统一招考制度下乡村教师招聘政策的改进策略

张灵，张荣华

(1．上饶师范学院 政治与法律学院，江西 上饶334001；2．上饶师范学院 后勤处，江西 上饶334001)

乡村教师是乡村教育的基石，优质的乡村教育是阻断农村贫困代际传递的重要途径。在每年政府举办的教师招聘会上，乡村教师的岗位要么报考人员少，要么招而不来或来而不留，增加了政府招聘乡村教师的成本，造成本不富裕的教师资源和编制资源的不必要浪费，导致乡村教育有效供给不足。鉴于统一招考教师的单一渠道不足以满足乡村学校对师资的需求，为了破解现实困境和制度困局，将更多适教乐教的优秀人才选拔到乡村教师队伍中来，必须在充分汲取现有教师公幵招考制度成功经验的基础上，筑牢乡村教师招聘入口关，针对乡村教师的招聘特点，在谁招聘、怎么招聘、招聘什么人的问题等方面提出改进措施，从而构建科学有效的乡村教师录用考核制度，不断促进乡村教师队伍的更新升级。

一、问题的提出

长期以来，师范生统招统分一体化制度下，具有强烈计划色彩的“独立设置，定向培养”师范院校体系曾为乡村学校培养了大量的师资，随着人才市场化的推进，教师培养体系从“封闭”走向“开放”，用人制度从“统一分配”改变为“公开招聘”，师范生要成为教师必须参加招聘考试，师范生就业开始实行市场化，出现人择业和业择人现象。一方面，因教师编制总体趋于饱和，一些地方师资甚至出现供大于求的现象，师范生就业难问题日益凸显；另一方面，由于原有的定向师范类毕业生面向乡村教师岗位的稳定补充渠道被打破，供需不匹配情况愈演愈烈，尽管政府在招聘教师时采取了多种激励措施以吸引师范生到农村学校任教，但教师短缺仍然是乡村教育面临的一个棘手问题。

为解决农村特别是偏远地区学校教师的短缺问题，政府出台了多种政策和措施支持乡村教育。以2006年教育部、财政部、人事部等制定的《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》(简称“特岗计划”)为例，该计划是国家扶持乡村学校的专项政策，特岗教师的全名是“农村特设岗位教师”，特岗教师任教前3年属志愿服务性质，所招教师前三年工资由中央财政支付[1]。“特岗计划”实施10多年来，不少贫困、边远、条件艰苦的乡村学校教师得到了有效补充，这些地区的乡村教师短缺的矛盾得到了极大的缓解。但是，特岗教师稳定性仍有待提高，因种种原因，部分特岗教师存在“想留又想走”的矛盾心态和“骑驴找马”的观望心态，特岗教师“一边很抢手，一边流失严重”，致使表面上看起来乡村学校招聘了许多乡村老师，但实际上可用教师仍然不够，呈现出“失真”状态，一些乡村学校甚至出现“稳岗”难题。鉴于此，乡村教师招聘要以“面上”的统一招考方式为主，以“点上”的教师补充方式为辅；只有以统一招考方式为主才能更有力地调配各种教师资源，而辅之以“点上”的乡村教师补充方式则能使这种教师资源的调配方式发挥更好的作用，从而更有利于促进城乡教师资源的均衡。

二、新生代师范生难融入乡村教育的原因

(一)师范院校办学定位偏失

长期以来，师范院校人才培养模式变革滞后于基础教育的发展，导致师范教育教学理念落后，存在课程体系陈旧、教学实践严重不足、教学技能的缺失等问题，造成了师范院校人才供给与乡村教育人才需求之间的不匹配，出现师范毕业生“下不去”“用不上”的乱象。同时，由于师范院校教师教育存在某种程度的不足和偏差，其人才培养与乡村教育需求的供给侧产生失衡，入学教育、培养计划、学生实习、就业指导等一系列培养过程都很少顾及乡村教育，整体上缺乏对师范生到乡村教育任教的有效引导，影响了毕业生对乡村教育的正确认知，以致出现“师范院校毕业生找不到对口工作”与“乡村教师招聘困难”并存的怪象。

(二)职业选择多元化导致师范生对师范教育的忠诚度弱化

1998年12月24日，中国共产党第十五次全国代表大会通过《面向21世纪教育振兴行动计划》，其中指出：“要拓宽教师来源渠道，向社会招聘具有教师资格的非师范类高等学校优秀毕业生到中小学任教，改善教师队伍结构”[2]。此后，福建省教育厅于2004年4月22日率先印发了《关于2004年我省师范专业毕业生就业工作的意见》[3]，全面放开师范生就业，这意味着在就业市场化边缘徘徊多年的师范类毕业生真正投入“市场怀抱”。2005年，福建省共有师范专业本、专科毕业生9 018人，受此新政策的直接影响，师范毕业生与用人单位实行了“供需见面、双向选择”的就业机制[4]。师范生就业政策的变迁意味着教师不再是师范生所独享的职业，师范生毕业后不一定能够做教师，“凡进必考”的从教制度开始不断得到强化。从此，我国师范生就业开始步入自由择业期，现实迫使师范生职业选择呈现多元化趋势。

(三)师范毕业生就业“攀高”观念的困囿

近年来，当代大学生的工作价值观也发生了巨大转变，很多师范院校毕业生坚守个人理想就业志向的“宁缺毋滥”，对工作不满意时常率性地“说走就走”。调查显示，河北省地方本科院校师范生在就业地区意向选择上，超过90%的人选择到城市就业，没有人选择去农村、西部偏远地区就业，这与已有的研究结果相一致[5]。师范毕业生择业时对就业地域考虑较多，对职业薪资有较高的期望值，他们更偏重内心感受与体验，追求“使生活更加优越”和“实现个人价值”。由于自身缺乏正确的就业价值取向及人才市场双向选择制度的影响，部分师范毕业生就业攀高现象严重，以致回归乡村学校任教吸引力不足，即使到岗也难以持久。

(四)乡村学校的“职业境遇”影响师范生就业愿景

受城乡二元结构影响，乡村生活条件较艰苦，乡村学校基础设施差，乡村教师工资收入水平低，且晋升渠道狭窄，导致师范毕业生对到乡村学校就业缺乏“安全感”。目前，引导师范毕业生到乡村学校就业的政策在现实执行过程中缺乏整体设计，有着固定服务期限的“特岗计划”“西部计划”和“三支一扶”中的支教大学生服务人群出现工作状态不佳的情况，这些师范毕业生的后续发展也遇到了各种难以解决的问题，往往引发他们“逃离”乡村学校而另谋出路。除乡村基础设施落后影响乡村教师生活质量外，一揽子“稳师”政策落实不到位，乡村教师工作量大、职称评聘偏难、住房困难等客观因素尚未能够得到有效解决，使得乡村教师岗位变得越来越不具有竞争性，越来越缺乏吸引力。

三、改革乡村教师招聘方式的理由

(一)乡村教育公共性的使命使然

与其他公共政策领域相比，教育领域除了同样存在大量资源分配的物质性(material)政策，还存在更多分配价值资源的象征性(symbolic)政策，例如教育政策对社会公平与正义的干预[6]。义务教育阶段，我国有一大半的学龄儿童在农村，乡村教师支持计划(2015—2020年)强调，“发展乡村教育，教师是关键，必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位”，要求“坚持问题导向，深化体制机制改革，拓宽乡村教师来源”，提出“鼓励省级人民政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制，为乡村学校持续输送大批优秀高校毕业生”[7]，乡村学校的师资建设越来越被国家关注。2017年3月，国务院发布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，提出建立国家基本公共服务的制度框架和任务清单，明确“公共教育”是政府推进基本公共服务体系建设的重要领域之一[8]。由此可见，乡村教育是具有国家垄断性质的“公益性事业”，其公共性体现了不由选择、国家意志的特质，为此，乡村教育作为教育公共产品资源最薄弱的环节，必须强化政府责任，而不仅仅是依靠市场的力量来实现其社会功能。

(二)对乡村教育欠缺的历史弥补

21世纪初，农村教师队伍建设中存在的问题日益突出，这与长期以来城市教育与教师队伍建设先行于农村的事实具有高度的关联，因此农村教师队伍建设支持性政策自一开始就具有“补偿性”或“特别支持”的特征，正如有的学者所说，对农村教师问题要以一种愧疚的心态来弥补历史上我们应该做而没有做的事情[9]。一方面，乡村教师队伍新陈代谢慢，教师队伍普遍存在青黄不接现象；另一方面，由于农村地区教师“优不留，旧不去，新不来”的状况长期得不到改善，导致农村学校年轻教师缺乏，教师队伍断层严重，边远地区农村教育日渐走向荒漠化。总体来说，进入21世纪以来，农村教师以人力资源市场为主的人才配置方式面临着市场失灵的问题，在一定程度上引起乡村教师补充机制不畅，导致大学生就业难而农村学校教师紧缺的矛盾。

(三)对乡村教师招聘给予现实关照的需要

2010年以来，大多数省份实行统一招聘中小学公办教师，实行凡进必考制度，执行公开、公平竞争择优的原则，在做好公平有序、保证质量的前提下，为师资配备起到很好的促进作用。笔者在与X县教育局人事股长沟通中了解到，该县按计划年年招聘教师，师资年年不够，尤其是偏远乡村学校，每年挂出来的岗位要么招聘不到，要么有些考生嫌弃分配的学校太偏远而放弃不去，导致这些学校开学之初无法正常运转，严重影响学校的教学。目前招聘中小学教师的大多是市县以下的乡村中小学校，而师范毕业生在就业博弈选择中会参加各种考试，如公务员、事业单位、三支一扶等，乡村教师岗位并非首选。因此，如果在考上教师编制后同时又被其他单位招录，他们会毅然放弃教师职位，因为考上教师特别是乡村教师岗位是他们的心理最低期望值。基于农村教师队伍建设所面对的现实困境，对乡村教师招聘给予现实关照是必须的。

(四)改变乡村教师招聘过程中信息不对称的需要

中小学教师招聘考试的形式不外乎两种形式，即笔试和面试。笔试采取全省统考方式，考试内容为教育综合知识和学科专业知识，面试由各个地方教育行政部门承担，面试一般为说课、试讲、答辩等内容。教师招聘工作的流程中，有选拔面试考官的“面试”，但缺乏具体用人单位即中小学的“面谈”，一线中小学学校校长在教师招聘中的地位是缺失的，同时录用的教师都是由当地教育行政部门分配，乡村学校缺乏自主权，而教育部门又难以充分考虑到乡村学校对教师的特殊需求，乡村学校难以招聘到学校需要的教师。鉴于乡村教师招聘方面缺乏较好的衔接机制，为此有必要在统一招聘的基础上调整一些招聘的方式，充分发挥县以下学校(用人单位)的招生自主权，这与我国义务教育中实行的“以县为主”的管理体制也是相一致的。

四、路径探讨：义务教育均衡发展背景下乡村教师招聘策略

(一)将实习与招聘有机结合，选择愿意留下来的师范生

用人单位可以凭借目前很多地方实行“顶岗实习，置换培训”的方式安排高师院校的实习生到农村教育实习的便利条件，事先与师范院校联系，共同选拔实习生安排在需要师资的乡村学校实习，让他们深入了解当地学校状况，可以考虑在招聘的时候，对之予以适当的加分优惠，或者通过考核从中直接选拔优秀的实习生充实到乡村教师队伍中。经过这样一段时间的实地实习，师范生对就业前的择业工作以及未来可能遇到的各种困难就会有一定的心理准备，尤其重要的是，他们对乡村教育会产生一定的认同感，一旦决定留下，他们在乡村学校工作就会比较稳定。

(二)精准培养乡村定向师范生，提升“育人”与“用人”的契合度

21世纪以来，高等师范院校作为培养师资人才的基地应回归育师本位。为有利于师资力量在乡村不同层次的学校(如乡镇学校、村小及教学点等)的合理分布，应建立省级统筹的高等师范院校与地方政府联合培养乡村教师的补充机制，通过“选—培—聘—用”一体化的方式培养高层次乡村教师，这不是回到以前的“老路”，即传统的“分配制”，而是教育行政部门根据乡村教育实际需求，对乡村教师学科结构进行分析，根据“缺什么，招什么，没什么，补什么”的原则，构建良好的衔接机制，提高“选人”匹配度。这样，师范院校在培养方式上也会更加重视学生的适教、善教能力，更好地照应乡村学校的实际需求。这既能够充分发挥师范院校师资培养的优势，又能够避免乡村教师招聘与培养环节的割裂与失调，有利于避免师范生就业方向的不确定性与盲目性，以及师范生毕业即失业与乡村教师严重不足两种现象并存的悖论现象。

(三)招聘同工同酬式的合同制乡村教师，提高对其专业发展的支持

为解决乡村学校教师不足的问题，以县域为主的地方政府应做好顶层设计，建立乡村非事业编制教师招聘委员会，招聘同工同酬的“合同制”乡村教师；以契约为依据，规定其在乡村学校工作若干年后经人事、教育等部门联合考核合格，再给予入编；同时确保其在岗期间与在编教师同工同酬，充分维护其合法权益，保障其地位待遇，这种做法可以在一定程度上稳定乡村教师队伍。同时，为了改变“越偏远越基层的乡村学校师资配置越差弱”的长期不良现状，为乡村教育“补齐短板”，国家可出台支持推荐农村偏远地区教师免试攻读在职教育硕士的专项政策(特别要明确规定推荐的比例和指标)，对他们的个人发展进行精准定位，提供更多发展的空间和机会，让准乡村教师看到专业提升的希望，使他们将自身的发展规划与乡村教育振兴全面融合，从而安得下心，否则乡村教师岗位只会成为他们的职业跳板。

(四)实行乡村教师专项招聘，落实“待遇补偿”

乡村学校想要振兴，离不开新生代师范生加入。乡村教师的薪酬现状依然不容乐观，教师总体收入水平低于公务员是不争的事实，这是引起师范毕业生回归乡村任教吸引力不足的重要原因之一。由于乡村教师薪酬体系激励功能的长期缺失对当前乡村教师招聘带来极大的负面影响，导致农村偏远地区学校教师岗位对年轻教师的吸引力越来越弱。鉴于此，建议由各地、市人事教育部门组织各乡村学校直接进师范院校进行专项招聘，坦率地与师范毕业生开展深入沟通交流，诚恳解答他们提出的种种问题。在招聘制度上设定相应的优惠条件和激励措施，切实引导毕业生服务乡村教育，同时实施积极财政政策，激励新教师留任，如学费返还，对在乡村连续工作一定年限的师范院校毕业生给予特别补助金等。另外，建立乡村教师职称晋升的独特渠道，满足新生代师范生就业期待值，消除他们心理上对“返乡”任教的障碍，使他们认同乡村教育环境，实现全面“回归”乡村教育。

(五)实行“乡村优质师资输入计划”，提高乡村基础教育水平

基础教育领域高层次人才力量薄弱一直是各地发展教育的痛点、难点，在城优乡劣的格局下，乡村教师“招不进、稳不住”的局面难以消解，要培养出领军乡村教师是奢望，目前的招聘政策又难以招聘到高质量的教师来填补空缺。为此，政府应利用人才市场机制，充分发挥自己对乡村学校师资建设的培植功能，出台相应的支持性政策，“走出去”招聘乡村高层次教师，正如联合国教科文组织在1996年出版的《教育——财富蕴藏其中》一书中提出：“各国政府应努力重新确认基础教育师资的重要性并提高他们的资格，确定采取何种措施以在最有积极性的大学生中招聘未来的教师，改进他们的培训工作并鼓励他们当中最优秀者到最艰苦的岗位上去”[10]。教育政策的制定具有价值负载(value－laden)的特质，它能够改变社会风气，基础教育高层次人才的引进及培养可以有效地改善当地乡村教育的生态，改变人们对农村教育的“固化”认知，有利于缩小城乡基础教育水平差距，促进乡村教育跨越式发展。

五、结语

习近平总书记在全国教育大会上要求“坚持以人民为中心发展教育”[11]，这一指示对指导乡村教师队伍建设具有重要意义。由于政府、乡村学校与师范生各自的诉求不同，教师培养、录用和使用三者之间关系发生的转变，给乡村学校师资配备带来了深刻的变化，为此，应创新乡村教师招聘思路，提高“聘”与“用”的契合度，从而促进乡村教师的稳定性。教育人才市场的选择机制使求职者在择业方面获得了一种自主权，满足了个人需求上的偏好，但也加剧了城乡学校间的差距。乡村教育是一种公益性事业，教育人才市场的选择机制不应损害教育公平，为了切实保证乡村教育的公益性质，乡村学校师资就不能完全按照人才市场的自由交易规则来获得，因此，国家应该制定一种既不同于传统统招统分，也不同于目前面向人才市场公开统一招考的新型的乡村教师录用政策。