上海城市绿化“四化”建设的综合评价指标体系构建

张 浪 王忙忙 仲启铖 张桂莲

（1.上海市园林科学规划研究院，上海 200232；2.上海城建职业学院市政与生态工程学院，上海 200438）

分析总结上海城市绿化“四化”建设过程中面临的痛、难点，强调推进上海城市绿化“四化”建设的量化研究与实践评估是未来要解决的重点问题，构建上海城市绿化“四化”建设的指标体系与评价方法迫在眉睫。基于国内外城市绿化相关指标的研究进展和上海城市绿化“四化”高品质建设目标与发展战略的思路，从绿化、彩化、珍贵化和效益化4个维度构建上海城市绿化“四化”建设综合评价体系，筛选出24项指标，其中，绿化覆盖率和人均公园绿地面积等9个指标为核心指标，夏季归一化植被指数、立体绿化面积等15个指标为一般指标。这些指标适用市域、中心城区和社区三个层次，能够较为完整地表征城市各个层面的绿化水平。通过构建一套“多尺度、多时效、多层级”的城市绿化“四化”建设综合评价体系，以期为上海城市绿化“四化”高品质生态空间的规划建设和实施路径提供参考和依据。

城市绿化；“四化”建设；评价指标体系；上海

在习近平生态文明思想的指引下，上海市委市政府统筹推进“四化”建设，即绿化、彩化、珍贵化、效益化建设，相继发布了《关于落实“四化”工作提升本市绿化品质指导意见（沪府办〔2018〕60号）》《上海市“四化”森林建设总体规划（2019 - 2035）》《上海市公园绿地“四化”纲要》《上海市公园绿地“四化”建设导则》等系列文件，由此正式启动新时期上海城市绿化“四化”建设[1-3]。

面对“四化”政策，相关领域专家学者对此进行了理论解读和实践指导。张浪等[3]解释了上海绿化“四化”概念内涵、“四化”建设主要目标和总体要求，指出绿化强调生态功能、环境功能和景观功能；彩化突显以植物多样性为核心实现物种性状、种群与群落、生态系统与景观多样性重大价值；珍贵化是实现“蓄宝于林，藏富于民”的方式，通过差异化实现珍贵化建设；效益化是需要统筹考虑生态效益、社会效益和经济效益。张浪[1]分析了上海“四化”建设过程中存在的痛点和难点，并提出未来绿化工作的重点在技术研储、材料供给和量化评估三方面，首次提出上海“四化”建设量化评估的重要性。郑思俊等[1]对新时期上海城市绿化“四化”建设重点内容进行了思考。郑思俊等[2]在对《上海市公园绿地“四化”规划纲要》进行解读的基础上总结了上海公园绿地“四化”建设存在的问题，构建了上海市公园绿地“四化”指标控制表。达良俊等[4]对上海城市生态建设“四化”内涵进行了生态学释意。迟娇娇等[5]对《上海市公园绿地“四化”三年（2019 - 2021年）行动计划》进行了解读。

目前的研究集中在理论和政策解读以及总体建设目标和途径构思方面，为了进一步推进上海城市绿化“四化”建设的量化研究与实践评估，构建上海城市绿化“四化”生态空间的指标体系与评价方法迫在眉睫。针对上海这样一个超大城市的绿化“四化”建设，本文尝试建立一套“多尺度、多时效、多层级”指标体系与评价方法，以期为上海“四化”高品质生态空间的规划建设和实施路径提供参考和依据。

1 国内外城市绿化评价指标的研究进展

1.1 国外生态空间相关评价指标

国际上与城市绿化密切相关的概念是公园绿地和开放空间[6]。例如，美国出台《游憩地、公园及开放空间规划标准与导则》对各类游园与自然保护用地提出了每千人拥有面积、服务半径等要求。《纽约城市规划：更绿色、更美好》将每千人拥有开放空间面积、居住在公园“十分钟步行圈”的比例作为绿地规划布局的重要指标。新加坡强调公园联通，将公园连接绿道长度等作为规划核心指标。日本将绿视率指标作为绿色景观评价体系的常规指标[7]。

1.2 国内生态空间相关评价指标

国内与城市绿化密切相关的概念是园林城市、城市绿地、绿地系统规划和公园等。2010年中国出台适用于全国范围的《城市园林绿化评价标准》（GB/T563-2010）。近年来，《住房城乡建设部关于印发国家园林城市系列标准及申报评审管理办法的通知》（建城〔2016〕235号）、《国家森林城市评价标准》（GB/T37342-2019）、《城市绿地规划标准》（GB/T 51346-2019）等标准的出台，对园林绿化和绿地系统规划提出了高质量的发展要求。我国城市绿地系统规划建设形成了三大指标：人均公共绿地面积、绿化覆盖率和绿地率，这些指标大多围绕建成区绿化建设，缺乏对市域和郊区的控制[7]。目前，学者们都在探索建立更加多维和综合的城市绿地评价指标体系。如刘滨谊等[8]探讨建立城市绿地系统指标体系以及确定原则，提出以绿量率为代表的生态、立体绿化的观念。黄磊昌等[9]基于资源与环境的关系构建资源节约、环境友好型城市绿地系统规划评价指标体系。刘晓光[10]将城市绿地系统规划评价指标体系分为市域、规划区和建成区三个层次，选用景观多样性、网络连接度、景观游憩吸引力、绿地系统连续性、绿地分布均匀度和游憩可达性等指标。肖希[11]构建了澳门半岛高密度城市人居环境建设的绿地系统指标体系，包括人均游憩绿地面积、空间绿视率、人均城市绿道长度、街区绿地率最低值、公园服务盖度等10个指标。王忙忙等[12]从生态和社会等维度提出公园绿地的冷岛效应、归一化植被指数、公园服务重叠率、游憩机会指数和交通设施便捷度等指标。

1.3 现有指标体系的特征与问题

通过上述研究可知，目前城市绿化方面的指标体系存在着落实层面不清晰和指标过于庞杂等问题，部分指标难以测度和指导实际管理应用。大多绿化指标研究都是针对城市建成区，对市域或者社区层面少有涉及。市域层面的相关指标都是比较宏观的，大多围绕城市的自然、经济、社会等多个方面，难以进行测度。其中，很多指标与城市绿化空间建设没有直接关系，导致实际管理难以实施。涉及城市绿化“四化”的指标非常少，目前只有郑思俊等[2]针对上海市公园绿地“四化”建设，提出立体绿化面积、新建公园绿地彩化植物占比（含灌木）、新建公园绿地珍贵化乔木占比等指标。因此，对上海城市绿化“四化”建设提出一套“多尺度、多时效、多层级”指标体系与评价方法是非常有必要的。

2 上海城市绿化“四化”建设综合评价指标的构建思路

2.1 指标体系构建原则

本研究构建指标体系原则为：科学性原则，评价指标需要达到科学合理，含义明确，数据可靠，具有实用价值和推广价值；系统全面性原则，指标体系是一个多属性、多层次、系统化的有机整体，所选指标应具有代表性，需要涵盖到城市绿化的各个方面；可操作性原则，选取的指标数据来源较为容易获取，指标容易进行测度和评估，能够指导实际管理和应用，按照可监测、可评估、可分解、可考核选取指标项，确保指标能够落实分解。

2.2 指标体系构建思路

在构建指标体系之前，需要对上海市“四化”建设的背景进行梳理，包括相关核心理论梳理、上海市绿化建设历程和“四化”建设背景的分析。通过分析总结“四化”建设现存问题，提出“四化”建设目标和实施策略（图1），针对上海城市绿化“四化”建设问题和目标对策，构建相应的指标体系。基于对上海“四化”建设的分析和目标，指标体系可分为4个维度，分别是绿化、彩化、珍贵化和效益化。这些指标分为核心指标和一般指标两大类，适用市域、中心城区和社区三个层次，可以较为完整地涵盖到城市绿化景观与功能等综合效益的各个层面以反映绿化的综合水平。

图1 指标体系构建思路Fig. 1 Construction idea of index system

2.3 指标体系

基于上述指标体系构建原则，衔接落实《上海市生态空间专项规划（2021 - 2035）》和《上海市生态空间建设和市容环境优化“十四五”规划》等，重点参照城市绿地规划标准、国家生态园林城市评价标准、国家森林城市评价标准、城市园林绿化评价标准相关基本项或否决项指标要求，并参考国际标杆城市经验和相关文献研究，初步筛选出若干强相关性指标集合。本次研究共筛选出24项指标，包括绿化、彩化、珍贵化和效益化4个维度，形成上海城市绿化“四化”建设的综合评价指标体系（表1）。其中，绿化覆盖率、人均公园面积、彩化森林占森林面积比例和公园绿地服务半径覆盖率等9个指标为核心指标，夏季归一化植被指数、立体绿化面积和行道树彩化率等15个指标作为一般指标。

表1 上海市城市绿化“四化”建设综合评价指标体系及内涵Tab. 1 Comprehensive evaluation index system and connotation of “Four Modernizations” of Shanghai urban greening

3 指标实施管理路径

3.1 指标策略分层，进行差异化评估

考虑到城市不同层面之间发展差异和数据统计的区别，在现状研究的基础上综合考虑城市绿化发展情况、土地供给、人口变化等因素，在市域、中心城区和社区三个层面实行差异化的指标发展实施策略（表2）。在市域层面更多体现 “四化”整体生态系统的稳定，中心城区层面更多体现服务的均衡性，社区尺度实现公众服务。

表2 上海市城市绿化“四化”建设综合评价指标实施范围Tab.2 The application scope of “Four Modernizations”comprehensive evaluation index system of Shanghai urban greening

鉴于范围较大，部分指标数据难以获取及精确化计算，在市域层面更多关注城市绿化建设整体层面的特征，通过森林覆盖率、生态用地占比、夏季归一化植被指数、彩化森林占森林面积比例、珍贵树种造林面积、古树名木及后续资源保护率、森林生态系统服务年价值量、绿道长度和建成开放林地面积等较为整体性的指标，能够较为准确地对市域层面的城市绿地的绿化、彩化、珍贵化和效益化方面进行初步的量化和评价。

中心城区层面的相关研究和数据比较成熟，例如绿化覆盖率、人均公园绿地面积等指标是我国城市绿地系统规划建设的基本指标，需要注意的是，上海市市域和中心城区的人均公园绿地面积有比较大的差异，需要分开统计。在此基础上增加了彩化树种占绿化树种比例、公园绿地彩化率、行道树彩化率、公园绿地免费开放率和公园绿地500 m覆盖率等指标，能够准确地表征中心城区城市绿地的“四化”建设水平。

在社区层面采取化整为零的思路，“四化”建设思路是在人口密集的地区配置分散型小微绿地或口袋公园，加强与居住用地联系，精准提升公园绿地服务半径覆盖率，适度增加公园绿地总量。因此选用了立体绿化面积、建筑屋顶绿化率、公园绿地彩化率、彩化植物丰富度和公园绿地500 m覆盖率等指标，可以精准地测度社区层面的“四化”建设水平。

3.2 对应“四化”建设目标，落实不同维度的指标评估

为了落实上海市城市绿化“四化”建设的目标和策略，从绿化、彩化、珍贵化和效益化4个维度来设置指标进行量化评估具有更强的针对性。

在绿化维度方面提出健全网络体系、优化公园布局，提升城市绿量的目标。因此，选用森林覆盖率、生态用地占比和夏季归一化植被指数等指标来表征生态网络结构和城市绿量；通过绿化覆盖率和人均公园绿地面积等指标来优化公园布局，实现服务范围全覆盖和类型均衡；立体绿化面积和建筑屋顶绿化率等指标旨在通过立体绿化和屋顶绿化等方式，提升上海高密度城市的多维绿量。

在彩化方面，发展重点是打造彩化样板，提升景观面貌，突显城市特色。在市区层面选用彩化森林占森林面积比例和彩化树种占绿化树种比例指标来控制整个彩化森林和树种的比例；在中心城区和社区层面打造彩化样板公园、社区和街道，公园绿地彩化率、行道树彩化率这些较易测度的指标能够清晰地表征城市植物景观风貌；彩化植物丰富度和彩化植物风貌满意度能够在一定程度上突显社区风貌和特色。

珍贵化方面的目标是建设珍贵树种资源库，提升珍贵化率，发挥珍贵树种文化效益。建设本地珍贵树种苗圃，储备珍贵树种资源，可通过珍贵树种造林面积来进行评价；而古树名木及后续资源保护率、公园绿地珍贵化率、古树名木特色价值感知度等指标能够提升绿地的珍贵植物应用比例，加强古树名木和古树后续资源的保护；发挥珍贵树种的历史文化、科普教育和经济价值。

坚持效益化可表现在提升森林资源质量、绿地开放和共享程度、文化服务质量等方面，具体可通过森林生态系统服务年价值量、绿道长度、建成开放林地面积等指标来进行表征，再通过公园绿地免费开放率、公园绿地500 m覆盖率和主要街道绿视率等指标在中心城区和社区等层面发挥绿化的生态效益、社会效益和经济效益，保障人民群众共享绿色福祉。

3.3 加强规划协同，形成指标规划共识

城市绿化“四化”指标的落地实施需要加强相关规划协同，形成指标共识。其中，核心指标是参考相关规划，有相应的约束值，而一般指标是给到一个参考值或者参考范围。基于《上海市城市总体规划（2017 - 2035年）》《上海市生态空间专项规划（2021 - 2035）》《上海市“四化”森林建设总体规划（2019 - 2035）》和《上海市公园绿地“四化”规划（2018 - 2035）》等相关规划的衔接，明确绿化覆盖率、人均公园绿地面积和公园绿地服务半径覆盖率等核心指标的具体目标约束值。为保障城市绿化“四化”指标的落地实施，加强与国土空间总体规划的反馈，将各个核心指标的具体目标值，纳入国土空间总体规划，保障规划目标与行动统一。

4 结论与讨论

在对上海城市绿化“四化”建设进展和国内外城市绿化评价指标进行分析总结的基础上，结合上海城市绿化“四化”建设的问题和发展目标对策，初步构建上海市城市绿化“四化”建设综合评价指标。初步建立的指标体系虽然内容较为全面，但仍存在个别指标论证不足等问题，未来应按照开门编规划的原则，邀请省内外知名专家、学者组成专家咨询委员会，完善指标体系结构，保证最终确立的指标体系既与上海市生态空间专项规划和绿地系统规划等合理衔接，又能够体现上海市城市绿化特色。尽管本研究提出一种可参考的指标体系构建方法，然而由于不同城市的社会、经济、生态等因素存在差异性，故在生态城市的实践中也需要根据客观条件、政策背景，因地制宜地运用或使用指标体系。