黄河流域环境司法协作机制研究

◎韩康宁

（东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

党中央和习近平总书记在总结以往治理经验的基础上，对黄河流域生态文明发展提出了新要求[1]，如何为黄河流域高质量发展奠定好法治基础，是司法机制所面临的历史性任务。在《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》的指引下，黄河保护立法①全国人民代表大会对黄河保护立法的名称提法是：“开展黄河保护立法，是党中央部署的重大立法任务，已列入全国人大常委会2021 年度立法工作计划。 ”2021 年4 月，《黄河保护立法草案（征求意见稿）》发布，向社会公开征求意见。 而对于黄河流域保护立法名称，目前主要有《黄河法》《黄河保护法》《黄河保护与治理法》《黄河流域生态保护和高质量发展法》几种建议。的定位是适用于黄河流域的综合法[2]，黄河流域的生态环境安全关系到中国中西部地区的可持续发展，黄河流域的生态文明建设离不开区域间环境司法协作，需要探究区域司法协作的必要性和重要性，在黄河保护的相关立法中构建合理性的环境司法协作机制条款。

一、黄河保护法中制定环境司法协作机制的重要性

（一）为黄河流域生态保护和高质量发展提供公正高效的司法保障

黄河流域环境司法协作以协同理论为实施基础。协同理论是指探究不同系统中存在共同特征并加以有序整合的一般原理。黄河流域环境问题日益显现并出现扩张化趋势，就要求环境司法部门进行协作，促进黄河治理目标的实现。黄河流域环境司法协作以协同理论为基础进行制度安排，既满足了司法系统自组织现象的有序运行的内驱力，并且保证以黄河环境整体性为主线进行司法活动，从而妥善解决黄河流域环境整体性与碎片化保护间的矛盾。司法系统内部各部门间相互合作，提高司法系统整体的运行效率。[3]

（二）应对黄河流域生态环境违法行为的特殊性与关联性特征

黄河流域生态环境违法主要涉及类型为：动植物资源和历史遗址保护的刑事案件，水土等环境介质污染所引发的环境侵权私益诉讼、公益诉讼和生态环境损害赔偿案件，还有检察机关提起的行政公益诉讼和相对人起诉的行政案件。首先，在缺水时期，上中游个别地区和单位忽视全流域利益，通过水库违规截水等手段收敛局部利益；在先天水土流失和后天区域超强度资源开发的共同催化下，致使上游自然生态环境脆弱敏感并对下游生态安全构成河道淤积河床高悬威胁；其次，黄河流域单位个体阻碍防洪管控的特殊性和黄河流域水体污染受损的危害特殊性，部分偏远乡村地区对乡村振兴战略中生态宜居建设的认识不到位，仍然以损害环境基地为代价，换取经济发展[4]；黄河流域生态系统服务功能受损后果的特殊性，黄河流域水资源过度开发致使河流水生态功能受损，大量湖泊、湿地退化从而影响生物多样性[5]。

（三）破解行政区划界限与黄河流域生态系统相割裂的现实弊端

黄河流域既是一个自然生态主体，又是一个互通的经济社会系统。首先，黄河上中下游间、各支流间、径流两岸等各环境要素相互作用共同构成了黄河流域的空间整体，其次，黄河流域依托独特的自然水文资源形成了经济产业带，所以应当用整体主义理念去治理黄河，中国现代的行政区域划分人为地割裂了黄河的流域整体性，但并不意味着在宏观黄河环境司法协作中应忽视其整体性。黄河流域环境的整体性也就间接地导致了黄河流域环境纠纷涉及的利益主体和区域多元化，这也就表明了在黄河流域生态治理和环境纠纷解决机制上不能以偏概全。习近平在全国生态环境保护大会做出了“山水田天湖草是一个生命共同体”的指示，生态环境系统构成要素多元且作用关系复杂，各个要素间相互影响，所以要统筹兼顾从整体上把握黄河环境治理。

（四）适应黄河流域生态系统的完整性、环境介质的流动性和自然资源的公共性

黄河流域生态系统所涵盖的自然资源有着浓厚的公共性特征，内部各环境介质的区域间流动会产生交互作用，从而影响流域整体生态功能的实现。首先，黄河流域司法机制是对区域生态系统完整性司法协作的延伸与发展，将其具体运用于黄河流域的环境治理中，有助于从宏观上把握黄河流域环境司法的基本规律。区域司法协作主要经过由传统司法协作阶段过渡到新型司法协作阶段。[6]其次，应对环境介质的流动性需要从宏观角度进行司法保护，以往在诉讼阶段以调查取证和协助执行为协助内容，之后赋予了地方司法部门较大的自主权，司法协作的范围与领域也随着现实案件的需要呈现出扩展化趋势。最后，黄河流域生态系统涵盖的自然资源具有公共性和流动性特征，区域司法协作的地理区域由省内向省外扩展，协作领域由诉讼领域向司法全阶段转变，不单提高了司法机关的运行效率，也实现了司法资源共享。

二、黄河保护法中制定环境司法协作机制着力解决的问题阐释

（一）黄河流域环境司法协作机制建构的法律法规导向性设计薄弱

黄河流域有关环境司法协作的法律文件较为匮乏，整体上落后于中国其他流域（如珠江流域和长江流域）环境司法协作，2007 年珠江流域在推进珠江流域环境一体化治理的过程中搭建了跨省（区）水资源保护与水污染防治协作机制，近年来长江流域制定了大量的政策性的“意见”和“框架协议”，2016 年最高人民法院出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》为其协同治理提供了司法保障，在2018 年全国人大常委会已经将“长江保护法”列入了立法规划，并在2020 年12 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上予以通过，其中第七十七条规定加强流域内司法服务建设，而黄河流域由于缺乏中央对其司法改革的宏观部署，导致流域内审判机构开展环境司法工作时固守行政区划管辖设置下的管辖制度；地域壁垒限制跨区域司法协作联动，阻碍了流域司法协作服务生态治理功能的显现，无法长期推进黄河流域司法协作的实质性进展。由于中国流域环境司法协作仍处于初级阶段，并且黄河流域整体经济发展水平不高，缺乏宏观的政策指引，阻碍环境司法协作机制的健全与完善。

（二）黄河流域生态环境司法案件集中管辖适用狭窄

现阶段黄河流域环境司法协作以流域内相关区域的法院之间自主协商为主，在环境公益诉讼案件等复杂的环境纠纷中，为了避免地方保护主义影响司法活动，基本采取的是集中管辖，但是中国现行的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》没有对环境案件的跨区域集中管辖制度进行明确规定，《行政诉讼法》中第18 条第2 款规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这为黄河流域环境行政案件提供了法律支撑，在实际操作中主要通过指定管辖来实现，指定流程也较为固定，只运用于个案之中。其次，黄河流域涉及范围较广，司法保护作为保护黄河流域生态环境的最后屏障，但现有法律体系中，普遍没有司法协作的法律规定或司法解释，想要实现黄河环境司法合理机制需要打破现有制度的束缚。最后，黄河流域环境司法协助需要统一环境案件裁量标准。

（三）黄河流域生态环境司法部门协调联动不佳

首先，环境司法协作深度不足，缺乏跨部门（行政部门、社会组织）协作的参与，而环境司法案件往往牵扯利益方众多，检察机关、行政机关、司法机关、环保组织和社会公益机构，甚至公众都有所牵连[7]；环境刑事案件多与行政处罚有所瓜葛；环境民事案件与环境公益诉讼和生态环境损害赔偿案件缺乏衔接机制；环境资源纠纷中行政调解、人民调解等诉讼替代机制仍需多方参与，黄河流域环境司法协作主体的不完整，会造成涉及多领域、多利益方的复杂环境问题无法得到高效准确的解决。其次，由于环境公益诉讼的起诉主体多为社会组织、政府部门、检察机关，水域环境污染因水体的流动性造成影响范围较广，会出现跨区域的特征，倘若没有协作制度的支持，就会出现推诿责任和恶性诉讼竞争的现象。最后，黄河生态损害赔偿诉讼中，需要政府、法院与检察院间以行政磋商为方式开展协同工作，检察机关行使监督职能。黄河流域环境刑事诉讼中，由于诉讼法规定实行集中管辖或者专门管辖，侦查、起诉阶段中公安与检察院的职权范围固定，会给案件的审理造成掣肘。

（四）黄河流域生态环境司法专门化程度不高

黄河流域环境司法协同要以生态环境司法专门化为前提但是黄河流域整体生态环境司法审判机构专门化不足，环境审判队伍建设有待加强。首先，在黄河流域内审判专门化机构尚未建立且黄河流域环境资源审判机构设置力度不足，个别省份高院未设置专门的环境资源审判庭，且流域内多个省份尚未建立覆盖全省的三级法院环境资源审判组织体系。黄河流域生态环境审判专门机构尚未建立，间接地限制了黄河流域环境司法协同的发展。其次，黄河流域生态环境审判队伍建设不足，黄河流域经济增长的同时生态环境纠纷案件也随之增加，而流域环境案件类型繁多、责任认定复杂、因果关系难以确定且全方位涵盖三大诉讼[8]，审判结果涉及对人的损害侵权赔偿、生态环境损害赔偿、行政处罚等，这就要求审判人员具有丰富的环境领域知识，但在审理中，多数审理法官从民、刑庭抽选，由于缺乏相应学科背景和审判经验，无法完全认定流域环境案件的复合性，增加了流域环境案件的审理难度，降低审判效率。

（五）黄河流域生态环境司法纠纷多元化解匮乏

首先，行政与司法缺乏有效衔接，导致化解纠纷的司法模式僵化。黄河水利委员会长期开展流域纠纷排查活动，省级水利纠纷涉及行政区域众多，在具体治理过程中，受地方保护主义影响致使各部门优先考虑当地利益、趋利避害[9]，影响黄河流域各行政区域的协作关系。其次，针对黄河流域生态环境的相关案件的处理缺少分类施策。黄河流域上中下游地理特征和人文属性差异明显，对人民调解委员会、行政与司法调解间的能动契合运用不到位，无法多角度的促成当事人自主自愿的解决纷争，从而高效的维护黄河流域生态系统稳定。最后，对诉源治理存在理论认识偏颇和实践操作错位，尚未形成流域党委政府主导、部门多方参与，着重增强调解技能提升的组织结构，对法院在诉源治理中的功能局限性无法有效化解，诉讼程序和非诉讼程序间的能动衔接机制不畅，无法完全实现司法审判职能。

（六）黄河流域生态环境司法信息共享渠道不畅

首先，司法部门与相关国家电子政务信息共享顶层设计不完善。人民法院数据集中管理平台对云计算和大数据技术的运用深度和广度无法满足黄河流域多要素多层级的信息搜索需求，无法准确高效地实现黄河流域法院司法信息资源的统一业务协同管理和与社会单位间的信息共享；其次，黄河流域协作机制下部门间信息检索共享启动程序不明确，专门的实施部门有待确立，就使得黄河流域环境司法协作难以落实。由于以往共建黄河流域环境应急机制以及针对黄河“减负修复”中主要把工作重心放在黄河流域环境治理上，大多都是些原则性的，可操作性不强；公安、法院、行政机关的信息壁垒依然存在，对黄河流域生态环境信息共享保障机制建设不足，流域内的环境司法协作在各方自愿的前提下推动和发展，没有强制性的制度制约或绩效考核的行政压力，简单地以电子化信息共享服务系统建设指标评价信息共享水平间接的阻碍了司法效率和司法能力的提升。

三、关于制定黄河保护法中环境司法协作的几点建议

（一）镜鉴长江流域保护立法中司法协作机制的相关经验

最高法公布《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》和相关典型案例来贯彻《中华人民共和国长江保护法》中第七十七条（加强流域内司法服务建设）的实施，对长江流域环境司法协作提供了政策指引①重点把握以下几个方面：一，提高政治站位，把实施长江保护法作为贯彻习近平生态文明思想和重要指示精神的重要举措；二，树立系统观念，在审判工作中要注重长江保护的整体性，坚持“一盘棋”思想；三，坚持最严法治观，充分发挥刑事审判的惩治教育、行政审判的监督预防、民事审判的救济修复等功能；四，完善司法机制，强化内部协同审判机制，构建全流域资源环境审判协作机制，健全外部协调联动机制；五，加强法律宣传，以生动的审判实践推动全社会增强法治意识和生态文明观念。，也为黄河流域环境司法协作机制的完善提供了参考样本。首先，司法是黄河流域生态治理的有效手段之一，应加强黄河流域内各地方法院将协调对接工作贯穿立案、审判、执行等流程，从而提高黄河流域治理效率与效果。黄河流域司法协作将黄河环境整体性和全面解决黄河流域环境纠纷的有机统一；其次，黄河流域所跨省份应创新环保立法方式，青海、内蒙古、河南、山东、陕西和山西等作为黄河主要的流经区域或者长段流域重合区域的省份，要协同推进黄河流域的统一立法和划定环境保护标准，实现黄河流域上下游、左右岸协同治理，制定出符合黄河流域现实需要的相关法律，对黄河流域内各相关法院要针对重大疑难和社会影响巨大的案件协商探讨法律适用问题。黄河流域各省人大或者人民政府应能动的行使立法权，建立沟通机制，协同立法，打破目前分割立法的现状。

（二）深化黄河流域生态环境司法集中管辖的适用改革

黄河流域环境司法应突破委托送达、代为调查取证和协作执行等传统协作内容，采取列举与限制的组合立法方式，给予流域环境司法一定的自主权，从而提高黄河流域司法系统协作的积极性。最高人民法院应针对各个流域司法协同实践中遇到的共性疑难问题妥善评议，在达成普遍共识的基础之上颁布司法解释，实现司法尺度的统一；其次，对现有的知识产权、行政、涉外等领域集中管辖的进行体系化总结，立足于黄河流域生态保护和高质量发展的现实需求，寻求以解决流域生态违法案件为核心的契合性集中管辖机制，进一步理顺以集中管辖法院内部为主导会同非集中管辖法院间的机制协调；针对流域、林地、河口三角洲等具有跨省级行政区划的重点生态功能区要探索构建跨省集中管辖机制，特别是对国家公园等具有公共性的自然资源区域要立足于黄河流域生态系统的功能完整性。

（三）加强黄河流域生态环境司法各部门间有效衔接

通过部门间的司法协作，保障黄河流域立案标准的一致性，保证各诉讼主体享有较为平等的诉讼权利；使得不同原告就相同流域环境案由归一个法院统一受理。为了实现对黄河流域中重点区域和河段的全覆盖，河流沿线可以根据自身需求设置环境资源审判庭、合议庭，必要时，可以设立黄河环境资源审判庭，促成专门管辖，将所有涉及黄河生态环境领域的民商事案件、行政案件甚至刑事案件统一交由黄河环境资源审判庭管辖，人员组成在黄河流域各省份的充分协商下确定。其次，不断加强证据的收集与固定、纠纷的调和与化解、裁判的执行与监督等程序的有效衔接，逐步搭建起由流域内各级党委领导的诉源治理的规范化建设，形成以政府为责任主体、加强民主协商促进公众参与而形成社会协同效应的黄河流域生态治理体系，积极运用数据互联技术，不断挖掘诉源治理的信息化价值。

（四）设立黄河流域生态环境司法专门化机构

黄河流域应组建黄河流域环境司法协作委员会作为常设机构，对黄河流域内的环境司法协作进行统一指导，决策进行评估和督导，形成常态化、持续化的环境司法协作。黄河流域各省份高院应共同组成联席会议，对重大疑难案件的法律适用问题进行讨论，指导各区域政策的应用，对难以达成共识的司法协作问题及时上报上一级主管部门。黄河流域各省份应共同确定环境司法协作的程序与内容，对黄河流域司法协作的启动、运行、反馈和监督程序做出详细规定，规避现行协作的临时性、应急性缺陷。加强对协作主体的考核、问责，明确黄河流域环境司法协同的考核标准与问责流程，确保黄河流域生态文明建设将环境司法协作纳入其中；其次，构建黄河流域文化传承发展的司法服务创新机制，将黄河流域生态环境与黄河文化资源进行复合型保护，强化知识产权法庭的建设，逐步形成知识产权同行政、民事、刑事涉及的环境资源案件进行“三合一”或“四合一”归口审判机构建设。

（五）拓展黄河流域生态环境司法纠纷多元化解路径

首先，建设“一站式”多元解决纠纷机制，黄河是一个环境整体，具有社会与自然地双重属性，影响因素众多。可在条件成熟时，设立黄河流域生态环境法院统一流域环境裁判尺度，从根本上杜绝地方保护主义；设置黄河流域生态环境检察院对流域司法案件进行统一监督，助力黄河流域高水平发展；设置黄河流域统一的公安机构及时发现流域环境污染事件，迅速开展侦查工作，从而面对黄河流域环境案件的复杂性，以及涉及主体多元性、牵扯区域广泛性等难题。其次，汇集多部门联动构建体系化诉源治理力量，将党委、政府的政治优势、司法部门的定纷止争的专业化和权威性优势与社会群体的资源优势进行有效整合，形成协调主体的培训与指导的统筹兼顾的组织格局，运用科学技术妥善进行环境规制；最后，黄河流域环境司法要推进深化“分调裁审”机制改革，推进环境资源案件在程序上繁简分流、在社会影响性上轻重分离、在审判流程上快慢分道，以黄河流域资源案件的高效结案促进流域生态治理的时效性进展。

（六）健全黄河流域生态环境司法信息共享渠道

首先，加强智慧法院建设，形成以区块链为技术支撑，云计算和大数据应用平台为媒介,从而实现流域内各司法部门信息资源互联互通，提升审判质效。黄河流域各省份司法机关应明确职权边界，加强与检察机关和公安机关的沟通与衔接，形成互通、互相监督的联动机制，从侦查阶段的证据收集与确认，起诉阶段审查与督导到审判阶段的监督与执行都需要做好衔接与配合。重点打黄河流域跨区域的环境案件，着重解决黄河沿岸群众关切的环境公益诉讼，必要时可以和社会公益组织进行对接沟通，回应群众关切。其次，流域间的司法协作应将治理体系与法治体系统一起来，形成多维度立体化的诉讼服务渠道，加强黄河流域司法机关与行政机关间的沟通与协作。黄河流域的生态环境离不开行政机关的生态执法，使司法机关与行政机关形成合力，尤其黄河重点生态区生态保护和修复重大工程中需要运用司法大数据技术来维护黄河流域生态环境安全和稳定，针对执行、查控、惩戒等阶段强化联合性的信息化建设[10]。

四、结语

黄河流域生态文明建设离不开环境司法协作的保障，制定中的黄河保护法作为综合流域法，需要健全流域司法协同机制，对征求意见稿中的第99 条进行合理扩充。黄河流域环境司法协作机制是区域司法协作的延伸，对流域法治一体化的再现。黄河流域环境司法协同在宏观领域上仍处于探索阶段，区域经济发展的现实需求与环境司法裁判间的矛盾依旧存在，只有充分理清黄河流域的环境治理现状，探究区域司法协同的价值理念和实践意义，准确把握黄河流域的司法发展现状，从而完善黄河流域环境司法协作机制。