立足“三个紧扣”谋划立法蓝图

顾晓卿

科  学合理编制立法计划是提高立法工作质量的源头和基础。根据市人大常委会党组要“紧扣中央和市委重点工作、紧扣民生保障亟需的法治保障需求、紧扣国家法律行政法规颁布实施后本市需要配套制定或者修改的立法项目”的要求和部署，市人大常委会法工委通过与各专门委员会及其他各有关方面通力合作，广泛征集需求，深入开展论证，多方听取意见，积极推进计划编制工作。2022年2月18日，市十五届人大常委会第三十九次会议审议通过今年立法工作计划。

完善工作流程 提高立法计划编制水平

为科学编制立法计划，更好引领、服务和保障本市改革开放和创新服务大局，根据《上海市制定地方性法规条例》的规定和市人大常委会党组要求，进一步完善了编制工作流程，主要体现以下特点。

一是坚持党的领导。市人大常委会党组两次听取计划编制工作专题报告，多次专题研究并指导编制工作，分管领导多次召开协调会、座谈会布局重点领域立法项目;根据中央和市委决策部署，主动协调、积极推进、优先安排相关項目进入计划，并按照立法工作重大事项向市委请示报告的规定，向市委报告立法计划草案。

二是坚持民主立法。在向本市有关单位和社会团体征集建议项目的同时，就五年立法规划中尚未完成的正式项目和预备项目是否列入立法计划，分别通过网络媒体和书面方式向全体市人大代表、社会公众和各区人大常委会、各基层立法联系点征求意见。市人大常委会主要领导还召开座谈会，就立法计划草案专题听取市人大常委会立法专家顾问、浦东新区人大、市法学会、市律协以及部分基层立法联系点的意见建议。

三是发挥主导作用。市人大常委会从落实好中央和市委的战略部署出发，落实中央人大工作会议精神，有计划、有重点地推进重点领域立法，加强组织协调，主动在立法计划草案中充实有关推动人工智能产业促进、进博会服务保障、推进国际金融中心建设、长江船舶污染防治、长三角区域居民服务“一卡通”、促进和保障“一网统管”建设等方面的立法项目。

四是加强各方协同。在遴选过程中充分尊重和认真吸纳各方面的意见，相关专门委员会、法工委会同市司法局分别围绕监察司法、农业农村、社会建设、城建环保、教科文卫、财政经济以及浦东新区法规等领域召开了8场立项联合论证会，部分市人大代表、立法专家及8家市人大常委会基层立法联系点参加了论证会。

合理安排计划项目

提高立法工作质量

在立法计划建议项目征集过程中，共有34家单位申报了63件项目，其中，申报一般地方性法规40件，浦东新区法规23件。分析以上项目，主要有以下特点：一是从项目数量来看，申报正式项目达59件（一般地方性法规36件，浦东新区法规23件），各部门立法需求仍比较旺盛;二是从项目分布来看，财政经济、教科文卫和城建环保领域申报项目较多，社会建设领域申报项目较去年也有明显增加;三是从项目内容来看，大多数项目都能够围绕中心和大局，聚焦重点领域，突出问题导向。

按照成熟优先、急需先上的原则对立法建议项目进行遴选，形成2022年立法计划，共65件，分为四类：第一类是继续审议的法规案6件（其中浦东新区法规1件）;第二类是正式项目29件（其中浦东新区法规8件）;第三类是预备项目10件（其中浦东新区法规3件）;第四类是重点调研项目20件（其中浦东新区法规6件）。

经论证，有29件项目能够围绕中心服务大局，体现“三个紧扣”，立法必要性较强;立法前期准备较为充分，成熟度较高;相关专门委员会、法工委以及市司法局的论证意见比较一致，共识度较高，被列为正式项目。具体包括：一是围绕落实党中央交给上海的“三大任务、一大平台”、强化“四大功能”等任务以及市委决策部署，抓好高质量发展方面的立法。如人工智能产业发展条例（暂定名）、推进国际金融中心建设条例（修改）、中国国际进口博览会服务保障条例（暂定名）、推进长三角区域居民服务“一卡通”若干规定（暂定名）、促进虹桥国际中央商务区发展条例（暂定名）。二是为落实“人民城市建设”重要理念，聚焦“老小旧远”，抓好惠民方面的立法。如乡村振兴促进条例（暂定名）、学前教育与托育服务条例（暂定名）、无障碍环境建设条例（暂定名）、妇女权益保障条例（立新废旧）、促进就业若干规定（修改）、消费者权益保护条例（修改）。三是围绕超大型城市运行与发展，加强和创新城市治理，抓好治理现代化方面的立法。如关于进一步促进和保障“一网统管”建设的决定（暂定名）、住房租赁管理条例（立新废旧）、公安机关警务辅助人员管理条例（暂定名）、出租汽车管理条例（修改）、环境保护条例（修改）、市容环境卫生管理条例（修改）、动物防疫条例（修改）。四是围绕维护国家法制统一，贯彻实施国家法律法规，抓好衔接配套方面的立法。如红十字会条例（修改）、为贯彻落实中央文件精神制定关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定（暂定名）以及修改工会条例等打包修改项目。五是围绕建立支持浦东“大胆试、大胆闯、自主改”相适应的法治保障体系，抓好体现先行先试要求的浦东新区法规相关立法。如仲裁若干规定（暂定名）、绿色金融若干规定（暂定名）、促进智能网联汽车发展若干规定（暂定名）、专业领域境外人才从业若干规定（暂定名）、市场准营承诺即入制若干规定（暂定名）、住宅小区综合管理若干规定（暂定名）、促进文物艺术品产业发展若干规定（暂定名）、“五票统筹”建设机制若干规定（暂定名）。

2022年度立法计划草案中，有10件为预备项目。其中，制定项目7件：长江船舶污染防治条例（暂定名）、野生动物保护条例（暂定名）、机关运行保障条例（暂定名）、校外实践教育促进条例（暂定名）、浦东新区支持新型研发机构发展若干规定（暂定名）、浦东新区促进化妆品创新和贸易便利若干规定（暂定名）、浦东新区建筑师负责制若干规定（暂定名）;修改项目3件：任免国家机关工作人员条例（修改）、终身教育促进条例（修改）、民用机场地区管理条例（修改）。

以上10件项目的立法条件虽然相对成熟，但需要进一步加强调研论证，待条件成熟后可以适时提交市人大常委会会议初审。其中，制定野生动物保护条例、修改任免国家机关工作人员条例是为维护国家法制统一，及时跟进国家法律的立法进程。制定长江船舶污染防治条例，是为了通过区域立法协同的方式进一步贯彻落实长江保护法相关要求。制定校外实践教育促进条例，修改终身教育条例是为推进本市教育综合改革，构建全民终身教育体系。修改民用机场地区管理条例是为了提升机场地区治理体系和治理能力。制定机关运行保障条例有利于运用法治方式将机关运行保障纳入法治轨道。制定浦东新区支持新型研发机构发展若干规定有利于优化科研力量布局，推动科技创新和经济社会发展深度融合。制定浦东新区促进化妆品创新和贸易便利若干规定、浦东新区建筑师负责制若干规定有利于发挥浦东创新策源优势，激发产业创新力和市场活力。

此外，制定长三角生态绿色一体化发展示范区饮用水水源地保护条例、加强人大监督工作若干规定、城市数字化转型促进条例，修改土地管理法实施办法、商品交易市场管理条例等20个项目虽然在很多方面有一定的积极意义，但各方意见尚未完全统一，立法条件还不够成熟，须在今后工作中予以重点推进，被列入重点调研项目。

立法计划是在科学预判基础上对市人大年度立法工作的统筹安排，需要根据经济和社会发展的实际状况，通过滚动推进的工作机制作出适当的位序调整和必要的项目增补，需要持续加强对全局大势的跟踪研究，加强组织协调，发挥主导作用，适时推进相关立法进程，为提升上海城市能级和核心竞争力提供坚强可靠的法治保障。