持续发展，应建立弹性定价机制，允许托育机构每年根据政府财政投入的额度变化与物价水平来灵活调整收费水平，以家庭分担比例而非单一的价格作为衡量托育机构是否普惠的重要标准，保证普惠托育机构的良好运营与可持续发展[30]。

3.5 保育内容

保育内容主要涉及婴幼儿的一日生活安排，是衡量托育服务质量是否合格的重要标准。通过创设适宜的环境，合理安排婴幼儿一日生活，科学保教，积极回应，可以促进婴幼儿身心健康发展。从国际经验来看，完善的课程标准与评价机制是OECD国家近年来托育服务质量提升的重要手段[29]。已有文件中，2012年印发的《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》对托育机构的卫生保健工作提出了具体内容与要求，2021年印发的《托育机构保育指导大纲(试行)》(以下简称《大纲》)则是从七个维度分月龄段提出了7～36个月婴幼儿的发展目标、保育要点及指导建议，这两份文件可以作为普惠托育机构保育内容是否达标的重要标准。此外，由于《大纲》对各月龄段提出的保育要点与指导建议较为泛化，为便于实践中的具体操作，可以进一步细化《大纲》中的各项要求，形成操作性更强的《0～3岁婴幼儿早期教养指南》。各地区也可以结合本地实际情况，在《大纲》的基础上，研制地方标准，形成《托育机构服务规范》。在保育内容方面建立相对统一的标准体系，可以促进托育机构有质量地均衡发展，也有利于婴幼儿获得起点公平，是衡量托育服务是否具有普惠性的重要标准。