生态文明视域下W市政府生态职能研究

耿改智，王静雯

（延安大学1.经济与管理学院；2.政法与公共管理学院，陕西 延安 716000）

习总书记指出：“生态文明建设事关中华民族的永续发展和‘两个一百年’奋斗目标的实现，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”[1]习近平总书记站在历史发展新阶段，结合当前我国所处的新时代发展阶段遇到的新矛盾，深刻地指出了生态文明建设的重要性。地方政府是贯彻我国生态文明建设的责任主体，其生态职能的履行有助于解决环境污染和资源能源难题、满足公民对生态环境公共物品的需要，并促使实现地区经济建设和生态文明建设的协调发展。

一、W市政府履行生态职能取得的成效

W市政府着力推进地方生态文明建设和所属各级地方政府职能转变，取得了巨大的成就，W市的生态环境不断向好发展。

近些年来，W市政府坚持生态优先绿色发展，擦亮高质量发展底色，深入实施W市大绿化，累计造林390.5万亩，森林覆盖率提高到53.07%，植被覆盖度提高到81.3%；治沟造地55.5 万亩，治理水土流失3716平方公里；污染防治成效显著，河流断面优良比例达到83%，城区空气质量优良天数比率达92.6%，大气质量改善率位居全省第一。[2]W市政府坚持绿色发展优先、生态发展优先的理念，纵深推进蓝天、碧水、净土保卫战，对生态环境不断整治，强化风险管控和治理修复，引导企业进行产业升级，向资源节约转变，以此不断推进生态W 市建设，将W 市生态环境的发展推向更高层次的生态文明城市。

二、W市政府履行生态职能中存在的问题

当前，W市政府在履行生态职能和加快生态文明建设的过程中仍然存在着一些问题，如政府职能履行还存在不到位，区域性、结构性污染等问题依然较为突出等。这些问题需要深入解决，以实现W市生态文明建设的持续和深入发展。

（一）政府部分相关部门对生态职能重视程度不足，主导作用不明显

首先，生态环保执行力不够。政府部分相关部门执法过程中和相关部门对接还不够紧密，常常存在单打一的现象，加上土地执法并没有强制的执行权，涉及的大多数案件在移交过程中，“存在着时间跨度大，导致执行存在困难”。[3]行政人员未能在规定时间内完成治理目标，工作效率低下，增加了生态文明建设的时间成本和经济成本。“部分单位政策解读缺乏时效性”，未在政策文件发布之日起三个工作日内对政策进行实质性地解读，仅是对原政策简单照抄照搬。

其次，生态环保专项资金不到位。W市政府在生态文明建设过程中缺乏充足资金投入，十三五期间，“全市财政支出累计完成1982亿元，累计投入生态环保资金54.5亿元，教育支出累计完成296亿元，社会保障和就业、医疗卫生支出累计完成375.5 亿元，生态环保年平均占比0.55%”，[4]相比于教育、社会保障和就业、医疗卫生支出而言，对于生态方面资金投入略有不足。

最后，监督体制不完善。W市政府生态监督不到位是生态文明建设过程中存在的内在缺陷。在生态文明建设过程中，W市政府应将内部监督和外部监督相结合共同发挥作用。在内部监督中，“政策实施者和监管者没有较好的区分开来，使监督人员对生态职能部门的监察力不胜任。”[5]在外部监督中，由于W市部分公民生态环境意识淡薄、地方政府信息公开有时不及时，相关媒体随声附和，不能反映环境治理中存在的难题和问题，使公民很难对政府生态职能的履行发挥监督作用。

（二）部分企业片面追求经济效能最大化，忽视生态环保治理的责任

绿色发展是衡量企业一项关键标准。企业是建设生态文明城市的重要参与者和建设者，企业的发展不能只看经济收入、产业规模，更要注重转变经济发展方式，践行新发展理念和履行社会责任，特别是在扩大规模过程中注重绿色发展。当前，W市部分国有企业和地方企业（民营企业）在加强生态文明建设过程中存在着产业定位不准确、资源利用率低、新能源利用效率低、依靠传统和外来的能源为主等问题。企业在发展中追求利益，忽视了在经济发展中把生态环境作为发展代价产生的不良后果，没有推动传统资源消耗型企业转型升级，改变生产方式来节约资源。此外，企业在产业布局问题上不合理，在W市周围仍存在少许高耗能、有污染的企业，这些企业处在W市区周围，离居民区较近，产生的三废影响着城市居民的健康生活。

（三）生态文明宣传体系不健全，公民生态环保意识不足

随着互联网的发展，人们获取信息的渠道变得越来越广泛，信息可以通过主流媒介迅速传递给人们，这对政府传统宣传方式变革是一次有力挑战。政府通过新媒体等方式，把生态文明环保等知识进行生态宣传。但在实际操作中，W市政府利用媒体进行生态宣传的功效却没有较好地发挥出来，主要原因是政府人员和公民沟通程度不够，没有把生态文明理念用人民群众喜闻乐见的方式进行宣传。因为W市地域宽广且多为山区，宣传不到位，个别公民认为“事不关己高高挂起”对公共事务缺乏应有的热情，对公共事业的建设与发展关心较少。W市公民参加生态文明建设缺乏完备的机制，参加的渠道和流程都不明确，导致公民参与度不高。W市政府应该从多方面激发人民关注生态环境的积极性，否则将很难实现生态文明建设的目标。

三、W市政府履行生态职能中存在问题的原因

W市政府生态职能履行过程出现的种种问题，究其原因有以下几个方面：

（一）政府主体责任不明确

生态文明城市建设是一个由经济、社会、环境系统组成的复合系统，因而需要运用多种手段对人、财、物、信息等各类要素进行综合协调和管理。政府对生态文明建设的作用是其他任何社会组织无法取代的。[6]W市政府在城市社会发展规划中虽然将生态文明城市建设放在了比较重要的位置，但规划的大部分是围绕经济发展、民生教育展开，追求经济的发展和产业规模的扩大，对生态文明建设方面仍显不足。各地生态环境污染的背后，地方政府往往是直接责任人。环保部门是地方环境保护和生态文明建设的主要单位，但因其他有关部门与其在职能上有一定的相似之处，如水利局、农业农村局、城市管理局等在生态环保方面履行职责界限不明晰，各职能部门之间缺乏有效沟通交流，导致W市生态文明建设成果没有达到很好的效果，制约了W市政府的生态职能的履行。

（二）生产企业对所承担的社会责任和生态环境保护重视不够

企业要在追求经济利益的同时肩负起社会责任，保证经济效益与生态效益实现共赢，但一部分企业却忽视了这一点。

首先，大部分企业产业定位不明晰，不走绿色的、创新的发展道路，以落后的、浪费资源生产、牺牲环境为代价来换取经济效益的增长和片面追求规模扩大。不注重践行绿色发展理念，不能够肩负起社会责任。

其次，我国目前面临的生态环境问题，终究是在快速工业化城镇化进程中对资源过度开发、粗放使用、奢侈浪费造成的。W市近些年来资源利用效率较低，一是部分企业碳排放量仍然较高，没有对生产技术和生产方式进行升级和改进，导致资源利用率低。资源利用方式粗犷，资源有效利用率低。

最后，近年来，W市大力发展清洁能源，风力发电、太阳能发电等，但是新能源使用率较低，光伏发电、地热能等新能源的使用还未完全展开，公民较为依赖传统能源的使用。同时，在早期W市产业布局规划中缺少前瞻性，少部分重工业、污染企业布局在城市和居民区周围。

（三）公民生态责任意识培育不足

在访谈中，绝大多数W城市居民对近年来W市生态环境的治理和效果都表示了满意的态度，但在对生态文明的观念和认识上，普遍缺乏对环境治理的深入认知，环境维权意识比较淡薄。日常生活中大多数公民把生态文明建设看成是政府的事情，缺乏主体意识，没有与政府达成一致。虽然政府在生态文明建设中处于主导位置，但是也离不开公民的积极配合与参与，这就增加了政府在生态文明建设的难度。

四、进一步改善W市政府生态职能履行的对策

（一）深化W市政府生态职能转变，构建生态文明型政府

1、强化生态法规执行力度。面对政府执行能力不强，W市政府应强化生态法规执行力度，突显政府生态职能的作用。在执法上，W市政府必须加快相关生态环境保护规章条例的修改，保障执法人员严格执法，通过建立健全生态文明相关法律体系，使法律现实约束和规范作用得到彰显、生态职能进一步落实。强化生态法规执行力度具体建议如下：一是W市政府要加快执法队伍建设，提高执法素质和能力，加大生态执法的力度，特别是在生态法规的宣传与执行上，要加大人员与物资的投入，在全社会形成明确的法规约束力。二是增强生态执行主体生态责任意识。通过教育强化生态理念，培养执法人员的艰苦奋斗精神和脚踏实地作风，助其营造生态文明价值观念。三是要强化生态文明的问责机制，要做到有目标要执行、有执行要检查、有检查要奖惩、出问题要问责。做到事前事后相统一，规范生态文明职能的履行与落实。针对一些存在较大的生态风险的单位与个人，要加强问责力度，明确职责规范，在问责机制中提升单位与个人的生态环保意识。

2、加大生态文明城市建设资金投入。推进W市生态文明建设，离不开资金的支持。伴随着污染防治攻坚战持续深入推进，人们对环境的要求越来越高，对改善环境的愿望也越来越强。一是W市政府要加大农村生活污水垃圾治理、提升村容村貌等工作的资金投入，加快推动村庄环境从干净整洁向美丽宜居迈进，建设美丽W，提高农民的幸福感和获得感。如L 县一些村里巷道硬化参差不齐，整体巷道硬化虽然基本达到50%，但要做到户户通、全覆盖，还需要加大投资力度，深入推进。二是在生态文明城市建设过程中，也需要与之相配的基础设配。L县有些村子基础设施配套不足、垃圾管理方式较为粗放，污水和垃圾处理虽有改善，但一些乡镇还是达不到处理条件，需要加大对农村人居环境改善的资金投入，努力打造美丽乡村。

3、健全生态治理法治体系和监管体制。在生态文明建设进程中，要提升W市政府执行力、增强W市政府行政人员责任心，更好地履行政府的生态职能，健全生态治理法治体系和监管体制。要进一步完善生态治理的法治体系，让政府在执法的过程中有法可依、有法必依，为政府履行职能提供必要的法律依据。加快生态文明建设要建立来自于多方的监管体制，使政府和相关单位贯彻履行生态义务和职责。

一是强化内部监督，W市政府要依法办理生态事务，形成完整的内部监督系统，各部门之间不仅要在法律法规的要求下规范自己的行政行为，建立政府内部监管部门和监管队伍，打铁还需自身硬，要从内部加强生态职能落实的监管。

二是强化人民群众生态文明监督的作用。W市政府应积极调动W市各方面的群体和力量，充分发挥人民群众的主人翁意识，建成一个由政府部门牵头，政协引导，公民参与的监督局面，对相关行政部门主管机构的生态职责、生态义务的执行和落实情况开展监督，对生态执法部门的稽查个人行为开展监督，对政府相关的生态管理决策和个人行为开展监督。通过严格的环境监管制度和透明的环境信息公开制度，使公民对政府履行生态职能进行监督，积极建言献策，推动W市生态环境治理稳步向前。

（二）着力推动企业转型升级，承担社会生态文明建设的责任

企业要明确自身的社会责任，强化生态文明环保意识，坚持践行绿色发展理念。

第一，资源的可循环利用是当前资源节约，建立生态环境友好型社会的首要突破口。W政府要鼓励企业建立资源高效利用制度，要求建立节约集约循环利用的价值观念，紧紧抓住资源利用更加高效的目标。

第二，W市政府要通过完善资源高效利用制度引导和强制企业和公民改变大量生产、大量消耗、大量排放的落后观念，通过落实低碳政策对自然资源进行有限地开发利用。比如W市政府对企业要严格执行排污权交易制度，将低碳循环技术作为企业环评的重要指标。

第三，企业要做好“加减法”。加快发展投入低、见效快、资源浪费少、污染低、效益高的产业，保证各方面综合效益得到加倍发展，达到“1+1＞2”的效果。同时要加快新能源的开发与利用，优化W市能源消耗结构，减少“三废”的排放与污染。积极开展低碳、绿色、生态、可循环产业发展，推动产业绿色发展。同时做好企业的污染防控机制和预警机制，及时与政府建立信息共享平台，保证在环境治理和治理污染方面的信息共享。

（三）营造生态文明建设氛围，提升公民生态文明意识

生态文明建设关系民生福祉，建设人与自然和谐共生是进入新时代以来人民对美好生活向往的必然要求。当前，虽然W市已经把生态文明建设摆到突出位置，但效果并不明显，要迫切加强公民生态文明意识和引导公民积极参与生态文明建设。一是W市政府应加快社会生态文明教育体系的建立与培育，在日常生活中加快生态文明价值观的培育，生活处处见生态，生活处处讲文明，让公民主动加入到生态文明建设中来。让公民实实在在参与到社会治理中来。在政府的带动下，形成覆盖全社会的生态利益观念。[7]W市有关部门应大力开展全方位的生态文明宣传、教育，将生态文明建设内容作为宣传领域的一项重点工作，制定全面精细的宣传方案，把人民大众喜闻乐见的方式结合当地特点，利用新媒体方式开展生态文化、循环经济理念、节能低碳、环境保护、污染治理等方面的宣传和教育普及工作，鼓励公民参与；二是W市政府要建立公民参加生态文明建设相配套的参与机制，明确参加的流程和渠道，依法保护公民参与生态文明建设中的知情权、表达权、参与权和监督权。

总结

加强生态文明建设，推动社会和谐、可持续发展，是我国社会发展的长期战略，各地方政府具有不可推御的责任。W区域生态环境的治理和生态文明建设，对W及至全国的生态文明建设的大局，都有着重要的意义，必须长期坚持。由于W市政府长期坚持生态文明建设和环境治理，W市的区域环境得到了巨大的改善，针对前期W市环境治理和生态文明建设中存在的问题，提出改进措施，做好后续的城市生态文明建设和W区域环境治理，对进一步改善W城乡居民的生活，推动W城市生态文明建设的可持续发展和全国的生态文明建设无疑具有强大的推动作用，是有着重要现实意义的。