“三权分置”背景下农村宅基地流转的困境和法律规制

王京卉

（河北经贸大学，河北 石家庄 050000）

土地是生产要素中的重要内容，是进行财富创造不可或缺的要素。通过对农村宅基地“三权分置”进行研究，提出完善宅基地流转的法律规制建议，有利于更好的发挥农村宅基地的财产功能属性，激活土地资源更高的价值，进一步推动农村的发展，助力乡村振兴战略的实现。

1 “三权分置”背景下宅基地流转的概述

1.1 宅基地所有权

宅基地所有权是分析宅基地三权分置的根本和基础。根据《民法典》的规定，集体所有的土地是集体拥有的不动产，在土地集体所有的基础之上，宅基地所有权表现为对内和对外两方面的权利。在对内方面，《土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地由村集体经济组织和村委会经营管理”，由此可知宅基地所有权主体越来越法定化和明确化，拥有宅基地所有权的主体在处理集体与集体成员之间的内部关系时遵循“村民自治”的原则。在对外方面，宅基地所有权明确属于集体经济组织，排除了非本集体经济组织对于宅基地的所有权，《土地管理法》第十条：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位或者个人，有保护，管理和合理利用土地的义务。”该规定一方面允许本集体经济组织以外的单位或者个人使用宅基地，另一方面明确了第三人与本村集体经济组织之间是宅基地使用的权利义务关系，从外部明确了宅基地的所有权归属。

1.2 宅基地资格权

宅基地资格权是指农户基于集体经济组织成员的身份享有的在本村集体土地之上建造宅基地及其附属设施的他物权。具有两方面的内涵：一是资格权以具有特定的身份为前提，当农户具有申请宅基地的集体成员资格时，就获得申请宅基地及其附属设施的权利；二是资格权具有福利性质，目的是保障农户的居住权。法律和政策通过宅基地资格权这一公益决策来保障农民“住有所居”，申请者只要满足主体条件就可以无偿获得宅基地。宅基地资格权同时具备积极权能和消极权能两大属性，积极权能指宅基地资格权的主要来源为户籍，户籍即农村集体经济组织成员身份是依据法律规定或者集体章程无偿获得的。消极权能是指宅基地使用权的流转对象必须是具有宅基地资格权的集体组织成员。这两个权能呼应2019年修订的《土地管理法》中有关宅基地的申请条件，《土地管理法》中申请宅基地的积极条件可以概括表达为：在“一户一宅”原则的指导下，村集体组织成员以户为单位可以申请用以居住的宅基地。其消极条件可以概括为将宅基地流转的农户不得再次申请宅基地。由此可知，宅基地资格权是集体经济组织成员的身份福利，它有利于激发集体组织成员进行流转宅基地流转的积极性，保障集体成员在宅基地使用权流转过程中的经济权益，进一步盘活农村闲置宅基地，提高农村土地的利用效率。

1.3 宅基地使用权

宅基地使用权在《民法典》362条表述为：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，而未对“宅基地使用权”的概念，内涵以及具体内容作出详尽规定。对于宅基地使用权的解释有如下几种表述：王利明教授归纳宅基地使用权为农村集体经济组织成员依法享有的在村集体土地之上建造住宅，并供其居住的权利。王卫国学者认为宅基地使用权指依法经审批后由集体经济组织无偿分配给农民，其用于建设住宅而没有规定使用期限的集体土地使用权。王利明学者认为宅基地使用权的归属不局限于农村集体经济组织成员，但王卫国学者提出宅基地使用权的权利主体仅为集体组织成员。笔者认为“宅基地使用权”的概念可以总结为：农村集体经济组织成员在依法分得集体土地的前提下，并享有占有，使用和在集体土地之上建造住宅及其配套设施的权利。

2 “三权分置”下宅基地流转的困境

现今阶段，已无禁止宅基地流转的规定，由能否流转的问题变为如何流转，如何落实“三权分置”政策以及如何保护农户财产权益的问题。“三权分置”背景下宅基地流转仍面临诸多困境，主要存在宅基地“三权分置”政策的立法需要进一步完善以及缺失与宅基地有关的配套制度等一系列问题。

2.1 宅基地“三权分置”的立法缺失

2.1.1 宅基地所有权主体的虚位及权能不清

宅基地所有权已由根本法的形式被固定为集体所有；《民法典》第262条和《土地管理法》则进一步明确宅基地归农民集体所有。虽然明确以法律条文的形式规定了宅基地所有权的主体，但是有关宅基地所有权的实现方式缺乏规范引导，因此会致使宅基地所有权的主体仅有法律规定，但是没有践行自身主体资格的具体行动规范，导致宅基地非法流转的问题严重。

法律规定集体成员享有宅基地所有权，也就说明村集体经济组织成员不可以请求分割集体土地，而只能依赖于村集体对土地的占有，使用和收益等方式。村集体对于宅基地所有权的权能主要基于对宅基地的管理，包括监督、收回、收益和处分。宅基地所有权权能由于农村土地集体所有而受到限制，所以在实现宅基地及住宅财产权的过程中具备双重属性的宅基地所有权产生了主体虚位的问题。与此同时，集体所有的宅基地既需要实现社会保障利益又需要实现集体成员的经济效益，而相关立法中关于宅基地所有权的收益权能规定不足，阻碍宅基地及住宅的经济功能和社会保障功能的实现。

2.1.2 宅基地资格权存在立法空白

宅基地资格权立法空白的原因大致有两方面，一方面是立法的滞后性，受理论学派争议的影响，在资格权的法律表达及其性质的界定等方面无法达成共识。目前的法律制度没有农民资格权的表述，“成员权说”认为宅基地资格权是一种人身和财产属性共存的成员权；“宅基地使用权说”认为宅基地资格权不一定可以获得宅基地的使用权，仅代表农户具有取得宅基地的资格，不是一种实际的财产权利。另一方面，宅基地资格权的内容为分离原宅基地使用权中除去财产权后的剩余权利，主要表现为农户资格的取得权和退出权，目的是保障农户的集体成员身份及其带来的剩余财产权利，其权能包括申请取得宅基地使用权、宅基地管理权和宅基地收益权。立法缺失不仅使宅基地资格权与使用权界定不清难以分离，而且造成了宅基地确权登记的困难。

2.1.3 宅基地使用权的权能不完整

《民法典》规定用益物权的完整权能是占有、使用和收益，但362条规定宅基地使用权人对集体土地仅享有占有和使用的权利。由此可知，我国立法仅赋予农民宅基地使用权的占有和使用的权利。同样是建设用地的城镇商品房土地使用权中的用益物权却具有收益和有限处分的权利，农村宅基地收益和处分权能的缺失，不仅与客观实际情况不符，也违背了物权平等原则。

我国虽然在宅基地使用权抵押、流转和继承等方面的实践取得了一定的进展，但宅基地使用权出租、转让和抵押的权能未得到法律层面的认可。由于宅基地转让对象的合法权益无法得到法律保护，影响宅基地流转的效率，导致宅基地及住宅的财产价值难以实现。究其根源是长期以来城乡二元结构框架下宅基地制度被局限在保障农户居住权益和维护社会的稳定的功能上，加之受到传统的“一地两权”宅基地制度的制约和物权法律制度“房地一体主义”处分原则的影响，阻碍了宅基地使用权及其之上的住房的财产价值的实现。伴随着农村经济水平的提高，传统的“两权分离”的宅基地制度与农户的住宅所有权实现产生了冲突，这也推动了宅基地使用权向本村集体经济组织成员以外的单位或者个人流转的进程。

2.1.4 宅基地立法缺少与其他法律规范的衔接

宅基地三权分置不能简单的理解为权利的拆分，也不能粗略概括为宅基地使用权的扩权赋能。《民法典》简单规定了宅基地使用权的内容、法律适用、宅基地的灭失、重新分配以及变更与注销登记，其中第363条将宅基地使用权的法律适用指向土地管理的法律和有关规定，但是《土地管理法》规定的是宅基地的所有权制度和宅基地退出后不予审批等简单的内容。由此可见，有关宅基地使用权流转的法律法规之间缺乏衔接且存在立法空白。我国《民法典》物权编、合同编、继承编和侵权责任编的具体制度应当涉及宅基地改革的内容，而目前《民法典》的合同编、继承编并未确立与宅基地流转相对应的制度设计。宅基地立法与其他法律规范之间需要在宅基地改革方面协调和配合。

2.2 宅基地流转的社会保障体系有待健全

宅基地制度的目的是保护农户的利益，包括占用和退出宅基地农户的利益，如果农户要退出宅基地，那么村集体经济组织应当给予一定的补偿或者提供一定的社会服务。同时，社会主体加入与农户合作开发的行列也加大了本集体成员经营的风险，这也需要建立相应配套的保障体系。

从《土地管理法》第62条规定可以看出长期以来宅基地制度更多地被赋予社会保障的功能，宅基地的三权分置容易使农户失去宅基地这一生产生活资料，但是在配套的社会保障体系未建立的今天，造成的现状就会是制约宅基地制度的进一步改革并影响社会的安定和谐。

3 宅基地流转的规制路径

宅基地流转的诸多困境主要表现为目前的法律制度与宅基地改革实践不衔接，其根本原因是宅基地三权分置政策存在立法空白，因此，进一步完善宅基地改革的立法设计并且强化宅基地流转的配套保障设施制度建设显得尤为重要。

3.1 加强宅基地“三权分置”的立法

3.1.1 充实宅基地所有权权能

第一，明确宅基地所有权的管理权能。宅基地所有权权能不清是导致宅基地被非法占用，非法流转以及利用率不高的主要原因。所以应该明确集体经济组织的管理权能，包括监督权，收回权，处分权和收益权，从而确立农村集体对宅基地流转行为的监督与管理规则。

第二，建立宅基地有偿使用制度。具体内容可以是村集体对超出标准面积违规占用的宅基地进行收费以及收取利用住宅从事经营活动的主体的土地收益金等相关费用。

3.1.2 充实宅基地资格权立法

从宅基地使用权中分离出来的宅基地资格权是一项成员权，其目的是实现宅基地使用权流转的同时保障农民的居住利益，因此需要以立法的方式确认和保护这一权利的创设。

第一，明确取得宅基地的条件和机制。是否享有宅基地资格权，能否继承宅基地资格权以及申请取得宅基地方式都应该在法律和政策等方面做出明确的规定来更好地保护集体经济组织成员的合法权益。

第二，确认宅基地资格权的实现方式。实现方式即权能包括占有、收益和处分三项权能。实际上这三项权能均未得到立法的认可，随着三权分置改革的深入发展，作为三权中唯一具有身份权的权利在保障农户居住权益方面发挥重要作用。因此，有必要确认宅基地资格权的占有、收益和处分三项权能。

第三，确立宅基地资格权登记制度。集体经济组织监督管理宅基地利用的内容和方式之一是进行宅基地的确权登记，这有利于规范宅基地的流转。目前，我国《民法典》第365条仅明确了宅基地使用权的变更和注销登记制度，但是没有确立宅基地资格权的登记制度，因此有必要通过立法确认的方式完善宅基地资格权登记制度。

3.1.3 完善宅基地的使用权权能

第一，明确宅基地使用权的收益和处分功能。目前，我国《民法典》第 362 条赋予宅基地使用权人占有和使用的权能，而从《土地管理法》中仅可知土地使用权可以依法转让，但在收益和处分的规定上是空白的，不利于宅基地的市场流转，所以有必要完善宅基地收益和处分两项权能。

第二，充实宅基地使用权的流转方式。《土地管理法》规定宅基地使用权的流转方式有出卖、出租和赠与三种，但在三权分置改革试点中的流转方式增加互换、抵押和入股三种。我国《民法典》已确认土地承包经营权人可以采取出租、入股、 抵押或者其他方式流转土地经营权，宅基地“三权分置”改革借鉴了土地承包经营权改革的成功做法，因而有必要明确宅基地使用权流转的多种方式。

3.1.4 加强与宅基地立法的配套法律法规的建设

宅基地制度改革以提高农村土地利用效率，盘活闲置宅基地，促进农民增收为目标，要求宅基地制度改革要处理好宅基地“三权”之间的关系，也要求宅基地立法的规范性与协调性。因此，不仅要完善《土地管理法》中有关宅基地的制度，而且要完善《民法典》物权编、合同编和继承编中有关宅基地的物权制度、债权制度和继承制度。

3.2 构建系统化的城乡社会保障体系

现今阶段的城镇住房保障体系仅面向城镇低收入人口开放，大部分农村转移人口只能在城中村或者城郊租住或者购买小产权房，缺乏社会保障的农村人口不愿也不敢放弃宅基地的使用权，导致一些宅基地被闲置。这种区别对待的城乡二元社会保障体系既不符合社会公平理念也阻碍了城市化的进程。因此，需要允许在城镇就业、收入水平不高的农村户籍人口享有城镇住房保障。同可以建立完善的宅基地资金筹集机制。充足的财力支撑对于宅基地三权分置改革来说是必要的，尤其是关于宅基地退出机制的补偿问题。从改革实践来看，一些东部地区采取支付购房补贴的办法，而某些西部地区采取的是退出宅基地换取养老服务的社会服务办法。不同的补偿方式体现了宅基地改革试点的地区差异性，而在经济欠发达、筹集资金困难的边远地方，政府等相关部门也有必要统筹安排相应的财政资金的支持。

4 结语

宅基地“三权分置”改革的目的在于提高宅基地与住宅的利用效率，适应农村经济发展的需求，弥补市场经济发展的空缺。然而宅基地“三权分置”改革不是简简单单对于宅基地权能的拆分，也不是仅扩大宅基地的使用权并赋予它新的权能，而是整体性的构建一个权力架构。所以宅基地“三权分置”改革在立法层面必须坚持系统化整体化的思维方式，既要理顺宅基地“三权”的关系，也要完善宅基地“三权分置”改革的配套制度建设。当然，宅基地制度改革的系统性整体性也要求构建城乡统一的社会保障体系来更好地助力乡村振兴战略的实施。