干部驻村制度化的政治逻辑

陈彦军，王宏海

（三亚学院 a. 学术服务中心；b. 马克思主义学院，海南 三亚 572000）

当前精准扶贫和乡村振兴中的一个突出现象是国家通过各种途径选派大量干部驻村领导或协助乡村建设工作。干部驻村是中国共产党领导国家建设的重要工作机制之一，其历史可以追溯到1940年代共产党发动和领导土地改革时期派驻乡村的工作队[1]213。选派党政人员到乡村开展工作，并非中国共产党的独创。世界各国开展土地改革，都“需要动员官僚机构中的大批人员到农村去具体办理改革”[2]326，但其后这种与官僚机构常态工作相悖的动员就基本上不再发生。只是在中国，共产党将干部驻村制度化，从革命、建设到改革一路保持至今，作为其治国理政的一项重要机制。

相对于科层化官僚机构的日常运作，选派干部驻村自然是一种非常规运作，但它承担的却是现代民族国家的一项必备功能，即将国家政治带入乡村，促进民众的政治参与和实现国家的政治整合，这在其他处于现代化之中的国家多是通过政党竞争来实现的。“政治现代化的源泉在城市，而政治稳定的源泉却在农村”；“成功的政党诞生在城市而成熟在农村”[2]361。中国共产党在土地改革和社会主义改造后逐步建立起新的乡村权力中心——村党支部，它实现了政党和国家的权威达至每个乡村的目的。但时至今日，干部驻村在中国仍大行其道。中国特色的政党政治是非竞争性政党政治制度，“在国家层面上，政府管理核心团队是由政党内竞争、民主选举、执政党顶层认可，通过政治传承而获得领导权力的政治制度”[3]。在不存在政党竞争的情况下，中国共产党为什么在已有乡村基层组织的情况下仍旧向乡村非常规选派干部？干部驻村在乡村治理中究竟起到什么作用？干部驻村制度化体现了中国乡村治理怎样的政治逻辑？这些都需要用一种可沟通的学术语言进行解释。本文并不假想存在某种中国例外论或是中国有责任探索现代化的别种可能，而是充分考量中国悠久文明、超大体量和近代道路带给中国实现政治现代化的特有动力或独有困难，力求做出合乎一般政治科学的解释。

一、统一中国的代表型组织

欧洲的宗教秩序在16世纪崩解后，建立民族国家和条约体系日渐成为欧洲新秩序的方向；而在东亚，元帝国崩解后分裂的农耕区和游牧区正酝酿着新的统一，并最终以17世纪清帝国的建立而达成。民族国家与帝国并不必然处于对立的两极。“19世纪欧洲列强的民族国家建设与帝国建设，是同步进行的——在欧洲本土，列强通过教育、兵役和推广标准语言等政策，促进本国民众在文化上的同质化，试图建立稳固的民族国家认同；但在海外，列强的殖民扩张，实际上又打造了新的、充满多元特征的殖民帝国”[4]11。而清帝国是与欧洲列强的殖民帝国类型完全不同的帝国，它在完成统一后极力勾画“一个幅员辽阔、层次复杂、无分内外却又文化多样的中华王朝的政治蓝图。这是一个完全不同于理学的夷夏之辨、不同于郡县制国家的内外差异，当然也是不同于内部同质化的欧洲民族-国家的政治视野”[5]。相比此前汉唐帝国的家天下体制和对于儒教君臣伦理的依赖，清帝国则通过八旗制度扩大了王朝统治基础，更多依赖于统治绩效。19世纪末20世纪初，正是由于八旗体制的日趋腐化和应对列强的尽显无能，改良与革命才渐成燎原之势，并最终导致清帝国向新生的“中华民国”移交了国家权力。不管是北洋系还是国民党，都无力在更趋复杂的内外局面下铸就“强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”[2]1，只有中国共产党领导完成了这样的政治建制；中华人民共和国创造性地继承了清帝国的政治遗产，在自我定位为统一的多民族国家的同时，参与推动了欧洲列强的殖民帝国在20世纪中叶后的彻底消亡。民族国家从此成为进入现代世界的标配。

何为民族国家并不应有单一的判别标准，从欧洲历史出发追寻民族国家的发生史，只会遮蔽民族国家背后政治国家分立的现实。地理和历史决定了欧洲的列国竞立、北美的美国分权和东亚的中国统一，各国只有首先在命定的政治共同体内建立起足以应对内外局面的政治秩序，才有余力以民族国家身份去参与国际秩序的构建或重组。由于清帝国实现了中国地理历史区域内前所未有的政治统一，天下一家的政治操作取代传统的夷夏之辨，必然需要对应于有别于传统中原王朝的新体制，以爱新觉罗皇族为中心的八旗部族会合依附性汉族精英联合专政的政治新体制就是历史选择的产物。这个新体制突破了孤立皇族与松散士大夫集团共治的传统执政结构，前所未有地扩大了执政集团的基础，但事实上的部族统治与宣示上的天下一家横生政治损耗，超大规模国家的繁巨内务也使趋于内敛的执政集团，既无力于精细谋营人口迅猛滋生带来的农业社会的发展难题，又无能于敏锐应对东南跨海而来的日生日长的西方威胁。欧洲列国基于竞立的需要而不断催生出海外殖民贸易、工业资本主义和现代政治体制，逐步拥有了15世纪以来东西交往数百年中一直渴望的凌压超大规模中国的力量。当国家规模在工业文明到来的时代变为只是锦上添花的因素时，中国必须变身为工业国家才能自存；但要迈出工业化的步伐，中国首先要完成政治国家的重构。由中国共产党完成的政治重构中的很多元素，如党政军民一体的执政集团、民族区域自治等，一定程度上“继承”了清帝国的政治遗产，但这些所谓“继承”完全是中国共产党为接盘清代疆域而在自下而上的长期革命斗争中自我生发却正好实现的连续性，它们都还有着众所周知的理论和经验上的外部来源；如此既说明近代中国政治国家重构有着自身特有的规律性，也表明重构的政治新体制增添了能够向外部世界主动学习、同外部世界主动适应的新特色。

在欧洲国家尽力挣脱罗马帝国废墟上结就的普世基督宗教所营造的统治秩序，从希腊城邦或罗马共和国的历史原型中寻绎已成竞立之局的诸国家的内部政治形式和外部交往方式的地方，中国则在尽力将传统夷夏分治的区域结成统一而紧密的国家，从三代封建型天下的历史经验中汲取藏天下于天下、寓封建于郡县的超大规模国家的政治建构智慧。为尽力发挥狭小国土上的各种资源效力以增强国家间竞争上的实力，欧洲国家极力开发最具能动性的人口资源，保障公民权利，强化公民义务，提升国民素质，焕发国民热情，政党竞争制成为克服壅滞、破除固结、集聚共识、调动国民广泛政治参与的利器；当然在国家利益分化和国家精神萎靡时，政党竞争制也会成为内部分裂的导索。而中国，在大统一把传统外部对立转化为内部民族矛盾的时候，即便已经获取欧洲竞立国家的内部同质化和北美移民国家的民族大熔炉模式的经验知识，也会因缺乏历史文化背景、缺乏现实路径和经济社会成本高昂而无从借鉴，国民党统治时期的失败操作恰恰印证了这一点。打造并不断改善代表型组织，促进各民族发展并巩固各民族团结，既是实现大统一的前提，也是巩固大统一的需要。中国共产党就是集古今中外经验之大成的统一多民族国家所需的代表型组织。

代表型组织的灵魂是组织中能够超脱出个人狭隘现实境遇的人。党的干部是中国共产党践行“两个先锋队”、落实“三个代表”的主干力量。“干部”一词源于法文Cadres，原意是“骨骼”“框架”“骨干”等，引申指在军队、国家机关和公共团体中起骨干作用的人员。20世纪初，日译词“干部”被孙中山的革命党引入中国。1922年7月，中国共产党在第一个党章中首次使用了“干部”一词，第2 章第4 条规定：“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长，隶属地方支部。每一个机关或两个机关联合有二组织以上即由地方执行委员会指定若干人为该机关各组之干部。”[6]181-182苏联共产党曾提出“干部决定一切”的口号，对中国共产党有较大的影响。毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中提出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[7]526进入改革开放新时期，中国共产党十二大制定的党章仍明确规定：“干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，并且要求努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。”[6]297从强调阶级出身到突出德才兼备，党的干部标准变化体现出，中国共产党在开放竞争条件下领导中国这个历史悠久的统一多民族国家，更加重视政治理念和政治价值的普遍性和引领性。在党每日都面临陷溺于常规的科层化官僚政治而可能削弱对于超大规模国家的代表性的危险的时候，干部修养、干部整风和干部的非常规派任，如干部驻村，就成为党领导国家的政治常规运作。

二、驻村干部替代传统士绅

进入城市引领乡村、现代工业取代传统农业的时代，乡村的衰落是必然的趋势，但乡村自有其价值。清末政治国家的孱弱使作为国家与乡村间政治纽带的士绅日渐游离出乡村，延及民国，失败国家不断催生“赢利型经纪”[8]，土豪劣绅把持乡间，乡村革命随时会引爆。20世纪20-30年代，一批新型知识分子进入乡村如火如荼地开展乡村建设运动，担当“沟通政体原则与民情基础、抽象知识与经验现实之间二元对立的关键环节”，试图通过社会试验寻找“塑造能够支撑共和政治的社会与公民基础”的道路[9]。在处于现代化之中的各国，知识分子游离于国家政权和政党体制之外的情怀型政治行动无一成功，中国的乡村建设运动也不例外。农民而不是市民是推动大规模国家变革的主力军，他们不是仅被教导的对象。“农民这种极为保守的形象与农民作为革命力量的形象同时并存。西方及非西方社会内的每次重大革命，在相当大程度上是农民革命”[2]242。仅是部分现代化了的国民党政权极力回避乡村革命，共产党则成功地成为中国近代乡村革命的领导者，走农村包围城市的道路完成了强大而能适应、有内聚力的中国政治国家的重构。

辛亥革命实质上是“近百年来更在东西方接触边缘上发生了一种很特殊的社会”[10]6而引发的一场城市革命，其猝然成功，固然为中国面向“大地忽通、万国竞长”的“新世”①康有为在戊戌变法前夜《上清帝第六书》中指出:“今日当大地忽通、万国竞长之时，迥非汉唐宋明一统之旧。”的全面变革打开了通道，但也刺激了脱离国情的形形色色的政治和社会试验不断搬演，种种政治乱局加剧了国家的崩坏，而与稳定政治国家相共生的广大乡村小农成了失败国家恶果的直接承受者。马克思分析路易·波拿巴所代表的“秩序党”的选举胜利，指出它“是曾经不得不支付了二月革命的费用的农民反对国内其他各个阶级的表现，是农村反对城市的表现”[11]620；“波拿巴王朝所代表的不是革命的农民，而是保守的农民；不是力求摆脱由小块土地所决定的社会生存条件的农民，而是想巩固这些条件和这种小块土地的农民；不是力求联合城市并以自己的力量去推翻旧制度的农村居民，而是愚蠢地拘守这个旧制度并期待帝国的幽灵来拯救他们和他们的小块土地并赐给他们以特权地位的农村居民”[11]694。而中国一旦建立起共和制的基本政治架构，就再也没有了王朝复辟的政治空间，因为“直接碰到的、既定的、从过去承继下来的”[11]603内外条件已经完全变了。中国的农民革命，一开始就与直接碰到的反帝反封建的国民运动和北伐战争联系在了一起，农民的现实利益、朴素道德感与从列强和军阀手中争得国家的独立统一联系在一起。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中列举了湖南农民在农民协会领导之下做的十四件大事，归结起来就是农民组织起来攻击“土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯”[7]14，其目标所指其实就是推动抑豪强、均贫富、治贪腐、尚道德的中国传统政治国家创造性重建，只是有别于法国革命时从古代的罗马共和国和罗马帝国寻找话语，而中国农民则习惯于套用国家政治中心发出的最时髦话语。

但是，中国的政治国家重建显然已经增添了新的内容，而且比重日益加大，非如此，中国不可能在一个工业化和现代化的西方已占据统治地位的陌生世界中生存和发展。中国的典型乡村素来不是只有单一的农业，通常是以不同层级的集镇为交易的节点组织起百业生态圈。但从欧洲兴起的现代工业显然已经突破了哪怕见识再广博的中国乡民乃至士大夫的视野，它直接使制造业建立在了城市发展和自然科学的基础之上，城市从来自乡村、依托乡村一变而成了领导乡村、反哺乡村。民国的乡建派不仅希望乡村再长出适应现代中国的伦理社会，而且希望在乡村百业生态基础上推动乡村工业化以走出一条中国的现代化之路，可惜他们甚至不如农民更能了解建立适应新形势的强大政治国家对于社会重建和工业化的意义。中国共产党从开展土地革命起，就把打破土地对农民的束缚、建立强大的革命政权和为中国独立自主的工业化发展铺平道路等多种相互联系的目标一体推进；顺应农民革命要求的同时对农民进行灌输和引导，被中国共产党视为重要的政治任务①1949年6月，在新中国成立前夕，毛泽东发表了全面阐述新政权形态的著作《论人民民主专政》，文中提出了一个著名论断：“严重的问题是教育农民。”，由此，党的干部也即以党建国成功后的国家干部，被寄望于成为联结政治国家与乡村农民的新纽带。在乡村滋养城市的传统中国，乡村培养出来的士人多半会居乡耕读兼营商业，成为国家储备官员并寄望在乡美俗的士绅；而在城市领导乡村的现代中国，教授新知识的学校成了从乡村抽取人才的泵站，城乡间日益扩大的鸿沟要靠城市的反哺来填实，只有肩负不同阶段政治任务的驻村干部，才可能成为传统士绅的重要替代者。

20世纪四五十年代的土地改革运动，“实现了国家权力的实质性扩张、重塑了国家与乡村社会关系、发明了各种行之有效的动员和治理技术，从而为20世纪后半期中国的国家建设和乡村变迁奠定了坚实的基础。在此过程中，工作队作为国家与乡村社会之间的一种新型中介机制和国家权力的一种非常规运作机制，始终扮演着重要角色”[1]207。土改工作队一般被看作干部驻村制度的肇端，其实从中国共产党走上农村包围城市道路起，干部驻村制度就已然奠定。乡村是中国传统政治国家的基础，政治国家重建如果与乡村变革脱节，就无以连续起悠久的中华文明，中国也就没有了竞立于万国的自身根基，并且根本也无从实现超大体量上的政治国家重建。在这一点上，以梁漱溟为代表的乡建派无疑是有洞见的。而且，在由西方重构的全球秩序中，中国长时段内都会相当于一个大乡村，中国如果不能从自身实际出发来规划自己的道路，根本不能获取任何实质性的成长，不少第三世界国家提供了走西方规划的道路而深陷泥潭、颠蹶不已的例证。农村包围城市，从中国共产党建党建军建国道路上看，就是在激发中国变革的内生动力中实现政治国家的重建；从中国与世界的关系上说，就是在探求中国自身发展道路中寻求中国在万国竞争中的自立及未来对于西方建立的不平等国际旧秩序的超越。干部驻村，是中国共产党在遭遇第一次国内革命战争失败后历史性选择的道路中的现实境遇，将这种现实境遇转变为自觉行动，代表了中国共产党走向成熟。通过干部驻村及一系列制度和机制，中国共产党不仅实现了对于中国最广大人群的权力进入，建立起自身与乡村社会的牢固关系，锻炼出动员群众和领导群众的强大能力，而且探索出保持政党和干部代表性的有传统可续、范例可循、经验可创的制度方法，寻找到领导中国从落后的农业国迈向先进的工业国进而实现中华民族伟大复兴的现实道路。

三、促进乡村发展的逻辑

代表不同于代议。现代代表制的首要问题是如何造就整体意义上的“人民”和不可分割的主权，而代议制的首要问题是参政议政或对主权者的权力制约，它往往与近代的议会制联系在一起。在1908年国内君主立宪思潮日益高涨、呼吁清廷速开国会的政治运动如火如荼之时，章太炎发表《代议然否论》指出，近代西方代议制与欧洲中古以来的政治与社会情状有着密不可分关系，代议制看似代替了封建体制，其实不过是封建新贵族和各阶级分立群体的新政治盾牌，而中国有着不同的国情，魏晋以降，作为具备世袭权力的封建制度日趋消失，“彼之去封建近，而我之去封建远。去封建远者，民皆平等；去封建近者，民有贵族黎庶之分”，因此，“代议不可行，而国是必素定”[12]。清廷腐败，通过革命重建政治国家代表性成为近代中国的道路。对于谁来代表新中国历来争议很多，但资产阶级代议制显然不可行；中国的历史经验是打天下者坐天下，这个经验在近代中国的道路中重演并增添了新的内容。

新内容的要点就是，秦汉以来“以私天下之心而罢侯置守，而天假其私以行其大公”[13]的豪杰变成了从一开始就宣示代表人民、以“为人民服务”为宗旨的政党。中国传统帝制专注于政治稳定，对于发展问题基本上持放任自流态度。中国共产党领导国家则在保持政治稳定的同时，必须不断推进国家发展和满足人民需要，才能保持国家制度和政党体制的长期稳固。我们考察干部驻村制度的演变，可以很清楚地看到一条借以促进国家和乡村发展的逻辑。

中国的土地改革，不仅仅要变革乡村的土地关系，为工业化、城市化的快速发展扫清道路，还要使广大农民“翻身”，奠定国家与乡村长期发展的内在动力。土改工作队的一个重要工作就是促进农民当家作主，当出现乡村权力固结并向小集团利益倾斜时，上级会力促驻村干部改进工作，或者派出新的工作队。在随后的农村社会主义改造、合作化运动和人民公社运动中，干部驻村工作始终是按照这样的方式在进行，在造成全国乡村前所未有的同质化同时，也出现广大乡村经济发展的低水平循环。结束“文革”动乱，总结运动化治理的教训，国家在保留乡镇干部包村制的条件下，从乡村有限度退出，开始探索乡村自治的道路，但实践效果并不如人意。

自晚清以来，所有关于乡村自治的讨论和实践，其实质都是希望乡村克服散漫而自主解决好发展问题。如康有为在早期作品《教学通义》中对周代乡官制度着墨甚多，他认为隋代废置乡官制导致了乡村教不及民、业无人举的荒弃状态，虽赖宗族和乡绅而有所维持，但乡村发展毕竟不成一种汇入国家规制而能不断总结改良的制度，他在戊戌变法后流亡时所作的《官制议》中专门辟出《公民自治篇》，探讨建立由国家支持和保障的乡村地方自治制度。康有为致思时的现实是乡村中还多有乡绅、富民和未出仕的生员，他希望通过制度化的形式使这些乡村精英承担起共商共建国家基层以臻国家富强的使命[14]。但20世纪80年代普遍展开的乡村自治，其现实条件却是，一方面国家发展还需要不断从乡村汲取各种资源，另一方面乡村精英从各方面不断流失，导致晚清民国时的“赢利型经纪”再度重演，乡村治理的内卷化日趋加重[15]。“三农”问题一时成为热点，国家与乡村关系出现前所未有的紧张。2006年全面取消农业税，国家开始逐步对乡村变汲取为输入，但在乡村已形成“套利联盟”和“分利秩序”的情况下，乡村社会并无法有效承接国家资源，反而导致贫富分化现象日趋突出，乡村治理陷入新困境[16]。

作为后发现代化国家，西方国家发达的公民社会似乎给中国社会的发展提供了某种模板，所以，在中国乡村自治的实践中一直存在创立公民社会的路向，在不少研究者那里，乡村治理中出现的问题都要归因于国家行政权力对于乡村发展的无端干涉。但显然，中国乡村有着悠久的家族主义和集体主义传统，在中国漫长的大一统实践中，这些传统都与国家体制形成了内生性关系，缺少了超越狭隘地方利益的国家力量的加持，不管未来要建设何种公民社会，乡村社会都无以形成良治[17]。而在城市化和市场化不断掏空乡村并导致乡村陷入无序和内卷的情况下，更需要国家对于乡村的进入。随着新农村建设和精准扶贫战略的持续发力，干部驻村制度得以重新接续，第一书记、大学生村官、上级派任的村支书、扶贫干部、振兴工作队等逐步成为驻村干部的主体。截至2017年，全国28 个省区市以不同形式开展了干部帮扶活动，共选派277.8 万人驻村帮扶，19.5 万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记[18]。中国现代乡村治理正处于一个持续展开的进程中，它是乡村特点和国家目标的统一，它的最新标准是国家乡村振兴战略的总要求，即乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。这个目标的实现，显然不仅需要“村干部行政化”，更需要干部驻村制度的不断完善。

村干部行政化意味着国家要按照寓丰富于统一的整体发展目标并遵循村民自治的法律程序来选配乡村的权力层，使乡村干部处于国家和村民的双重监督之下，尽力克服乡村出现“谋利型政权经营者”。而对于越来越纳入科层体系的乡村治理结构来说，干部驻村制度本身所固有的“政治动员、跨部门互动和人格化交往等非科层化运作”，恰恰有助于“打破传统乡村治理功能分割和制度僵化的困局”[19]。而要克服随之而来的乡村自治的内生活动空间受挤压、政治成本和财政成本高昂而缺乏可持续性等问题，则需要在实践中不断对干部驻村制度加以完善。

四、余论

“现代化的倡导者和传统的卫道士一样，都时常反对和诋毁政党。他们试图在不建立能保证他们社会稳定的制度的情况下使他们的社会现代化。他们在牺牲政治的情况下追求现代性，到头来，他们对一种东西的追求却因对另一种东西的忽视而失败了”[2]70。中国的代表型政党承受了更多的批评，但在政治的逻辑上，它确实是统一的中国走上政治现代化的不可或缺的上层建筑，实质上既有中国特色又有西方参照。干部作为代表型政党的骨干，干部驻村作为中国共产党领导国家和乡村建设的重要工作机制，也看上去既与古不合又不那么现代，但它既体现代表型政党保持代表性的内在需要，又符合中国近代以来发展道路的特有动力，只要需要和动力不竭，干部驻村就会保持下去，并不断根据代表型政党领导国家的阶段性目标和乡村发展的新需要而呈现多样的面貌。