陕西省政府投资审计监督的转变与创新

张渊雨

(榆林学院 马克思主义学院，陕西 榆林 719000)

一、政府投资审计监督的重要性

(一)有利于保证政府重大政策措施的贯彻落实

近年来，随着国家基础建设工程的大力发展，政府投资的力度不断加强，政府投资审计的重要性愈发明显，政府投资审计监督有利于保障项目资金的落实，推动重大项目的建设，发挥政府投资对国民经济的推动作用[1]。

(二)有利于提高政府的投资绩效

通过开展政府投资项跟踪审计有利于发挥政府投资审计监督在优化地方政府的财政收支结构、提高资金的利用效率、减少资金的浪费和重复建设等方面的重要作用[2]。通过关注国家基础设施建设等领域的改革情况，揭示相关领域现存体制的障碍和缺陷，进而分析相关问题背后可能存在的原因，并提出审计意见和建议，推动相关领域的改革进一步深化。

(三)在反腐和改革民生方面发挥了重要作用

通过对政府投资项目立项审批、项目工程招投标和项目工程质量管理等重点和关键环节进行审计监督，揭露重大项目工程质量安全和相关人员重大违纪违法等问题，从而整治项目工程建设领域存在的乱象，为监察机关和司法机关提供一定的线索，由此推动惩治贪污腐败[3]。通过增强对学校、百姓安居房等重点民生工程的审计力度，发挥政府投资审计监督在移民搬迁、征地拆迁、改善环境等方面的重要作用。

二、陕西省政府投资审计监督存在的问题

(一)审计体制存在缺陷，审计人员角色不够明确

陕西省政府投资审计监督工作中受双重领导体制约束，省政府和市政府对具体审计工作的期望和定位不太一致，各个审计机关对审计工作的内容与职责表现出很大差别，造成审计工作的效率降低，审计结果与预期目标出现了一定程度上的偏差[4]。在对吴起至定边高速公路、太白至凤县高速公路、安康机场迁建等项目的跟踪审计过程中出现了以下情况：第一，建设方对审计严重依赖，使原本应是建设方解决的问题没有得到良好的解决。第二，审计人员在审计过程中不自觉地成为建筑方的助手。第三，由于审计工作的定位不够准确，监督权受到行政管理权的一定约束，这使得审计工作出现越位和缺位的问题，造成了审计风险的增高。第四，一些审计人员的职业道德意识淡薄，喜欢搞形式主义，工作作风出现了问题。再比如，在宝鸡至坪坎高速公路、西安至韩城城际铁路等项目中采用全过程跟踪审计方式的情况下，按照要求审计人员需要提前进入建设现场开展审计工作，根据审计情况提出相应的审计建议，并履行审计人员的监督职责，促进被审计单位的工作得以改进[5]。

因此，在这些因素的相互作用下，陕西省政府投资项目审计的风险加大，审计效果偏离了预期。

(二)审计成本与效益难以匹配

在审计的过程中，如果设定的重要性程度接近于零，就需要获取非常多的审计证据，由此带来的审计成本可能没有上限，但是随着设定的重要性程度逐渐降低，审计带来的效益和价值却是逐渐递减的。由此可以看出，审计的效益是有限度的，而审计的成本是没有极限的。因此，在具体审计工作中只有当审计的效益超过审计所花费的成本时，审计活动的实施才具有可行性。陕西省政府投资项目审计基本涉及到了建设项目的每一个环节，对陕西省政府投资项目进行审计监督，涉及的对象比较多，审计的范围比较广，同时审计的环境也比较复杂，那么其审计成本自然也会增加很多。其成本的问题对于开展政府投资项目审计产生了一定的限制，而陕西省审计人员的数量和审计机关的财力、物力都是有限的，假如对陕西省政府投资的每一个项目都进行审计，审计的成本与效益会出现矛盾，导致其难以匹配。在陕西省政府投资项目审计中，审计成本和效益能否匹配，决定着政府投资审计能否广泛的开展[6]。在政府投资项目的审计过程中，审计人员需要思考怎样才能实现付出最小的成本而产生最大的效益。

(三)陕西省政府投资项目审计存在风险

从理论上来说，审计风险是客观存在的，但是审计风险的大小会受到审计人员态度、经验、能力等多方面因素的影响。在对陕西省政府投资的许多项目进行审计的期间，审计人员直接参与了对项目决策管理的监督，如果审计人员的专业胜任能力不能达到陕西省政府投资项目审计的要求，不能够提出合理的意见或者建议，就会造成一定的风险。主要体现在责任关系模糊导致的审计风险和聘请社会审计机构参与而导致的审计风险。一方面，各个被审计单位有自身的内部控制制度，其完善的内部控制制度及其运行有效性能够提前防范风险，这是实行项目跟踪审计的基础[7]。但在实际情况中，由于各方对责任关系的认识不清，难以划分审计监督与建设单位的责任关系。另一方面，社会审计机构之间的竞争异常激烈，部分社会审计机构不惜降低招标价格，同时为了压缩审计成本并获得可观的利润，会导致审计过程中所必需的经费难以得到保障，使得项目审计质量下降，审计风险由此产生。同时社会审计机构的人员不稳定，并且只承担协议中约定的部分职责，如果其专业胜任能力存在问题或者职业道德意识淡薄，可能会导致审计风险的发生。

(四)审计人员专业胜任能力有待提升

在对陕西省政府投资的许多项目进行审计的期间，太白至凤县高速公路、陕北至关中千伏第二输电通道工程等项目审计的综合性比较强，需要审计人员具有专业胜任能力。一是参与到项目审计的审计人员知识结构比较单一，其大多是懂财务知识的人员，而对陕西省政府投资项目进行审计需要的是既精通财务知识又精通工程知识的复合型人才[8]。二是项目工程审计人员对建设工程领域的新材料和新工艺的认知出现了一些问题。三是审计机关的审计人员积累的工作经验程度的差异和其工作能力等方面的差异，都会对审计风险的产生造成影响。

(五)项目前期审计流于形式，中后期审计出现利益冲突

长时间以来，对政府投资项目基本上都是采用竣工决算审计，项目前期审计考虑不够完善，主要表现在前期决策缺乏科学性，在审计方案和程序的设计中没有表现出专业的审计能力，项目跟踪审计基本上没有涉及到可行性研究、概算审计等。陕北至关中千伏第二输电通道工程、陕西电网千伏网架工程等项目虽然从项目决策阶段开始就实行了全过程跟踪审计，但受到专业审计力量的限制，并且建设单位不够重视前期阶段的审计而将审计重点放在施工阶段工程造价的控制上，导致项目前期审计仅仅停留于形式上[9]。大量的实践情况表明，这些项目前期审计仅仅停留于形式，并且导致了一些问题的出现。另外，在太白至凤县高速公路等项目的中后期审计中，各方对项目跟踪审计的认识不足，导致出现了各方利益冲突的问题。

三、加强陕西省政府投资审计监督工作创新的建议

(一)积极探索和完善相关监管制度，加大项目审计费用支持

陕西省审计机关应该事先对被审计单位可能影响到审计独立性的关键岗位人员任职情况进行相关的调查研究，在挑选对审计组成员时应当实行回避制度。当受聘社会审计机构与被审计单位、建设方等各方存在合作关系时，受聘的社会审计机构应该主动向审计机关说明情况，并主动申请回避。在对陕西省政府投资的项目进行审计时，审计项目组组长需要签订廉政责任书，保证审计项目组在审计工作中的廉洁[10]。参与陕西省政府投资项目审计的审计人员不得单独与被审计单位等相关人员进行不必要的接触，需要到施工现场进行审计活动时应当经过审计项目组组长的批准，并需两人以上的人员一起到现场。为了保证政府投资项目审计的独立性，提高其质量，就必须要合理考虑到审计人员的绩效报酬，尽可能使审计人员免受外界的干扰，尤其是能够经受住经济利益的诱惑。这就需要提高财政年度审计预算支付，使审计经费支付渠道多样化，例如可以把聘用社会审计机构的费用列入到政府预算之中，也可以把提供给参与审计活动的财政专家的补贴纳入到政府预算，并探索新的审计经费支付方式。总而言之，需要建立健全陕西省审计经费保障机制，以解决审计经费得不到保障的难题，增强项目跟踪审计的独立性[11]。

(二)实现审计成本与效益的合理匹配

陕西省政府投资项目审计从项目立项决策到竣工决算全过程，时间跨度较大，涉及到许多单位，需要审计机关的审计人员自身素质过硬、审计经费得到保障，并且需要制定科学的审计计划。但是在现实情况中，陕西省审计机关的审计人员少、审计经费有限并且审计任务繁多，因此在陕西省政府投资项目审计过程中需要把握全面性并突出重点。并且合理控制审计项目数量，才能提高审计效率，实现审计成本与效益的匹配。对陕西省政府投资的不同规模和性质的项目可以采用试点研究的方式，对工期较长、投资较小的项目可以进行松散型跟踪审计，即只对项目建设过程中的关键环节进行审计[12]；对于重大的、工期较短的项目进行紧密型跟踪审计，并派审计人员进入施工建设现场，进行全过程现场监督。

(三)加强政府投资项目审计人才队伍建设

要做好陕西省政府投资项目审计既要扩大相关审计人员的数量，又要大力提升其综合素质。因此，不仅要提高审计人员的待遇以吸引更多的人加入审计队伍，也要加强审计人才队伍建设。一是应出台相应政策鼓励审计人员提高学历和参加执业考试，以提高专业胜任能力和综合素质，尤其要参加工程、技术、法律等方面的业务培训，使他们尽快成为工程项目审计的复合型人才。二是审计机关招聘审计人员时，要优先考虑既精通工程管理又具有审计执业资格证书的应聘者。三是从社会审计机构引进通晓工程与财务审计的复合型人才。四是构建统一开放的收录各领域审计人才的审计专家库，充分利用专家库资源，以备不时之需。

(四)充分利用风险导向审计

在对陕西省政府投资项目进行审计时应当利用风险导向审计，提高审计资源的配置效率，以降低各种审计风险，提高审计工作质量，最终实现审计目标。在对陕西省政府投资项目进行审计时，应当主要采用全过程跟踪审计，并借助风险导向审计，对于特定事项可以实施专项审计调查。对于工期长、投入资本多、舞弊可能性大、高风险的项目，应当实施风险导向审计，在项目建设前期对其进行全面的风险评估，包括评估被审计单位的环境、内部控制、战略管理等方面，对建设项目的关键点和控制薄弱点进行职业判断，根据各环节风险的大小科学地分配审计资源，对高风险环节降低实际执行的重要性，进行重点审计。审计人员在实施风险导向审计的过程中应当提高风险责任意识，并遵守职业道德准则和保持职业谨慎态度，提高评估风险和应对风险的职业判断能力，以此防范和降低审计过程中审计人员自身可能存在的风险。

(五)构建项目全过程跟踪审计评价指标体系

对陕西省政府投资项目采用全过程跟踪审计，需要建构审计业绩质量评价指标体系。全过程跟踪审计分为事前、事中和事后三个阶段，根据三个阶段的审计内容，可以分别构建不同阶段的评价指标。还要提高评价指标的审计价值，构建陕西省政府投资项目全过程跟踪审计质量评价指标体系是为了适应对项目效益审计的需要，以便在合理推断的情况下做出审计职业判断。同时，提高评价指标的审计价值还需要由审计机关牵头建立健全陕西省政府投资项目全过程跟踪审计的政策法律、操作细则，完善审计程序、项目和财务管理制度，制定可供项目审计人员、项目管理人员和财务管理人员实际上可操作的应用指南，优化审计的内部环境，以达到各部门相互配合与协调的效果，使项目全过程跟踪审计逐渐程序化和制度化。