制度经济学视角下农村宅基地制度改革研究

胡学英　柯善华

摘   要：以我国深化宅基地制度改革为契机，在实证分析江西省鹰潭市余江区农村宅基地制度改革试点状况的基础上，总结农村宅基地制度改革地方成功经验，客观分析农村宅基地制度暴露出的种种问题，期望构建完善的农村土地要素市场化配置制度，推进农村土地改革。文章提出要明确落实集体土地所有权主体，健全完善宅基地流转交易与产权确权登记制度，引入市场机制促进农村生产要素优化配置，完善农村居民社会保障制度。我国农村宅基地制度改革应朝着明晰产权、盘活财产价值、放宽流转限制、提高宅基地资源配置效率等方面进行努力探索，建立完整的宅基地产权制度，做到宅基地还权赋能，赋予农民更充分的宅基地用益物权，提高宅基地节约集约利用水平。

关键词：宅基地;市场配置;制度经济学

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）01-0041-07

党中央坚持农业农村优先发展，始终把“三农”工作作为重中之重来抓，大力深化农村改革。农村改革的关键在于推进农村土地改革，核心在于构建完善的农村土地要素市场化配置制度。宅基地占农村建设用地的比重最大，市场化配置效率最低，宅基地改革已然成为农村土地改革的重点。尤其是随着城镇化的快速发展，宅基地暴露出的问题层出不穷，宅基地制度弊端愈加突显，当前宅基地制度存在的产权不完整、闲置浪费、流转不畅、财产功能弱化等问题日益凸显，农村宅基地总量不断攀升，却严重缺乏流动性，资源配置效率低，资产难盘活，农民难获得财产性收入，已制约农业农村经济发展，影响乡村振兴战略的实施。

一、宅基地制度面临的问题与挑战

宅基地制度作为中国特色社会主义特有的产物，为我国改革开放发展与社会和谐稳定发挥了积极作用，然而随着时代加速发展，宅基地制度面临越来越多的问题与挑战，如宅基地总量持续攀升、缺乏流动性、财产僵化等问题，已经成为制约乡村发展的重要制度壁垒。

（一）一户多宅及超面积占地现象普遍

尽管法律层面明确规定宅基地以户为单位，一户只能拥有一处宅基地，且面积有限制性规定，但实际情况是一户多宅及超面积占地现象普遍。原因是多方面的，一是由于宅基地实行无偿分配，农民获得宅基地几乎无成本，农民存在多占多得的心理，个人使用往往不会考虑对他人的影响，产生很大负外部性，建新不拆旧、批少建多、未批先建等现象屡见不鲜;二是利益驱动使然，一些农民多占宅基地建房后，违规用于出租、出售从中获利;三是监管不到位，相關职能部门对农民建房事前事中事后监管不到位，导致农民建房乱象丛生。

（二）宅基地闲置浪费严重

改革开放以来，我国工业化、城镇化快速推进，大量农村剩余劳动力向城镇转移就业，选择进城务工、经商等从事二、三产业，有些农户甚至全家常年居住在城市，宅基地处于常年闲置，由于宅基地缺乏退出渠道以及农民恋土情结，现实中宅基地难以退出，农村住房常年闲置无人居住。同时，由于人口自然增长或分户，每年都会有农村居民申请新批宅基地，宅基地只进不出，宅基地总量呈增长态势，加剧闲置浪费现象，造成土地资源的大量浪费。据中国科学院2012年3月发布的报告称，农村村庄土地闲置面积达1亿多亩，占全国耕地的1/18。另据自然资源部的不完全统计，农村闲置住房面积约占村庄建设用地总量的10%-15%[1]。我国人口城镇化率在提高，但全国宅基地总量未减反增，闲置数量愈来愈多，全国农村宅基地有近1/3闲置[2]。造成这一问题的本质原因是宅基地无偿使用和无法有效退出。

（三）宅基地产权不完善

现行的宅基地产权制度限制了进城农民工的宅基地流转，宅基地退出缺乏资本化通道[3]。长期以来，宅基地产权弱化、产权不完整已然成为宅基地无序扩张的重要因素，也是农民难以获得财产性收入的根本原因。法律规定宅基地所有权为农民集体所有，集体成员拥有使用权。由于集体所有权代表主体缺失，产权模糊不清，以及宅基地实行无偿分配，集体成员获取宅基地无需成本，导致宅基地俨然成了一种公共资源。《民法典》将宅基地使用权归类为用益物权，但只赋予其占有权、使用权，并未像土地承包经营权一样被赋予收益权、处分权，宅基地使用权存在先天的权能残缺。在制度设计中，宅基地被严格限制流转和抵押，仅是基于成员身份获得的居住权，交易受限，财产属性缺失，宅基地资产价值无法显现，更无法增值。

（四）宅基地隐形流转禁而不止

虽宅基地管理制度禁止宅基地对外流转，但随着经济发展，宅基地的经济价值日益显现，在现实利益的驱动下，各地不同程度地存在宅基地及地上住房的隐形交易行为，这其中有个人间的农房买卖、出租经营，也有利用宅基地进行建设、销售“小产权房”等。典型的如郊区农民将农房出售或出租给在城里无房的农民工。在发达地区，农民在宅基地上建造多层的高楼房屋，用于出租或分层分割出售给外地进城务工人员，呈现供需两旺现象。在较偏远的传统农区，宅基地私下流转也是司空见惯，一些在城镇有住房和稳定工作的农户，在举家进城后会选择将宅基地及地上房屋出售或长期租赁。宅基地隐形流转现象的存在，既扰乱了宅基地管理秩序、扰乱了土地市场、挑战了法律威信，也侵害了农民集体资产，更是留下了很多产权权属纠纷隐患。严禁宅基地流转已无法适应市场化与城镇化发展的要求，集体所有制下规范流转是完善农村宅基地制度的有效路径[4]。

（五）宅基地资源市场化配置效率低

由于宅基地限制流转，不能像城市商品房一样自由买卖交易、出租经营，也不能办理银行抵押贷款，宅基地作为土地要素无法实现市场化配置，除少部分宅基地隐形流转外，大部分农民难以凭借宅基地及地上房屋获得财产性收入。一头是宅基地的大量闲置浪费，另一头是年年有大量的新获批宅基地，并且新宅基地不断挤占农用地包括优质耕地，由此造成宅基地总量不断攀升，宅基地资源市场化配置效率低下，而且造成农用地连年减少，土地资源变得越来越匮乏。随着乡村振兴战略实施，农村一二三产业融合发展越来越广泛，如农村电商、民宿经济、乡村旅游、物流仓储等产业发展，对农村用地需求不断增长。宅基地资源市场化配置效率低，已严重阻碍了农村经济社会发展和农民增收。

二、宅基地制度改革的“余江模式”

2015年2月，鹰潭市余江区作为江西省唯一的农村宅基地制度改革试点县（市、区），承担宅基地制度改革试点工作。开展试点以来，余江区按照国家试点要求，扎实开展改革试点，结合实际，建立健全了宅基地制度体系，试点工作稳步推进，多项试点内容走在全国前列，探索形成了一些可推广、可复制、利修法、惠群众的制度性成果，形成独具特色的“余江模式”，具有一定的借鉴参考意义。

（一）余江区宅基地制度改革实践主要做法

1. 探索宅基地有偿使用，提高资源配置效率

宅基地的无偿使用制度使得获取宅基地近乎零成本，加上监管缺失，造成违法违规占用宅基地等问题屡禁不止，宅基地总量连年攀升，国家对农民建房建设用地计划指标难以控制落实，宅基地资源配置效率低下。对此，余江区探索宅基地有偿使用，由村民事务理事会收取有偿使用费，收取的情形主要分为两种：一种是因历史原因形成的“一户一宅”超标准占用宅基地的、“一户多宅”的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，确实无法退出的，实行有偿使用。另一种是新增宅基地通过竞价择位方式实行有偿取得，余江区对新增宅基地实行由村民事务理事会主导下的宅基地竞价取得方式，将具有区位优势的地块划分为宅基地，面向符合条件的村民公开竞标，收取有偿使用费[5]。通过对新增宅基地采用择位竞价取得方式，体现了公平性，满足农民居住需求的同时也迎合了农民对优势区位的偏好，增强农民节约、珍惜土地的意识，提高宅基地利用效率，实现了宅基地从资源向资产的转化。

余江实行由农村集体经济组织主导的宅基地有偿使用，旨在逐步解决历史问题、促进宅基地公平使用、提高多占超占宅基地成本。

余江区宅基地有偿使用的做法改变了长期以往农民零成本占有宅基地、宅基地资源配置效率低下的情形，发挥了土地要素参与市场配置的作用，提高宅基地配置效率，增加了农民占有宅基地的成本，特别是提高了对“一户多宅”的占有成本，提高了宅基地使用准入门槛，有效遏制了农民盲目圈占宅基地的非理性冲动，显化了宅基地资产价值，促进了宅基地节约集约利用，保护了稀缺的土地资源。

2. 放宽宅基地流转，显化宅基地用益物权

为激活宅基地财产属性，切实增加农民财产性收入，余江区探索放宽宅基地流转范围，允许农民采取转让、出租等方式流转宅基地，受让、出租人應为本集体经济组织内部成员，其中受让人必须符合建房条件。允许符合流转双方在规定条件和程序内以转让、出租等方式流转宅基地，并对流转的收益按照“房地分离”的原则合理分配。宅基地流转后，地上房屋收益归产权人所有，宅基地收益须在集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配，集体经济组织根据实际情况自行确定。允许宅基地使用权流转激活了宅基地财产功能，完善了宅基地作为用益物权的权能，盘活了宅基地资产价值，增加了农民财产性收入，同时村集体经济组织作为土地所有权代表，在宅基地流转中获得土地流转收益。

3. 允许宅基地抵押，实现由资产变资本

为充分盘活农民宅基地及住房，余江区积极推进农民住房抵押贷款，农民可以自家住宅及宅基地作为抵押物向银行申请抵押贷款，显化了宅基地及地上房屋资产价值，有效满足了农民对农房抵押融资需求，促进了农业农村经济发展。通过赋予农村宅基地抵押权，拓宽了农民的融资渠道，实现了宅基地“死”资源向“活”资本的转变。余江区农民抵押宅基地融资多数是为满足农业生产经营的需求，通过宅基地抵押获取贷款扩大生产经营规模。充分盘活宅基地资产，增加农民财产性收入。

4. 引导宅基地退出，盘活存量土地资产

余江区积极引导农民退出废弃或闲置的宅基地，实现了大量“多宅”和超占宅基地的退出。余江区采取无偿、有偿和享受政府相关优惠政策等方式，鼓励引导农民自愿退出宅基地。已退出宅基地中大部分为无偿退出，无偿退出的宅基地宗数与面积分别占到退出宅基地总数的81%、75.7%[6]。通过多元赋权激活宅基地财产性功能，构建了退出宅基地的再开发和再利用体系，有效地盘活了闲置浪费宅基地及农房。对于退出的宅基地，按照宜林则林、宜耕则耕、宜建则建的原则，大力实施增减挂钩、土地整理项目，结合精准扶贫、地灾防治、传统古建筑保护等重点工作，推动一村一品、庭院经济、休闲农业、乡村旅游等新产业新业态不断发展。

5. 健全宅基地产权制度，提升基层自治能力

（1）落实宅基地所有权主体。余江区确立宅基地所有权行使主体，明确由村民事务理事会具体行使宅基地所有权相关权能。一是宅基地分配权。村民事务理事会协助对符合宅基地申请条件的村民依申请按户分配宅基地。未经同意，任何人不得擅自占用集体土地建房。二是宅基地收回权。村民事务理事会协助收回闲置废弃的宅基地。三是积极维护村民收益权。村民事务理事会积极维护本集体和村民的权益。村民事务理事会在村民和村委会、乡镇政府之间架起沟通的桥梁，将村民的心声反馈到上级部门，让县政府制定的政策能够切实反映民意。四是宅基地监督、管理权。配合各相关部门合理编制村庄规划及村土地利用等规划，按照规划管理使用宅基地，对宅基地的利用情况监督，防范违法违规占用宅基地行为。

（2）保障宅基地使用权。余江区大力推进农村房地一体的宅基地使用权及房屋所有权确权登记发证工作，通过全面深入开展宅基地及农房调查，弄清宅基地权属来源，对权属来源合法、符合“一户一宅”政策的宅基地及农房依法依规办理不动产登记，给农民颁发产权证书，充分保障农民宅基地的用益物权。农村房地一体确权登记为宅基地流转及抵押奠定了坚实的产权基础，极大减少了因权属不清导致的交易纠纷，降低了交易成本，提高了交易效率。同时，对不符合“一户一宅”政策的或权属有争议的宅基地只调查不确权登记发证，并且严禁为小产权房办理不动产登记，通过确权登记提高违法成本，倒逼依法依规利用宅基地，此举有效遏制了违法违规占用宅基地的问题发生。

（二）余江区宅基地制度改革成绩

余江宅改以制度创新为主导，将负外部性内部化，建立起良好的用地格局[7]。截至2019年底，余江区退出宅基地共41180宗、面积4946亩，农民集体收回的宅基地可满足未来10-15年农民建房需求，流转宅基地1132宗、面积220.8亩，通过“增减挂钩”复垦耕地1258亩，收取有偿使用费1144万元，发放农民住房财产权抵押贷款5251万元[8]，宅基地资源的市场化配置效率显著提高。

1. 健全了宅基地管理制度，实现宅基地规范化管理

建立健全了“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度，规范宅基地的分配、审批、确权登记、使用、流转退出和违法查处等，实现宅基地规范化管理。

2. 始终坚持“一户一宅”，明确界定了相关标准

余江区宅基地制度改革始终坚持“一户一宅”制度以确保村民宅基地资格权平等、分配权平等以及有偿退出和有偿占有权平等。余江试点改革前总共有7.3万农户，其中“一户多宅”的就有2.9万户，接近40%;农业人口30.02万人，农村建设用地面积5200公顷，农民人均建设用地面积超过170平方米;农村闲置房屋2.3万栋，危房8300栋，倒塌房屋7200栋，农房附属设施10.2万间。余江在广泛调研与深入摸底的基础上，清晰界定了“一户一宅”的标准。2015年7月，余江宅基地制度改革办公室印发《农村集体经济组织成员资格认定办法（试行）》与《农村村民建房管理暂行办法》，明确界定了“一户”“一宅”的相关标准。按此规定，一户农村集体经济组织中的家庭，占有“多宅”或超过标准面积的“一宅”;非本集体经济组织成员占用本集体经济组织的宅基地等，都不符合“一户一宅”的原则。

3. 显化了宅基地资产价值，增加农民财产性收入

有偿使用，体现了宅基地使用的公平性;全区流转，为宅基地用益物权的实现创造了条件;允许抵押，助推了宅基地由保障功能向资产功能转化;有偿退出，增加了农民的财产性收入。

4. 农村人居环境明显改善，推动了美丽宜居乡村建设

余江过去农村宅基地存在“多、大、乱、空、违、转”等问题，导致政府基础设施和公共服务设施难进村，“垃圾靠风刮，积水靠蒸发”，农村居住环境“脏、乱、差”情况十分严重。借助改革契机，宅基地退出为村庄建设发展腾出了空间，大力实施美化、绿化、亮化工程，新修村内道路526千米，沟渠539千米，新增绿化面积946亩，道路拓宽硬化，沟塘清澈明亮，村村有活动场所，处处有绿化景观。与此同时，政府也整合各类资金2亿多元，帮助完善农村进村道路、供水供电、信息通信，文化休闲、教育卫生等基础和公共服务设施，村庄环境明显改善，村容村貌焕然一新。

5. 坚持“一改促六化”，释放宅改乘数效应

强化资源整合，通过农业开发、农房改造、精准扶贫以及在全省流通“增减挂钩”指标等，将整合的各类资金近4亿元全部投入农村，为乡村振兴提供强有力的资金保障。实施以农村宅基地制度改革试点为主线，系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化“一改促六化”的美丽乡村建设，释放改革乘数效应。

（三）余江区宅基地制度改革的经验借鉴

1. 坚持“党建+宅改”

余江区把宅改作为全区的一项重大政治任务与光荣使命，列入“书记工程”和“头等大事”，坚持“党建+宅改”，将宅改纳入区、乡、村三级书记履行党建主体责任的重要内容。把党旗树在宅改一线，将党的基层组织活动融入“宅改”实践，把党课摆进“宅改”主战场，将“宅改”与绩效考核挂钩，与干部使用挂钩，充分发挥基层党组织在“宅改”中的战斗堡垒作用。结合乡村换届，把“谋改革、能改革、出成果”作为推荐使用干部的重要标准，做到在改革一线锻炼干部、发现干部、培养干部。党员干部自觉做到“三亮六带头”，即亮身份、亮承诺、亮形象，带头宣传宅改政策、带头退出自家多宅、带头拆除超占面积、带头缴纳有偿使用费、带头做亲属思想工作、带头为村里做实事办好事，树立了威信，赢得了支持，推动了改革。

2. 实行宅基地全区范围内流转

余江区将宅基地流转的范围从本农村集体经济组织成员扩大为全区范围内符合宅基地申请条件的成员，允许农民在保证流转宅基地后仍有合法居住场所的条件下，可在全区范围内向符合宅基地申请条件的成员转让、转租宅基地，此举稳妥审慎扩大了宅基地的流转范围，促进宅基地流转，赋予宅基地更丰富的处分权能与收益权能，显化宅基地资产价值，增加农民财产性收入，并且有效防范了风险。

3. 对退出宅基地的进城农民实行宅基地资格权保留

余江区探索出台相关政策，积极引导进城落户农民自愿退出宅基地。建立经济补偿和权利保留双重激励机制，对退出全部宅基地及具备申请宅基地资格而放弃申请的进城农民，实施购买城市住房享受优惠價的同时，由农村集体经济组织书面承诺十五年后可根据个人意愿回本集体申请使用宅基地，保留十五年后申请宅基地的资格权，书面承诺一式三份，农户、集体经济组织、乡镇政府各执一份。全区共有367户农户选择退出全部宅基地或放弃申请宅基地资格进城落户，享受购买城市住房的优惠政策。此举既减轻了进城农民购房的经济成本，又给进城农民一个稳定的预期、妥善解决了退出宅基地的后顾之忧，更是有效解决城镇化过程中，城市与农村建设用地总量双增长的问题，统筹利用城乡建设用地，提高了土地要素的利用率。

4. 将退出的宅基地转变为集体经营性建设用地入市交易

余江区将宅改与集体经营性建设用地入市改革进行联动，同频共振，在符合规划和用途的条件下，将农民退出的宅基地转变为集体经营性建设用地入市，用于农业物流仓储、农产品初加工、乡村休闲旅游、健康养老、家庭工厂、手工作坊、扶贫车间、农村电商等新产业新业态的发展，制定了相关入市办法，明确集体经营性建设用地入市成交后，应向政府缴纳土地增值收益调节金，用于基础设施建设开发，剩余成交价款归集体经济组织。全区集体经营性建设用地入市共17宗，土地面积为183.62亩，土地成交金额1505.22万元，缴纳土地增值收益调节金58.34万元。通过入市交易，一方面为乡村产业振兴提供了用地保障，破除了农村发展土地要素瓶颈，促进了农村一二三融合发展;另一方面激活了农村集体土地资产，增加了农民集体财产性收入，壮大了农村集体经济发展。

5. 建立新增宅基地“择位竞价”机制

为丰富农村宅基地分配方式，凸显宅基地区位优势，余江在尊重农民意愿的前提下，对新增宅基地实行由村民事务理事会主导下的竞价取得方式，将具有区位优势的宅基地，面向符合申请建房条件的村民进行公开竞标，对中标的村民收取宅基地择位费。由村民事务理事会根据本村宅基地的区位优势、基础设施投入、收储成本以及村内宅基地退出补偿支出等情况，合理确定竞价的底价。全区共有378宗新增宅基地采用择位竞价方式分配，共收取择位竞价款604万元。通过对新增宅基地实行“择位竞价”，农民取得宅基地从以前的零成本转变为竞价取得，宅基地不再是共有产权，而是排他性的私有产权，既显化宅基地资产属性，又杜绝了以往多占多得的现象，提高资源配置效率。不仅有利于實现宅基地资产价值化，还能促进宅基地公平使用，废除传统的“谁占谁用”的方式，强化农民节约、珍惜利用土地意识，提高宅基地利用效率，有效减少了占用宅基地的负外部性。

6. 明确宅基地所有权行使主体

一直以来，宅基地产权模糊不清是宅基地资源配置效率低下的根本原因，特别是宅基地所有权主体缺位、权能不明确。余江区通过开展改革试点，明晰了宅基地产权边界、赋予宅基地产权完整属性、完善相关权能、落实宅基地所有权主体，产权得到充分界定与保护。建立村民事务理事会制度是余江区推进宅改的一项创新举措。作为农村宅基地制度改革的基层组织形式，村民事务理事会在宅基地退出、宅基地取得、宅基地有偿使用、宅基地管理方面发挥自治作用。余江区出台文件，明确理事会在宅基地管理中行使的12项权利和履行的15项职责，赋予村民事务理事会的宅基地所有权主体地位。这有效解决了长期以来宅基地所有权主体缺位的问题，厘清了产权主体、明晰了产权边界，农村集体成员违规占用宅基地、违规流转宅基地等负外部性问题得到根本解决。而且，实现了群众的事情群众自己办，调动了农村集体成员对宅基地制度改革的积极性与主动性。余江区共选举产生了1040个村民事务理事会、8750名理事成员。

7. 显化规划在改革中的引领和管控作用

长期以来农村建房杂乱无序的一个重要原因是乡村规划缺失。余江区对此有充分认知，在宅改启动初始就投入2000万元，按照“多规合一”要求，在充分尊重群众意愿前提下，组织编制了行政村总体规划和自然村村庄规划，实现了全区113个行政村、1040个自然村规划全覆盖，为农民建房选址明确了范围，为农村发展勾画出蓝图。

三、农村宅基地制度改革的相关政策建议

（一）明确落实集体土地所有权主体

建议在坚持农村土地集体所有制的前提下，落实集体土地所有权主体，建立所有权具体实现的机制，成立专门的集体经济组织作为所有权主体，如农民集体股份合作社，指导集体经济组织制定相关章程，赋予其法人主体资格和完整权能，界定产权权利边界，履行所有权主体权利与职责，充分行使宅基地分配、利用、流转、收回、监管等权能，解决所有权主体长期以来缺位的问题，最大限度地减少负外部性[9]。

（二）健全完善宅基地流转交易与产权确权登记制度

建议加强法律层面的顶层设计，修订有关法律条款，明确在保证住有所居的前提下，允许农民在符合一定条件下流转宅基地及地上房屋，包括转让、入股、出租、置换、抵押等形式，有效盘活宅基地资产，促进农民增加财产性收入。研究宅基地抵押的处置路径与风险控制[10]。建议加快全面开展宅基地及地上房屋的房地一体确权登记工作，确权登记是对宅基地产权归属的物权认可，属于行政确认，强化农民产权意识，对符合条件的依法依规办理登记发证，颁发不动产权证书，依法维护合法产权，对不符合条件的只调查不登记发证。对办理宅基地流转或抵押的，需持合法不动产权证书，在登记机构办理流转或抵押手续，此举可规范宅基地流转交易行为，降低交易费用，保障交易安全，提高资源利用效率。

（三）引入市场机制促进农村生产要素优化配置

建议通过市场机制盘活农村存量宅基地资产，显化宅基地经济价值，健全退出宅基地再利用机制，对退出的宅基地进行整治，允许在符合规划与用途管制的前提下，将退出的宅基地直接转变为集体经营性建设用地上市，用于农村工商业发展，允许集体建设用地使用权人进行转让、抵押融资，享受与国有土地使用权同等的权利，鼓励发展农村新产业新业态新动能。鼓励对农村废弃、老旧宅基地拆除复垦，建立复垦指标用于上市交易的政策制度。在实现农村土地要素优化配置的同时，配套其他相关激励政策，鼓励引导资本、人才、技术等生产要素向农村集聚，为农村发展注入活力，促进农村产业兴旺，助力农村三产融合发展和乡村振兴[11]。

（四）完善农村居民社会保障制度

长期以来，农村社会保障制度不够健全，农村宅基地附带浓厚的身份属性，承担了农村居民的社会保障功能，而且农村宅基地的社会保障功能长期居于首要地位，严重阻碍了其财产功能的发挥。建议健全完善农村居民的社会保障制度，包括养老、医疗、就业、救助等保障，消除农村居民的后顾之忧，将宅基地从社会保障功能中剥离出来，释放宅基地的财产功能，激化宅基地经济属性，实现宅基地资源的高效配置。

四、结论与启示

农村宅基地是亿万农民的重要财产，长期以来，广大农民并未享有完整的宅基地产权，特别是没有处分权、收益权，致使农民难以获得财产性收入，由于产权不明晰，造成了土地资源严重浪费、非法流转等系列的负外部性问题，影响了乡村发展。随着我国工业化、城镇化快速推进，以及社会主义市场经济制度的逐渐完善，我国城市土地要素市场化配置程度越来越高，相比而言，农村土地要素缺乏市场化配置，尤其是占比很重的宅基地资源配置效率低下，缺乏流动性，严重影响了城乡经济社会统筹发展[12]。作者认为我国农村宅基地制度改革应朝着明晰产权、盘活财产价值、放宽流转限制、提高宅基地资源配置效率等方面进行努力探索，建立完整的宅基地产权制度，做到宅基地还权赋能，赋予农民更充分的宅基地用益物权，提高宅基地节约集约利用水平，推进退出宅基地与集体经营性建设用地入市的用途转变衔接，健全增值收益分配机制，加快建立城乡统一的建设用地市场，为农村一二三产业深度融合发展和乡村振兴提供强有力土地要素支撑，促进农业农村现代化。

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[6] 王向阳.超越“保障权”与“财产权”：宅基地改革的治理路径探析-基于江西“余江宅改”的案例分析[ J ].理论与改革，2019（05）：153-165.

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[10] 黄金升，陈利根.土地产权制度与管制制度的制度均衡分析[ J ].南京农业大学学报（社会科学版），2016（01）：82-91.

[11] 瞿理铜.基于功能变迁的农村宅基地制度改革研究[D].北京：中国农业大学，2016.

[12] 张勇.农村宅基地退出补偿与激励机制研究[D].徐州：中国矿业大学，2016.

（责任编辑：楚  霞）

Research on Rural Homestead System Reform from the Perspective of Institutional Economics

——Taking Yujiang District of Yingtan City， Jiangxi Province as an Example

HU Xue-ying1，KE Shan-hua2

（1. School of Marxism/School of Humanities and Social Sciences，Shenzhen Technology University，Shenzhen 518118;

2. Jiangxi Provincial Party School，Nanchang  330003）

Abstract： With the accelerated development of the times， the disadvantages and defects of the homestead system are becoming more and more prominent. There are some prominent problems， such as the prevalence of multiple houses and over area occupation， the serious idle waste of homestead， the imperfection of homestead property right， the prohibition of invisible homestead transfer， and the low efficiency of homestead resource market allocation. Rural homestead system has restricted the development of agriculture and rural economy and affected the implementation of Rural Revitalization Strategy， so it is urgent to reform. Taking the opportunity of deepening the reform of rural homestead system in China， based on the empirical analysis of the pilot situation of rural homestead system reform in Yujiang District， Yingtan City， Jiangxi Province， this paper summarizes the local successful experience of rural homestead system reform， objectively analyzes various problems exposed by rural homestead system， and expects to build a perfect market-oriented allocation system of rural land factors， We will promote rural land reform. This paper proposes to clearly implement the subject of collective land ownership， improve the homestead transfer transaction and property right confirmation registration system， introduce market mechanism， promote the optimal allocation of rural production factors， and improve the social security system of rural residents. The reform of rural homestead system in China should make efforts to explore in the aspects of clarifying property rights， revitalizing property value， relaxing circulation restrictions and improving the efficiency of homestead resource allocation， establish a complete homestead property rights system， enable homestead to return rights， endow farmers with more full usufructuary rights of homestead， and improve the level of economical and intensive utilization of homestead.

Key words：  Homestead;Market Allocation;System

收稿日期：2021-09-06

基金项目：国家社会科学基金项目“江西农村改进社研究”（17BZS080）;2020年江西省社科规划项目（20YJ06）;中央党校2021年重點调研课题“全面推进乡村振兴：理论逻辑与实践路径”（2021DXXTZDDYKT047）。

作者简介：胡学英，女，经济学博士，副教授，研究方向：制度经济、农村经济;柯善华，男，硕士研究生，研究方向：制度经济、土地经济。

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