论民办高校高等教育法规实践中的问题及对策分析

贾 鹏

（深圳大学附属华南医院，广东 深圳 518111）

高等教育培育着祖国各专业人才，提升了全民族思想道德文化，促进了政治、经济的发展，而高等教育法规是推动中国教育制度化、规范化、科学化的强有力保障。民办高等教育作为我国高等教育体系的重要组成部分[1]，因具有其特殊性，更需要依法治教，才能确保其长期发展。民办高等教育的出现，打破了政府包揽高等教育的办学格局，引起传统高等教育的观念革新。当前，民办高等教育虽已取得了长足的发展，但政策法规方面还存在诸多障碍，影响了民办高等教育的持续发展。应完善落实政策法规，确保民办高等教育可持续发展。早在2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，随后国务院颁布了《民办教育促进法实施条例》，对《民办教育促进法》的有关规定进行了细化[2]。虽然“一法一例”给我国民办教育制定了一定政策，但受民办教育起步较晚及中国社会环境的限制，使得这些政策在实践过程中暴露出很多问题。本文就现阶段民办高校教育法规实践中的问题进行剖析，并以此给出相对应建议，希望能进一步健全我国民办高等教育法规，在未来更有力度及深度的落实民办教育法规，推动民办高等教育的发展。

1 民办高等教育及民办高等教育法规的概念

1.1 民办高等教育的概念

现阶段，针对民办高等教育的概念，没有统一定义，学者说法不一。民办高校指的是企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的高等学校及其他教育机构，其办学层次分专科和本科。如从资金来源定义，部分学者理解为“民办高等教育是指由私人投资创建，其实质就是私立高等教育；但有的学者却认为民办高等教育不能简单理解为是私人创建，应该说是利用非财政资金创建的，还应该包括社会捐助等类型的民办学校[3]”。另外，在《民办教育促进法》规定中，民办教育被界定为：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，它是事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分[4]”。

1.2 民办高等教育法规的概念

民办教育法规是与民办教育相关的所有法律、法规、条例、政策的总称，也是对人们的教育行为具有法律约束力的行为规则的总和[5]。

2 民办高等教育法规落实中存在的问题分析

目前，我国已初步建立了具有中国特色的民办高等教育法规体系，在促进民办教育发展过程中起了推动作用，但由于我国民办教育发展历史较短，在落实相应民办高等教育法规中还面临着税收优惠政策出现冲突、学生学费标准政策不明、教师保障体系不完善、机构管理权责不明等问题，影响其民办高等教育的长期发展。

2.1 税收优惠政策出现冲突

虽然《民办教育促进法》早已颁布，但仍存在部分条款仅存于形式，甚至出现互相冲突的情况，如《民办教育促进法》中给民办教育的优惠政策在实施中就出现了严重的冲突[6]。年财政部与国家税务总局印发的《关于教育税收政策的通知》，其中一条规定“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”，这条规定与《民办教育促进法》及实施条例发生了冲突[7]。这导致很多民办学校在现实发展中被收取高额的税收，面临财政困难的窘境，制约了我国民办教育的发展。

2.2 学生学费标准政策不明

民办高等学校的办学经费主要是依赖于学生的学费、学校收入、爱心人士的捐赠及地方事业单位的拨款。因此，为了持续办学，响应国家的高等教育大众化政策，民办高校的学费通常比公立高校要贵得多，这让许多高考失利又家庭贫困的学生失去了读书的机会，也进一步影响了民办高校的招生人数。

2.3 教师保障体系不完整

相比较公立学校而言，民办学校的教师面临许多不平等对待，最主要表现在工资待遇上，对于公办学校教师，由于受国家优惠政策的保护，在基本工资、住房、医疗、退休养老等各方面都有着良好的保障，实行编制内人员、事业保险、财政出资；而民办学校的教师利益难以保障，主要是由学校出资购买商业保险，基本都是合同聘用制，流动性大。其次，在职称评定中，公办学校评定职称，由所在学校统一办理，而民办学校教师一般由所在学校的人事代理部门负责组织办理或委托其他公办学校办理[5]。最后，在社会地位上，民办教师对比公办教师社会认可度比较低，这些差别都极大降低了民办教师的积极性极。因此，在社会偏见和客观条件的影响下，民办高校教师流动性很大、且呈年轻化趋势，很难聘请到高年资的教师，且一般聘请到也是以挂职的形式，若长久发展下去，非常不利于民办高等教育的可持续发展。

3 针对民办高校高等教育法规出现问题的对策

随着民办高校的快速发展，完善民办高校法律法规成为急需解决的问题，政府应该进一步健全民办高等教育法规体系、改革民办高等教育招生政策、明确民办院校管理职责。

3.1 健全民办高等教育法规体系，依法治教

目前我国民办教育法律主要有1995年制定的《中华人民共和国教育法》、2003年施行的《中华人民共和国民办教育促进法》和2004年施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》[8]。然而现阶段上述条例已不能满足民办教育的快速发展，与此同时，我国民办教育立法也存在法律条文规定不严密，操作性不强等现象，应解决税收优惠政策冲突问题、完善教师保障体系、明确学生收费标准，使得有法治教、依法管理。

3.2 改革民办高等教育招生政策，促进民办高校自我发展

现阶段，由于人们意识观念的差异，对比公立高等教育，国内普遍对民办教育认可度比较低，更愿意选择公立教育。因此，民办院校容易出现生源不足情况，为此我国民办高校大多采用降低招生条件的方式吸引生源，某些甚至不用考试就能上学。同时，民办高校需要得到国家学历教育部门的认可才可以给学生发放毕业证书，然而许多学校由于得不到认可只能给学生发结业证书，严重影响了社会认可度。在改革民办高等教育招生政策上，提高学生入学标准，制定一定的入学规章制度，经考试合格才能入学，通过提高民办高校招生的入学条件以保证民办高校的学生生源。

3.3 政府明确管理民办院校过程的权责，强化民主管理

政府部门应充分发挥其职能，针对不同地方的差异，发挥区域优势，因地制宜的推动民办教育的发展，同时也要加强对民办高校的监督，就其错误进行纠正，确保依法治教的同时科学治教，从而提高治学效果，提升民办高校教学质量。另外，积极鼓励社会中介组织参与到民办教育的管理，做政府及民办高校之间的桥梁者，进行相互之间的信息传递[9]，缓解两者之间的冲突及矛盾，促进两者关系和谐发展，进一步促进民办高校教育的发展。

综上所述，针对民办教育法规实践中出现的税收优惠政策出现冲突、学生学费标准政策不明、教师保障体系不完善、机构管理权责不明等问题，采取有针对性的措施，逐步完善民办高等教育法规、改革民办高等教育招生政策、政府明确管理职责等方式，使得民办高校能够依法办学，更全面深层次的落实民办教育法规，最终将推动民办高校教育的持续发展。