人民币国际化的法治路径研究

丁亚南

（郑州大学法学院，河南 郑州 450001）

在货币国际化历史进程中，有英镑、美元成功的经验，也有日元失败的教训，这无疑给人民币国际化提供了很多启示。2009年中国启动人民币国际化战略，并取得了一些法治进展，但尚未实现货币国际化的高级阶段。究其原因，从法治变革的角度考量，主要体现为人民币汇率形成机制和“一币双价”、资本项目管制、以及不够发达的金融市场。

一、人民币国际化的必要性

货币国际化是一国货币的货币职能在国际间延伸和实现，从不同角度进行分析，具有了更加丰富的内涵，如图1所示。有学者从国际货币制度的角度，认为人民币国际化是在《国际货币基金组织协定》（《IMF协定》）法律框架下，我国进行资本项目开放、汇率制度调整，并被其他国家接受为国际储备货币的过程［1］；除了根据货币职能对人民币国际化进行定义，还有学者从周边化、区域化和全球化三个层次探讨人民币国际化的含义。

图1 货币国际化的含义及不同层次（参考杨松等著《国际金融新秩序的法律问题》第222-252页内容制作）

明确了人民币国际化的基本内涵，对于为什么要追求人民币国际化这一问题，结合国际国内双循环和金融开放的背景，可以从两方面进行解答。从国际上看，追求人民币国际化最根本的是要服务于多边国际经济秩序，使国际货币体系更加合理，为国际金融秩序的稳定做出努力，可以说人民币国际化对国际货币体系的完善和发展具有重要意义，这体现出人民币国际化之于国际社会的必要性；从国内来看，随着金融开放和金融自由化的趋势，“一带一路”倡议、RCEP签订、自由贸易区战略等重大工程项目的实施，需要人民币国际化。

此外，2016年我国正式加入“篮子货币”，成为SDR（Special Drawing Right）的计值货币，对人民币国际化程度有了更高要求。IMF协定第十九、二十二、二十三条体现出SDR的一个基本性质：基于可自由使用货币（FUC）的兑换请求权所建立的信贷，成员国使用SDR兑换或购买被请求国的FUC，获得融资请求权［2］。人民币入篮前通过一系列政策法规达到了IMF协定第三十条的可自由使用标准，但要真正发挥SDR机制的作用，以入篮来促进人民币国际化进程，那么仅达到FUC标准是不够的，还要改革国内法治，减少利用SDR获得人民币的障碍，发挥其国际贸易结算、投资、储备等功能。

人民币国际化实现之前、实现的过程中、实现之后都将面临一些法律障碍，但为了“入篮”而做的法治调整并不代表已经扫清了法治障碍，要想充分发挥入篮对人民币国际化的促进作用，就要认识到与国际水平的差距，进一步改革国内法治。入篮意味着对国内法治建设提出了更高要求，无论是资本开放制度、汇率制度，还是金融市场制度，都需要与国际法治水平接轨。

二、人民币国际化的法治现状

（一）人民币国际化的法治进展

第一，国际货币职能加强，由人民币跨境支付系统（CIPS）助力国际化进程，清算体系持续发展，支付功能继续增强。投融资货币功能进一步发展，我国已经实行合格机构投资者制度，并在2019年取消投资额度及试点国家和地区限制，规范合格境外投资者的投资行为；不断进行金融改革试点，先后推出“沪港通”“沪港深”“沪伦通”等高水平贸易投资便利化试点。计价功能有新的突破，例如原油、铁矿石、PTA和20号胶期货上市提升了人民币计价影响力。人民币储备功能凸显，目前已成为70多个央行或货币当局的外汇储备。

第二，双边货币金融合作持续深化，人民币在全球货币体系中处于稳定地位。据统计，2019年中国同“一带一路”沿线国家跨境人民币结算金额超过2.73万亿元，同比增长32%，截至2019年末，中国同21个沿线国家签署了本币互换协议，在8个沿线国家建立了人民币清算机制安排。随着中国金融市场开放，沿线国家投资者通过投资中国金融市场，获取了人民币金融资产的高回报，共享了中国经济增长的好处。同时，中国同沿线国家双边货币金融合作不断深化，尤其是人民币加入SDR后，逐渐成为沿线国家的央行投资及外汇储备选择。

（二）人民币国际化的法治变革机遇

人民币国际化最根本的驱动力是市场主体对人民币的需求。人民币入篮促进了我国整个金融的对外开放，同时，面对人民币国际化的法治障碍，“一带一路”倡议、亚投行建设、RCEP协定等也带来了金融开放的法治变革机遇，刺激了对人民币的需求。

1.“一带一路”倡议。金融要为实体经济服务，“一带一路”的重大工程项目、走出去的企业都需要使用人民币，发展实体经济和基础设施建设等都需要人民币国际化。自人民币国际化战略提出后，“一带一路”倡议提供了更广阔的投融资环境、国际贸易平台，扩大了人民币的跨境使用范围。亚洲基础设施投资银行（亚投行）加强了人民币的跨境结算、投融资等功能，有力地促进了多边经贸合作和全球资源有效配置，也为人民币在国际社会的推广起到了重要作用。因此，我国应在“一带一路”建设中采取措施，利用亚投行激励人民币的使用，提高人民币的影响力，培育人民币的国际市场。

2.RCEP签订。2020年《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式签订，使区域间经贸合作深入发展，为人民币在亚太地区的使用奠定了基础。截至2020年末，已有八个RCEP成员国将人民币作为官方外汇储备，新加坡元、韩元等七种货币可以在中国外汇交易中心直接挂牌交易［3］。RCEP给跨境电商的贸易和投资带来便利的同时，也为人民币注入了新的活力，使跨境人民币的计价、结算等功能在区域性平台充分发挥。我国在参与经济技术合作相关活动中，通过贸易、投资、电子商务等领域的技术援助和能力建设，有利于刺激人民币的国际需求，提高人民币的国际影响力。投资章节有利于扩大外商投资准入，满足境外投资者的多元需求，促进资本市场的开放。金融服务附件代表了中国在金融领域的最高承诺水平，有利于吸引外国金融机构，丰富国内金融市场，促进CIPS的使用。

3.自由贸易区战略。党的十七大将自由贸易区建设上升为国家战略，近年来取得了突出成就，我国已签订21个自贸区协定，初步搭建了全球自由贸易网络，成为多边贸易体制的践行者。《亚太贸易协定》通过关税减让的优惠贸易安排，促进了亚太区域经贸合作。目前，全球自由贸易区发展迅速，我国也顺应经济全球化潮流，提高货物贸易开放水平，放宽投资准入，与周边国家及“一带一路”沿线国家建立贸易合作安排，积极参与知识产权保护、电子商务、竞争政策等方面的规则谈判，为人民币从周边化、区域化向国际化的发展奠定了基础。

（三）人民币国际化的法律障碍

分析人民币发挥国际货币职能的现状，可看到在贸易结算等领域有较大发展，但也存在诸多问题，如内外分离的金融市场使人民币流动性受限，不利于人民币投资功能的发挥；资本项目管制使人民币外汇储备功能受限；人民币用于金融产品的计价和交易相对较少；当前汇率形成机制使人民币难以成为他国确定汇率的盯住货币等。而阻碍人民币国际货币职能充分发挥的法律障碍，主要指向了人民币汇率制度、资本项目管制和不够发达的金融市场。

1.人民币汇率形成机制与“一币双价”。牙买加体系下的汇率制度是国际货币制度的重要内容，实行的是有义务和监督的自由汇率制。2005年我国宣布实行以市场供求为基础的、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，在维护金融稳定和促进经济发展方面发挥了重要作用，但人民币入篮对汇率制度有了更高要求，目前人民币汇率有在岸汇率（CNY）和离岸汇率（CNH）两种，而其他篮子货币则是一种汇率。现行汇率制度存在的“一币双价”问题与SDR应有的国际货币职能不符，也限制了人民币国际化的发展。《IMF协定》第十九条第7款是关于SDR汇率的规定，要求使用SDR的参与方进行交易时将获得等值货币，即等值原则；第二十二条规定了参加方合作以利于SDR有效运转的义务［4］。我国的“一币双价”与IMF的等值原则不符，也增加了人民币风险管控负担，不利于我国通过SDR实现人民币国际化的目标。

2.资本项目管制。经常项目自由是货币国际化的前提，资本项目开放则是货币国际化进一步发展的必要条件，我国于1996年实现了经常项目可兑换，目前在资本项目是部分可兑换。IMF要求经常项目的开放，对资本项目不强制开放或管制，但为防止资本大量或长期输出可以实行管制。发达国家已基本实现资本项目自由，我国也在稳步审慎地放松管制：直接投资项目开放程度最高，基本没有管制；个人资本交易项目管制较多；资本和货币市场工具项目的开放速度较快，债券市场开放程度最高，股票市场持续放开，货币和基金市场开放相对有限；信贷业务项目基本可兑换；衍生品项目是部分可兑换；信贷业务项目基本可兑换。总体而言，我国的资本项目管制依然严格，在一定程度上阻碍了人民币国际化的深入发展。

3.金融市场制度。首先，我国在金融市场准入方面对市场主体仍有所限制，在营商环境方面对经营行为、金融产品等也有所限制，这些限制部分原因是出于对金融安全的考虑，但也妨碍了高效率、低成本的金融市场发展。其次，我国现行的金融业实行分业经营、分业监管为主的模式。2018年国务院机构改革之前，为了构建与人民币国际化相适应的发达的国内金融市场，有学者提议改革分业监管为混业监管，短期内加强“一行三会”的联席监管模式，从长远看应制定金融监管法律，从立法的高度确定统一监管机构，具有一定的参考意义。2018年银保监会的成立使银监会、保监会成为历史，同年撤销了银行业监督管理委员会，改变了多头监管、交叉监管的局面，形成了人民银行从宏观审慎角度实行整体监管、银保监会监管银行业和保险业、证监会监管证券业的格局，向统一监管体制的形成迈出了重要一步。最后，离岸金融市场与在岸金融市场相对，是完全国际化的新型金融市场，其国际性加大了规制和监管难度。

三、从法治角度分析货币国际化历程

（一）英镑国际化

英镑是现代世界最早实现国际化的货币，一方面是金融革命和世界金融中心的建立，另一方面是国际贸易的推动［5］。17世纪中后期，英国通过金融革命形成了现代金融体系，由苏格兰银行行使中央银行的职能，并完善了国内信贷工具、国债制度和银行网络。18世纪60年代英国工业革命促进了工业的发展，并向海外出口工业产品，对外贸易促使英镑走向世界市场，18世纪后半期伦敦成为了全球最大的金融中心，英镑国际化迅速发展。19世纪初至“一战”前，英国通过1816年《金本位制度法案》，基于对英国经济实力和英镑直接兑换黄金的信任，英镑取代了西班牙银元成为国际贸易结算的主要货币，最早实现了货币国际化。经历两次世界大战之后，英镑进入了衰退阶段，但此前的国际货币地位使英镑与美元在交锋中形成了居先优势。

（二）美元国际化

经济实力是美元崛起的基础，美联储的成立消除了美元国际化的一大障碍，之后的各项法律从资本项目开放、汇率和利率自由化、金融市场建设三方面促进了美元国际化的实现。19世纪70年代至20世纪初，美国经济实力和对外贸易逐渐超过英国，但美元并没有实现国际化，至1914年美联储正式运营，《1913年联邦储备法》授权美国银行走出去，建立海外金融机构，美元国际化正式起步。“二战”之后，1944年布雷顿森林会议通过《IMF协定》，实行美元与黄金、其他货币与美元“双挂钩”，布雷顿森林体系的确立和马歇尔计划的实施以及20世纪70年代与沙特阿拉伯的石油美元计价协议，巩固了美元的国际货币地位，使美元成为主要国际结算货币和储备货币，成为了国际主导货币，实现了美元国际化。1976年《IMF协定》第二修正案形成了自由汇率制的牙买加体系，美元采取浮动汇率，实行资本项目开放。美国《1980年银行法》开始利率市场化，1984年《贸易和关税法》积极促进金融自由化，1999年《金融服务现代化法案》以“效率与竞争”作为立法理念，实现了金融机构混业改革，革新了金融监管模式。

（三）日元国际化

日元经历了繁荣到衰落的两个阶段，金融法治变革在这两个阶段有不同表现。“二战”之后为了恢复国际收支平衡，日本于1949年颁布《外汇及外贸管理法》对外贸进行管制，禁止资本流动，同时又规定了委任立法治，即随着经济发展水平的变化可以适当放开禁止和限制，这为日元国际化增加了一定可能性［6］。20世纪70年代中期，为了提高日元在国际货币体系的地位、保持东京国际金融中心的地位，日本决心修订外汇法，对经常账户交易和资本账户交易逐渐放开。1980年生效的新外汇法以自由为原则、限制为例外，放松了对跨境资本流动的管制，允许政府最小限度地管理外贸，废除了外资法。此后日本不断完善外汇法，并于1986年创立日元离岸市场，外汇市场迅速发展，日元成为了重要的外汇储备。整个20世纪80年代是日本推动金融体制改革、促进日元国际化的繁荣时期。

然而到了20世纪90年代初，日本泡沫经济破裂，经济倒退，进入了大萧条时期。其实20世纪80年代以来全球面临通货紧缩，美国、英国等主要经济强国经济走入低谷，财政赤字严重，为日元国际化创造了契机，但日本由此爆发的投机热潮与自身经济基础已不匹配，导致20世纪90年代初泡沫经济崩溃。为挽救经济困境，日本1997年继续修订外汇法，推行金融自由化，但亚洲金融危机波及日本，此后政府将亚洲化作为日元国际化的方向，在清迈会议上与东盟十国、中日韩三国建立双边货币互换机制［7］。

（四）对人民币国际化的启示

从法治变革的角度分析英镑、美元、日元的国际化历程，对我国推行人民币国际化至少有以下几点启示：

第一，金融法治变革应服务于实体经济。目前我国已具备推行人民币国际化的经济基础，但在上层建筑领域不够完善，应借鉴英国“金融革命”和日本外汇法改革的经验，对我国的外汇管理法进行整合，将《外汇管理条例》及相关规范性文件整合为统一的外汇法，提高立法层次，完善我国金融法律体系。第二，金融自由化是人民币国际化发展的必由之路。开放资本项目是人民币国际化纵深发展所必需的，我国应重视开放金融市场的重要性。但金融市场的开放不是一朝一夕就完成的，需要根据国家经济发展需要和法治现状，将人民币以安全、渐进的方式推向国际市场。第三，完善金融监管体制以支撑金融市场的自由化、国际化，防范金融风险。发达的金融市场需要有可靠的监管体制，需要明确金融监管的目标、主体、手段以及金融监管的国际合作等内容。2008年金融危机后，为应对系统性金融风险，美国根据2010年《华尔街改革与消费者保护法》成立了金融稳定监管委员会（FSOC），扩大了美联储的金融监管权力；英国《2009年银行法》强化了英格兰银行维护金融稳定的职能，并成立了由英格兰银行行长担任主席的金融稳定委员会（FSC），2012年颁布新的《金融服务法》，对我国的宏观审慎监管体制建设具有参考价值。第四，发展离岸金融市场。伦敦金融中心和东京国际金融中心体现出离岸市场对货币国际化的作用，但东京离岸市场的不健全暴露出对在岸市场的渗透现象，致使日元国际化的倒退。对此，我国应实行严格的内外分离型离岸金融模式，禁止离岸账户与在岸账户的流动，防范因内外不分、监管不严造成的渗透现象。

四、人民币国际化的法治路径

目前人民币国际化已经取得较大进展，这离不开国内法治的推动，但要想实现更深层次的国际化，需要发挥法治的引领和先导作用，先完善国内法治建设，再稳慎推进人民币国际化发展。“稳慎”二字要求人民币国际化的目标应服务于宏观经济稳定的需要，并保障金融安全和对外风险可控，在此前提下改革法治建设，破除资本项目制度、人民币汇率制度、金融市场制度等阻碍人民币国际化的制度瓶颈。如何突破这些法律障碍，一方面可以从日元国际化的历史进程获得启示，另一方面要结合我国人民币国际化的法治现状寻找突破路径。

（一）汇率制度改革

1.深化汇率形成机制改革。在经济全球化背景下，国际经贸往来迅速发展，资本流动持续增加，促使了汇率制度由固定汇率向浮动汇率制转变。汇率实际上反映了一国的经济水平，随着市场供求变化而波动也是正常现象，因此整个国际汇率制度的稳定需要成员国的政策及相互合作以达成，牙买加体系追求的汇率稳定是整体的稳定，而非一国的汇率稳定［8］。在全球经贸一体化的背景下，汇率剧烈波动将导致国际投机资本的流入、流出，不利于经济的平稳发展。我国的汇率制度改革应在整体可控的前提下，渐进性地开放，人民币汇率浮动由市场决定，逐步增强汇率弹性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的稳定［9］。但也要在法治的轨道上进行必要的政府干预，关注外汇的异常波动，加强宏观审慎的调节，提高市场透明度，减少信息不对称。

2.改革人民币定价制度。“一币双价”是资本项目管制和现有汇率制度综合作用的结果，需要改革“参考一篮子货币”的定价制度，实行自由浮动汇率制，并促进人民币在岸市场与离岸市场的对接［10］。人民币作为篮子货币，需要发挥应有的国际货币职能，但我国是在市场的基础上参考篮子货币进行定价，这无疑与人民币的国际货币地位不符。我国汇率改革的方向应当是由市场决定人民币汇率，放开政府的常规性管理，在出现立法规定的特殊情况时才能进行合理的干预。短期内我国难以改变内外分离型的人民币市场模式，但从长远来看，“一币双价”是人民币迈向国际化不得不面临的困境，需要打破在岸与离岸市场的藩篱来实现人民币国际化的深层次发展。

（二）资本项目开放

首先，加入SDR并不要求开放所有的资本项目，要根据相关领域是否具备开放的条件和风险预防等因素逐渐开放资本项目。资本项目自由一是由于金融市场双向开放的需要，二是人民币国际化的推动作用，但需要以宏观经济稳定、对外风险可控、汇率制度稳定为基础。我国逐渐开放资本项目可能也会带来不稳定因素，随着外资流入和人民币跨境流通，容易发生资本泡沫等金融风险，不利于国内金融市场的稳定，也加大了监管难度。人民币国际化需要放开资本项目管制，但要考虑到背后的成本，在合理计算收益和可负担风险的基础上，稳慎开放资本项目。

其次，完善外汇法律法规，使资本项目开放与金融自由化政策协同推进。我国还没有统一的外汇管理法，应提高立法层次，或者在现有法律的基础上修改外汇法、证券法的内容，使资本项目改革能在法治的轨道上运行，设置放开资本项目管制的条款，除了确有必要保留的少量资本项目，其他一应放开，对确有必要进行管制的资本项目，要注意管制的必要性和有效性。应通过立法促进证券市场、个人资本项目以及衍生品市场的逐渐开放，加强人民币投资、储备的职能作用。同时，还要完善对跨境资本的风险监管，建立宏观审慎监管体制，从立法和执法两方面提高监管效果，以监管保障金融市场的健康持续发展，激励市场主体承担社会责任，提高金融市场的成熟度。

（三）金融市场制度改革

货币国际化需要与之相匹配的金融市场制度，有诸多限制的市场难以被国际社会所接受，日元国际化的历史也表明了开放金融市场的重要性［11］。建立发达、有深度的金融市场，实现金融市场的低成本、高效率运行，需要完善金融市场的准入与营商制度、金融监管制度、离岸金融制度。

1.金融市场的准入与营商制度。WTO法律框架下的金融市场准入与营商制度体现在1995年《服务贸易总协定》（GATS）、1999年关于金融服务的《第五议定书》《金融附件》以及金融服务承诺表。我国要丰富市场主体，可以借助金融承诺，接受WTO金融市场准入与营商制度的约束，国内金融市场建设可以超过承诺部分，吸引市场主体参与国内金融市场［12］。金融基础产品包括债券、股票、利率、汇率等，金融基础产品市场是整个金融市场的基础，应把发展国债市场放在首位，改革国债利率定价制度，扩大三个月国债的规模，增强国债市场的流动性和深度。国债金融衍生品主要有金融期货、期权、互换及远期四种类型，金融衍生品市场在高杠杆的作用下，伴随的市场风险极大，且风险在金融体系容易扩散，因此要在保证金融衍生品市场流动性的同时，也要加强对应的法律规制和风险监管。

2.金融监管制度。根据人民币国际化的要求，一方面要改革国内分业监管机制，另一方面要完善宏观审慎监管体制。混业监管具有独特优势，金融机构混业之后兼顾信贷和证券，有利于实现业务和资金互补、损益互补，丰富金融机构资产，分散市场风险，提高收益。宏观审慎监管对应的是系统性金融风险，我国是由央行从宏观调控的角度维护金融稳定、监督管理金融市场、化解金融风险的职能，2017年成立金融稳定发展委员会，2019年在央行内设宏观审慎管理局，以强化人民银行防范金融风险的职能。我国应参考国外优秀监管理念和制度，不断完善国内宏观审慎监管体制，加强国际间协调与合作，建立与人民币国际化进程匹配的国内金融监管制度。

3.离岸金融制度。人民币要发挥国际货币的计价、结算、投资、储备等职能，需要有足够数量的人民币在国际间流通。我国虽然实现了经常项目自由，使人民币有了较强的流通性，但人民币国际化的深层次发展要求资本项目的充分开放，人民币国际化的下一步发展需要加大人民币的可自由兑换的程度，也就是破除资本项目的管制。“一币双价”反映出人民币市场化程度不足、自由流动性不足，要从根本上解决这一问题，需要打破内外分离的发展模式，实现在岸与离岸市场的对接，改革人民币汇率的形成机制，让市场决定汇率和利率。●