论广东省土地搁荒的原因及解决方式

刘艳爽

（广东财经大学，广东 广州 510220）

一、引言

长期以来，农村土地问题一直是政府关注的问题，也是学者们研究农民问题时的主要关注点。由于我国土地制度的特殊性，农村土地呈碎片化经营，无法形成规模化生产[1]。同时随着社会的发展，依赖于如此小面积的碎片化土地已难以满足农民一家人的生活保障，这使得农村人口大量外流，乡村呈现空心化，土地甚至出现搁荒现象[2]。如何让乡村土地实现规模化运营，并得到高效的利用，是新时代需要解决的难题，也是实现乡村振兴必须要完成的基本工作。

广东省作为全国经济大省，同样需要面对土地流转难题。2017年，中共广东省委办公厅出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，该意见提出落实中央完善农村土地所有权承办权经营权分置的要求，逐步形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的局面。之所以强调“三权分置”就是要充分盘活土地资源，利用市场的力量引导土地流转，逐步实现土地规模化经营[3]。但是，尽管“意见”的出台对广东省的土地流转有一定的促进作用，但目前距离真正实现预期的目标还有一定的距离，广东的很多偏远地区甚至存在相当严重的土地抛荒现象。土地搁荒不仅仅是对土地资源的浪费，长久来看更会对我国粮食安全产生不利影响[4]。

事实上，不同学者曾对土地搁荒的原因进行了一系列探究，如有学者通过研究重庆渝中区的土地使用情况得出农业生产效率低、生产结构调整难和交通成本高是造成土地搁荒的主要原因（辜夕尹，2002）[5]。农村土地的基础设施、区位条件等都显著影响土地流转是否顺畅（Tarolli，2019；吴晓婷等，2021）[6-7]。有学者认为务农成本高和小农种植“规模不经济”加剧了农民不愿种田的行为（张杰，2020）[8]。也有学者提出在城乡二元结构下，出于对美好生活的向往和追求，更多的农户倾向于向城镇迁移，难以流转的耕地将被撂荒（李广泳，2020）[9]。

除经济因素外，也有学者研究个体意识对土地处置的影响。如有学者研究认为土地流转困难以及农民法律意识低是导致土地搁荒的主要原因（熊祥强等，2006）[10]，也有学者从制度角度入手，在政策因素方面，土地产权的不稳定抑制了农户进行农业生产和投资的积极性（Cheng，2019）[11]，而土地确权对土地经营权的流转起到明显的正向影响，但这种影响受农民对土地的认知水平调节（张国林，2021）[12]。还有研究者发现土地细碎化的规模经济效应底与农户不稳定的产权，降低了农户对农地流转的预期，加剧了农地抛荒现象（郑沃林，2019）[13]。而对于土地细碎化的影响，有学者研究发现土地细碎化程度的加深，农户的农地转出面积呈现先增加后降低的趋势；农户的农地转入面积呈现先减少后增加的趋势（洪炜杰、陈江华，2021）[14]。

综合来看，当前学术界对于土地搁荒的研究集中于土地自身条件、经济效益和土地制度安排等方面，但目前少有学者将影响土地流转和搁荒的各方面因素进行综合考虑。在实际中，不同因素经常综合存在，且彼此之间存在相互作用。另外，这些因素在不同地域可能会存在不同的强度，而解决措施也应该因地制宜。因此，有必要综合分析当前农民土地搁荒的原因，并结合广东省实际情况及现有资源找到解决土地搁荒的具体措施。

二、土地搁荒的原因

对于每一个农村家庭来说，土地如何利用需要综合自身所具有的资源进行决策。农村家庭来自于土地的利润是土地规模、劳动投入和非农工资的函数。从土地规模来看，土地的边际收益与土地地租共同形成均衡的土地经营规模，对于土地边际收益高于土地地租时，农户流入土地，反之则进行土地流出操作。但是由于土地交易成本的存在，使得土地经营规模无法达到市场均衡动态。

土地的交易成本主要来自信息不对称所产生的事前成本，涉及土地交易进行谈判、讨价还价和签订合约等花费的事中成本以及土地流转之后因解决纠纷而耗费的事后成本。对于偏远地区来说，供需双方本就面临严重的信息不对称，同时，土地的过度零碎化也增加了交易的谈判成本，因为要在众多的土地承包人之间形成利益均衡。最后由于农地的特殊性，土地应该被如何利用，如何开发也将会是谈判的重点。越是土地基础设施差，交通不便的农地更难实现流转。

从劳动投入和非农工资来看，继续从事农业工作的收益越来越低。根据国家统计局的数据，城市人均可支配收入与农村人均可支配收入的差距又不断扩大趋势，尤其是对于发展严重不平衡的广东省来说更是如此。从经济数据来看，珠三角地区经济总量占据整个广东经济的80%，人均可支配收入前5名的城市都在珠三角地区，这导致粤东粤西粤北地区的农村外出劳动力更加倾向于流出，这些地区也是土地搁荒的高发地，毕竟当非农工资更高时，继续从事农业生产实质上提高了务农成本。前往城市从事非农工作的收入虽然在整体上高于农村务农，但是也要面对更多风险，其中最主要的便是收入、就业的不稳定。同时由于生活成本的大幅提高，有效劳动力非常重要，这就意味着要抚养子女和照顾父母的难度加大。

长期以来，中国的户籍制度已经形成背后特有的制度收益，城市户籍背后所隐含的往往是更好的教育条件、医疗条件、更舒适便利的居住条件等，而农村户籍背后所隐含的是土地收益，包括承包地和宅基地。对于农村外出务工者来说若要放弃农村户籍便是放弃了捆绑于农村户籍后面的一系列确定收益，因此，让父母或子女留守家乡便成了一个重要选项。

三、避免土地搁荒，促进土地流转的举措

广东省若要消除土地搁荒现象，实现土地流转的进一步推进，必须充分了解广东省实际，结合广东省既有优势，多策并举，逐步破解阻碍土地流转的难题。

（一）以县域和镇域为着力点推动新生代农民工市民化

进一步推进土地流转工作，避免土地搁荒需要解决外出劳动力的后顾之忧，尤其是在养老、医疗、子女教育方面，需要政府投入更多的资源进行支持。为了让这些资源得到更高效利用，将其投入到县域或镇域，推进县域和镇域的新生代农民工市民化是一条合理的举措。之所以重视县域和镇域是由于这两者的特殊地位决定的。近年来随着大城市的高速发展，大城市病越来越突出，高房价、高生活成本以及劳动市场的高竞争压力让本就处于人力资本劣势的农民工发展受阻。故此，越来越多的农民工选择回流到自己家乡，这一趋势越来越明显。镇域和县域这一层次，是最贴近农村农民农业的行政层级。广东省多数镇域也是以农民为基础的城镇。可以说，县域或镇域是城乡融合的契合点，也是城乡资源要素双向流动的核心支点，更是带动乡村发展的重要节点。回流农民工一般为新生代农民工，不愿回乡务农，在自身户口所在地的县级市或镇域从事非农工作往往是回流的首选。现有的数据表明，回流农民工相比于农村务农农民具有显著的人力资本优势，在广东省各地的农业龙头企业创业者大多都具有外出务工背景。因此促进县域农民工市民化，着力解决他们的养老压力、社会保障和子女教育等问题，既可以解除外出农民工的后顾之忧，让他们更放心流转自己的土地，同时也为乡村振兴建立“人才池”，毕竟后期的土地集约化利用需要的是具有更高素质的职业农民。

2021年初，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》文件发布，文件中明确要求要发挥小城镇连接城市、服务乡村的作用，推进以县城为重要载体的城镇化建设。推动在县域就业的农民工就地市民化，鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地，充分利用好返乡农民工人才资源。可见，推动以县域或镇域为着力点的农民工市民化已成为促进中国乡村振兴的重要工作，而广东省也可通过此行动促进农村土地流转，助力实现土地集约化利用。

（二）政府牵头对基础设施较差的土地因地制宜，努力发展特色农业

进一步推进土地流转工作，避免土地搁荒需要解决的另一个问题是提高土地价值。一般而言，缺乏良好的灌溉条件、土地贫瘠、交通不便、土地被特殊地形割裂难以形成规模是导致土地价值低最为常见的原因。在现有的土地条件下，农民往往种植传统作物，如水稻、甘蔗、花生等低产值作物，这进一步降低了土地的产值。由此，土地的低产值降低了农户在土地上继续投资改良甚至劳作的动力，而由此导致的土地状况差又进一步导致土地流转受阻。

在这个困境中，政府应该积极有所作为，首先投入资源对广东省可用于农业的土地进行改良，包括完善灌溉条件和交通条件等，然后主导一部分土地流转并因地制宜引入特色农业产业，让不同自然条件的土地发挥各自合理的作用。如对于较贫瘠的土地，种植传统作物往往产量不佳，但种植花卉等对土壤条件无要求的作物可以带来更高的价值。广东省发展特色农业具有两点主要优势，一是区位优势明显，省内有全国经济最为活跃的地区之一——珠三角地区，同时，“粤港澳大湾区”建设、“深圳社会主义先行示范区”建设正在如火如荼进行，“双区”的发展为广东省农产品提供了广阔的市场；二是广东省特色农业发展已有众多成功案例，这些成功案例可以作为样板进行推广。位于广东省各处的农业产业园就是发展特色农业的典型代表，这些农业产业园发展得到了省农业农村厅、省科技厅的大力支持，通过整合特定农产品全产业链资源，让广东农业从品种培育到落地种植，从采摘到加工，从营销到品牌建设实现全方位高质量发展，其中众多优秀品种、种植技术以及成熟的销售链条都可以推广到周边地区，对接当地集体经济。

通过因地制宜地发展特色农业可以发挥三个作用，一是让土地发挥更大的功能、更高的产值，让所有参与其中的农户切实得到实在的利益。二是形成良好的示范效应，让农户认识到将土地流转到专业农业经营者手中可以得到更好地经营，自己也能获得更大的收益。三是在将土地基础设施进行改良，同时形成成熟的特定农产品产业经营样板后可以更好地吸引专业土地经营者。

（三）土地确权，规范土地流转

在促进土地流转、避免土地搁荒的工作中，加大政策宣传力度，解决农户与政府之间的信息不对称同样十分重要。此次土地确权，不仅仅在于确立“三权分置”格局，促进土地经营权流转，还重点突出“规范”二字。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，该意见提出土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有，流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

中央之所以严格规范土地流转行为，其实是对以往农村土地流转乱象的一次重拳整治。过去，很多地方政府在农村土地流转这一问题上违规操作，通过各种不合法的手段获取农户土地。而农户由于缺乏法律意识和维权能力，故对于土地流转始终保持审慎观望态度以规避失地风险。在新一轮土地确权工作进行中，由于各级政府对政策宣传不到位等，很多农户认为这只是新一轮的“分地”运动，完全不了解此次土地政策中“分权”和“规范”这两方面的意义。在这种农户与政府信息不对称的情况下，农户对是否进行土地流转的决策模式往往延续过去的“审慎”模式，这无疑会让推进土地流转工作事倍功半。

为解决这种信息不对称问题，广东省政府应加大对土地政策的宣传力度，而对接广东省各个村的农村科技特派员是一个可用资源。农村科技特派员是经地方党委和政府选派，围绕解决“三农”问题和农民看病难问题，按照市场需求和农民实际需要，从事科技成果转化、优势特色产业开发、农业科技园区和产业化基地建设以及医疗卫生服务的专业技术人员。目前，广东省已组织878个农村科技特派员团队2106人次进行选派对接，只是这一队伍的任务仅限于下乡送农经、送技术，但实际上，他们也完全可以讲法律、传政策。习近平总书记曾说“扶贫要先扶智”，这里的“智”必然包括对国家政策的理解和应用。通过政策宣传建立农民对土地流转合规性的信心，对推进土地流转、避免土地搁荒具有重要作用。

四、结论

从客观条件上看，随着城乡发展差距的不断加大，土地作为一种生产要素为农民带来的收入越来越少，土地价值逐渐降低，这本身就会对土地的顺利流转造成十分不利的影响[15]。对于很多农民来说，土地甚至仅仅作为自身养老保障的一部分，缺乏投资土地的热情，加之中国的土地经营呈现明显碎片化的特点，使得土地自身的价值更低。在实践中，越是灌溉、交通等农地基础设施较差的土地，越面对更高的交易成本[16]。从农户主观意愿上看，虽然受更高经济收入吸引，越来越多的农民尤其是农村里的新生代选择外出，但目前城市对外来劳动力的各方面保障尚未完善,外出农民工需要面对就业不稳定、社会保障缺失、养老医疗教育成本高等多重难题，因此“一家两户”往往是众多农村外出劳动者的选择[17]。